反腐倡廉中預(yù)算外資金審計(jì)

1、反腐倡廉中預(yù)算外資金審計(jì)                              作者：李水芳劉俊民張珊珊 地方預(yù)算外資金審計(jì)是指審計(jì)地方各級(jí)行政事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，及經(jīng)營(yíng)單位國(guó)有資產(chǎn)取得的經(jīng)

2、營(yíng)收入。 一、目前地方預(yù)算外資金審計(jì)中仍然存在許多亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面 （一）少數(shù)部門(mén)和單位對(duì)預(yù)算外資金的財(cái)政性質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠到位，對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理理解配合不夠。根據(jù)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理決定明確規(guī)定，預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，必須全額上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。實(shí)行“收支兩條線”管理。但時(shí)至今日，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，仍有少數(shù)部門(mén)和單位把預(yù)算外資金視為部門(mén)和單位自有資金，千方百計(jì)逃避財(cái)政監(jiān)督，坐收坐支，造成一小部分預(yù)算外資金仍在體外循環(huán)，使“收支兩條線”管理工作未能完全落實(shí)到位。 （二）預(yù)算外資金收支管理不平衡，使用不規(guī)范。根據(jù)落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定工作中“兩個(gè)三分一規(guī)”的目標(biāo)要求，筆者認(rèn)為，各地近幾年

3、對(duì)“收”這條線研究的多，制度規(guī)章也比較健全，但對(duì)“支”這條線，尤其是涉及到預(yù)算外資金開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)會(huì)計(jì)核算尚缺乏一整套完善的制度規(guī)范，存在著收緊、支松的現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政專(zhuān)戶(hù)成了過(guò)路賬戶(hù)，部門(mén)和單位前收后支、收多少用多少的情況相當(dāng)普遍。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的單位將預(yù)算外資金視為單位建房、買(mǎi)房、購(gòu)車(chē)、發(fā)放獎(jiǎng)金福利的主要來(lái)源。甚至從事股票、期貨交易活動(dòng)，不僅造成預(yù)算外資金不能充分有效地發(fā)揮作用，而且使部門(mén)之間出現(xiàn)嚴(yán)重的分配不公。 （三）費(fèi)稅政策不完善，導(dǎo)致管理部門(mén)之間難以協(xié)調(diào)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有些規(guī)定本身存在的自相矛盾，使得地方財(cái)政與地方稅務(wù)部門(mén)在對(duì)某些行政事業(yè)性收費(fèi)是實(shí)行財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理還是實(shí)行稅務(wù)管理以及使

4、用票據(jù)問(wèn)題上增加了操作難度，甚至無(wú)所適從。 （四）收費(fèi)審批權(quán)限分散，環(huán)節(jié)繁多。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目由財(cái)政部門(mén)會(huì)同計(jì)劃物價(jià)部門(mén)審批，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由計(jì)劃物價(jià)部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)審批。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，這種一件事由政府兩個(gè)部門(mén)管理的體制弊病很多。一方面，由于收費(fèi)立項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)的核定是一個(gè)整體，目前由兩個(gè)部門(mén)管理，難以做到項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接。實(shí)際操作中，往往是項(xiàng)目已出臺(tái)，但不知道標(biāo)準(zhǔn)，從而延誤了執(zhí)收單位工作的正常開(kāi)展。另一方面，物價(jià)部門(mén)既管社會(huì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)及標(biāo)準(zhǔn)，又管行政事業(yè)性收費(fèi)及標(biāo)準(zhǔn)，具體工作中容易混淆政府性收費(fèi)與經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的界限，不利于根據(jù)不同性質(zhì)的收費(fèi)分別實(shí)行規(guī)范化管理。近些年，一些執(zhí)收部門(mén)從

5、其自身利益考慮，將本是行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目作為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性項(xiàng)目報(bào)批，擅自變更收費(fèi)項(xiàng)目性質(zhì)，不僅造成政府分配秩序混亂，導(dǎo)致財(cái)政職能虛位，財(cái)政資金流失，也助長(zhǎng)了“三亂”問(wèn)題的滋生。 （五）對(duì)垂直管理部門(mén)預(yù)算外資金管理辦法不盡科學(xué)，存在較大漏洞。根據(jù)有關(guān)“收支兩條線”管理的工作要求，目前省以下工商、交警、交通管理、技術(shù)監(jiān)督等部門(mén)收取的預(yù)算外資金實(shí)行上交省財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的管理辦法，審計(jì)發(fā)現(xiàn)這種體制弊端很多，形成上級(jí)部門(mén)管得著看不見(jiàn)、地方財(cái)政看得見(jiàn)管不著的局面，使“收支兩條線”流于形成，坐收坐支問(wèn)題難以杜絕，也給地方其他部門(mén)“收支兩條線”規(guī)定工作的實(shí)施帶來(lái)不利影響。 （六）少數(shù)地方政府及財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算外資金的調(diào)

6、控不規(guī)范，隨意性大。按照國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，政府及其財(cái)政部門(mén)只能對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金以外的預(yù)算資金結(jié)余進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑使用。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的地方不分資金性質(zhì)，不按預(yù)算級(jí)次，對(duì)部門(mén)和單位收取各類(lèi)預(yù)算外資金包括基金采取一刀切的比例調(diào)控方式，有的調(diào)控比例高達(dá)30%，不僅嚴(yán)重挫傷了部門(mén)和單位的積極性，而且影響了事業(yè)的正常投入和發(fā)展，有的地方甚至將預(yù)算外資金調(diào)入金庫(kù)作為預(yù)算內(nèi)收入，造成預(yù)算收入虛增現(xiàn)象。 二、審計(jì)對(duì)深化完善地方預(yù)算外資金管理體制的對(duì)策建議 （一）完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政事權(quán)范圍標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新預(yù)算外資金的管理辦法。 首先，要下決心治理整頓現(xiàn)有收費(fèi)，對(duì)一些不符合國(guó)家收費(fèi)管理規(guī)定，由地方或部門(mén)越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目；對(duì)屬

7、于政府一般性管理職能，依靠收費(fèi)養(yǎng)人的項(xiàng)目以及地方不同部門(mén)間重復(fù)設(shè)置的項(xiàng)目等，都應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和部門(mén)職能轉(zhuǎn)變分別予以取消。對(duì)一些必要的收費(fèi)，也要在認(rèn)真清理的基礎(chǔ)上根據(jù)補(bǔ)償成本的要求降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。 其次，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，一些原來(lái)由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的事務(wù)逐步轉(zhuǎn)由中介服務(wù)組織承擔(dān)，相關(guān)的事業(yè)性收費(fèi)應(yīng)隨著機(jī)構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變剔除行政事業(yè)收費(fèi)序列，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并照章納稅。 第三，對(duì)那些體現(xiàn)政府職能，收入數(shù)額較大，具有稅收特征，來(lái)源相對(duì)穩(wěn)定的收費(fèi)，如車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、市政配套費(fèi)、排污費(fèi)等分別以稅收的形式取代。同時(shí)，對(duì)一部分附加在價(jià)格上難以實(shí)行“費(fèi)改稅的政府性基金，如電力建設(shè)基金、郵電

8、附加、城市公用事業(yè)附加等，可以考慮在條件成熟時(shí)，采取適當(dāng)提高價(jià)格的辦法，減少?lài)?guó)家價(jià)格補(bǔ)貼，增加企業(yè)收入和有關(guān)稅收。 第四，對(duì)保留的收費(fèi)嚴(yán)格實(shí)行規(guī)范化的財(cái)政管理。（1）建立收費(fèi)項(xiàng)目錄管理制度。每年各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)貓?zhí)行的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行年度審查，并通過(guò)新聞媒體向社會(huì)發(fā)布，實(shí)行收費(fèi)項(xiàng)目公告制度，接受社會(huì)監(jiān)督；（2）嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算外資金管理部門(mén)專(zhuān)管制度，近幾年各地的實(shí)踐證明，組建各級(jí)地方預(yù)算外資金專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職管理人員，對(duì)強(qiáng)化預(yù)算外資金管理確定起到了不可替代的作用，對(duì)專(zhuān)職機(jī)構(gòu)管理預(yù)算外資金中的作用不容否定，而應(yīng)該進(jìn)一步充實(shí)加強(qiáng)，賦予應(yīng)有的管理職責(zé)；（3）各地通過(guò)推行“收支兩條線”管理，不僅規(guī)范了部

9、門(mén)和單位執(zhí)行執(zhí)法行為，而且促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)，提高了財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力。因此，下一步，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要在鞏固、完善、創(chuàng)新、發(fā)展上下狠工夫，把“收支兩條線”管理工作不斷引向深入。 （二）強(qiáng)化預(yù)算外資金審計(jì)，維護(hù)國(guó)家預(yù)算的完善統(tǒng)一。 要切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算外資金支出監(jiān)管。一是規(guī)范預(yù)算外資金支出去向管理。預(yù)算外資金屬于財(cái)政性資金，只能用于財(cái)政性支出，嚴(yán)禁用于其他支出；二是嚴(yán)格支出標(biāo)準(zhǔn)管理。結(jié)合實(shí)施部門(mén)預(yù)算管理改革，嚴(yán)格掌握并監(jiān)督行政事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體執(zhí)行規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，禁止超標(biāo)準(zhǔn)支出；三是強(qiáng)化支出過(guò)程管理，按照決定規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容實(shí)施跟蹤監(jiān)督，并開(kāi)展經(jīng)常性的監(jiān)督檢

10、查，確保預(yù)算外資金安全高效使用。 要加強(qiáng)預(yù)算外資金預(yù)決算管理。根據(jù)規(guī)定所有執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位的財(cái)務(wù)應(yīng)建立適應(yīng)于統(tǒng)一管理要求的內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系，并嚴(yán)格按照國(guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)制度規(guī)定，認(rèn)真編制年度預(yù)算外收支計(jì)劃。同時(shí)，各單位應(yīng)按規(guī)定按時(shí)向財(cái)政部門(mén)報(bào)送預(yù)算外資金月報(bào)表，年度終了要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支決算，報(bào)財(cái)政部門(mén)審批。 要強(qiáng)化預(yù)算外資金微機(jī)化管理。實(shí)施有時(shí)外資金“收支兩條線”管理后，各級(jí)地方財(cái)政部門(mén)的業(yè)務(wù)量大大增加，為適應(yīng)管理需要，必須加大預(yù)算外資金電算化管理力度。建議國(guó)家財(cái)政部加快這方面會(huì)計(jì)軟件研發(fā)步伐，大力推行微機(jī)開(kāi)票，微機(jī)傳遞數(shù)據(jù)、憑證，財(cái)政銀行聯(lián)網(wǎng)對(duì)賬，會(huì)計(jì)核算，生成報(bào)表等自動(dòng)化程度，以便提高

11、核算準(zhǔn)確性，提高工作效率。 要加強(qiáng)垂直部門(mén)預(yù)算外資金管理。建議對(duì)垂直管理部門(mén)收取的預(yù)算外資金，按照屬地管理原則，下放到地方直接管理，或采取目前統(tǒng)一實(shí)施的法院訴訟費(fèi)管理方式，上部分需通過(guò)地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)上劃中央和省級(jí)專(zhuān)戶(hù)，其它部分由地方財(cái)政監(jiān)管理，相應(yīng)地，這些部門(mén)使用票據(jù)直接到地方財(cái)政購(gòu)領(lǐng)，接受地方財(cái)政監(jiān)督檢查。 （三）創(chuàng)新預(yù)算外資金管理政策，加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)管理預(yù)算外資金的審計(jì)幫促。 1.重新界定政府性收費(fèi)審批管理權(quán)限。從目前國(guó)際通行做法看，政府性收費(fèi)屬于政府非稅收入，它是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式，因此應(yīng)當(dāng)將其從國(guó)家價(jià)格管理序列剝離出來(lái)，按照稅收模式進(jìn)行管理。鑒于目前我國(guó)稅種、稅目、稅率

12、等稅政事項(xiàng)均由國(guó)家財(cái)政部負(fù)責(zé)，政府性收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)屬于費(fèi)政事項(xiàng)，理應(yīng)按照稅政事項(xiàng)做法，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。這是因?yàn)?，?cái)政部門(mén)作為政府預(yù)算管理和單位財(cái)務(wù)管理的職能部門(mén)，對(duì)單位的財(cái)務(wù)狀況了解較多，可以更好的負(fù)責(zé)費(fèi)政事務(wù)，這是其他部門(mén)所無(wú)法替代的。根據(jù)規(guī)定，政府性收費(fèi)管理應(yīng)當(dāng)與政府財(cái)政管理和部門(mén)預(yù)算管理相銜接。這樣，政府性收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立和標(biāo)準(zhǔn)的確定，與各級(jí)政府預(yù)算和部門(mén)預(yù)算的編制執(zhí)行有直接的聯(lián)系，如果財(cái)政部門(mén)不負(fù)責(zé)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的管理事務(wù)，就難以掌握收費(fèi)政策的變化情況，無(wú)法編制政府預(yù)算和部門(mén)預(yù)算，從而影響整個(gè)預(yù)算的執(zhí)行。同時(shí)，由財(cái)政部門(mén)管理相關(guān)事項(xiàng)，也有利于更好地落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定，從而推進(jìn)預(yù)算外資

13、金不斷向規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展。政府收費(fèi)事項(xiàng)從物價(jià)剝離后物價(jià)部門(mén)專(zhuān)司經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的審批核定工作，這樣，不僅有利于政府部門(mén)根據(jù)不同性質(zhì)的收費(fèi)分別實(shí)行規(guī)范化管理，而且可以較好地解決目前我國(guó)各地收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫等問(wèn)題。 2.立即停止對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)納稅的政策。筆者認(rèn)為，行政事業(yè)性收費(fèi)是行政事業(yè)單位行使政府管理職能的一種行政手段。是政府財(cái)政非稅收入，根本不存在納稅問(wèn)題。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果是應(yīng)稅項(xiàng)目，它本身就不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，而應(yīng)劃入經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的范疇。為此，建議國(guó)家財(cái)政部費(fèi)管理部門(mén)重新審視行政事業(yè)收費(fèi)納稅問(wèn)題，一是盡快出臺(tái)政策文件，將不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目剔除行政事業(yè)收費(fèi)序列，明確界定

14、其經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)性質(zhì)。實(shí)施稅務(wù)管理，辦理工商稅務(wù)登記，使用稅務(wù)發(fā)票并照章納稅；二是盡快明確行政事業(yè)性收費(fèi)不納稅政策依據(jù)，以及行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)使用票據(jù)的政策規(guī)范。 3.積極推行各級(jí)地方人大審議預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外兩部分財(cái)力的預(yù)算、決算制度。把預(yù)算外資金從整體上作為地方財(cái)政資金的一個(gè)重要組成部分來(lái)管理，使公共分配領(lǐng)域中體現(xiàn)政府職能的非稅收入分配活動(dòng)納入財(cái)政管理，并按法定程序，從項(xiàng)目設(shè)立到預(yù)算決算，全面接受地方各級(jí)人民代表大會(huì)的審議和監(jiān)督。 4.進(jìn)一步改革現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算體系，將行政事業(yè)性收費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政的政府公共預(yù)算，建立稅收和非稅收入于一體的地方稅收體系，實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)預(yù)算內(nèi)外財(cái)力的統(tǒng)籌使用和合理調(diào)配。 （四）加強(qiáng)預(yù)算外資金法制建設(shè)，凈化財(cái)政收支環(huán)境。 應(yīng)該由政府從財(cái)政收入中全額撥付，絕不能再允許由部門(mén)和單位自籌。對(duì)于那些承擔(dān)社會(huì)公益責(zé)任的部門(mén)和單位，應(yīng)在不影響社會(huì)效益的前提下，按照服務(wù)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)略高于