談我國(guó)業(yè)主委員會(huì)制度的缺陷及其完善

1、談我國(guó)業(yè)主委員會(huì)制度的缺陷及其完善 一、業(yè)主委員會(huì)制度存在的缺陷 物業(yè)管理?xiàng)l例盡管實(shí)施了近四年，但由于物業(yè)管理在我國(guó)起步較晚，有關(guān)立法不健全，實(shí)踐操作不夠規(guī)范，業(yè)主委員會(huì)制度也存在著許多缺陷。 (一)業(yè)主委員會(huì)的法律地位不明確。物業(yè)管理?xiàng)l例規(guī)定：“業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”。而對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的法律地位和性質(zhì)，條例的定性十分模糊，在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律定位爭(zhēng)議也非常大：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)不應(yīng)該具有法人資格，不能獨(dú)立進(jìn)行民事活動(dòng)和承擔(dān)民事責(zé)任；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)由法律賦予業(yè)主委員會(huì)社團(tuán)法人地位，規(guī)定相應(yīng)的登記制度，使業(yè)主委員會(huì)能獨(dú)立進(jìn)行民事活動(dòng)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；第三種觀點(diǎn)

2、認(rèn)為，應(yīng)借鑒法國(guó)、香港等國(guó)家和地區(qū)立法，規(guī)定物業(yè)小區(qū)應(yīng)成立具有法人資格的業(yè)主團(tuán)體，業(yè)主委員會(huì)為業(yè)主團(tuán)體的常設(shè)事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。依據(jù)現(xiàn)行法律，作為業(yè)主權(quán)利組織的業(yè)主委員會(huì)既不是獨(dú)立的法人實(shí)體，也不具社團(tuán)組織的地位，更不能單獨(dú)設(shè)財(cái)務(wù)，無(wú)名無(wú)分使業(yè)主委員會(huì)行使權(quán)利不可避免地要面對(duì)重重阻礙。在日漸增多的房地產(chǎn)糾紛中，業(yè)主委員會(huì)作為廣大業(yè)主的維權(quán)代表，能否以原告的身份坐在法庭上，法院對(duì)此認(rèn)識(shí)不一：有的法院認(rèn)為，以業(yè)主委員會(huì)的名義提起訴訟有違法律規(guī)定，但有的則允許代表起訴，雖然目前在物業(yè)管理實(shí)務(wù)中人們普遍把業(yè)主委員會(huì)作為其他組織來(lái)對(duì)待，但是從法律責(zé)任上分析，業(yè)主委員會(huì)委員或者業(yè)主不可能對(duì)業(yè)主委員會(huì)的行為承擔(dān)最

3、終責(zé)任。也就是說(shuō)，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)目前并不具備任何法律主體資格。業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)有待于法律做出規(guī)定。 (二)業(yè)主委員會(huì)組建困難。當(dāng)前，成立業(yè)主委員會(huì)非常困難，需要聯(lián)合多個(gè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)數(shù)道程序，耗費(fèi)大量時(shí)間才能完成。單以北京市朝陽(yáng)園為例，從業(yè)主第一次去小區(qū)辦咨詢成立管委會(huì)到最后獲得備案，用了18個(gè)月時(shí)間。 1.業(yè)主委員會(huì)籌辦程序繁瑣，缺乏有效的運(yùn)行機(jī)制。條例第十條規(guī)定：“同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會(huì)，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)”。建設(shè)部業(yè)主大會(huì)規(guī)程第五條規(guī)定：“業(yè)主籌備成立業(yè)主大會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)

4、行政主管部門和街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)的指導(dǎo)下，由業(yè)主代表、建設(shè)單位(包括公有住房出售單位)組成業(yè)主大會(huì)籌備組，負(fù)責(zé)業(yè)主大會(huì)籌備工作”。這就是說(shuō)，如果建設(shè)單位(包括公有住房出售單位)不參加業(yè)主大會(huì)籌備組，業(yè)主大會(huì)就不可能成立，也就不可能產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)?，F(xiàn)實(shí)生活中建設(shè)單位和前期物業(yè)管理公司出于利益考慮而不愿意成立業(yè)主大會(huì)。首先，籌辦業(yè)主委員會(huì)并不能給開發(fā)商帶來(lái)任何經(jīng)濟(jì)效益，反而要承擔(dān)一定的費(fèi)用；大多數(shù)開發(fā)商都不愿籌辦業(yè)主委員會(huì)。其次，籌辦業(yè)主委員會(huì)也不能給負(fù)責(zé)前期物業(yè)管理的物業(yè)管理公司帶來(lái)任何經(jīng)濟(jì)效益，反而要承擔(dān)一定的費(fèi)用。業(yè)主委員會(huì)一旦成立后，如果它與業(yè)主們?cè)谇捌谖飿I(yè)管理工作過(guò)程中有矛盾，就

5、極有可能在業(yè)主委員會(huì)成立后被解聘。出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，前期物業(yè)管理公司也不會(huì)主動(dòng)籌辦業(yè)主委員會(huì)。值得我們注意的是，現(xiàn)今已成立的業(yè)主委員會(huì)多數(shù)是由業(yè)主自發(fā)籌辦的。業(yè)主個(gè)體對(duì)成立業(yè)主委員會(huì)的積極性并不高，只有在與開發(fā)商或是前期物業(yè)管理公司發(fā)生了糾紛且得不到行政管理部門的妥善解決，處于無(wú)奈的境地的情況下，才自發(fā)籌辦業(yè)主委員會(huì)，來(lái)行使自己的合法權(quán)利，以求與開發(fā)商或是前期物業(yè)管理公司抗衡。另外條例雖然也規(guī)定了房地產(chǎn)主管部門和街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)對(duì)成立業(yè)主委員會(huì)具有指導(dǎo)責(zé)任，但缺乏考核指標(biāo)，對(duì)成立業(yè)主委員會(huì)積極性不高。這種業(yè)主委員會(huì)的籌辦機(jī)制是造成業(yè)主委員會(huì)建立少的制度障礙。 2.業(yè)主委員會(huì)成立大會(huì)

6、難召開。一個(gè)普通的物業(yè)小區(qū)，建筑面積也有十幾萬(wàn)平方米，有愈千戶居民。把這么多的單個(gè)業(yè)主按照一定的程序要求組合起來(lái)，建立起一個(gè)合法的業(yè)主委員會(huì)，無(wú)疑是一個(gè)繁重而漫長(zhǎng)的過(guò)程，會(huì)有許多明顯存在和難以預(yù)料的事情發(fā)生。首先，業(yè)主眾多，情況各異，召集開會(huì)非常困難；其次，受業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司的糾紛困擾，難以形成召開大會(huì)的前提條件；最終，由于幾方意見(jiàn)始終不能統(tǒng)一，不但使業(yè)主委員會(huì)一直無(wú)法成立，而且糾紛也得不到相應(yīng)的解決。因此，至今大部分城市社區(qū)的居民小區(qū)沒(méi)有業(yè)主委員會(huì)。 3.業(yè)主大會(huì)難以形成有效表決。首先，各地政府都遵循了“業(yè)主的表決權(quán)屬于物業(yè)所有人，每一個(gè)業(yè)主票數(shù)的權(quán)重是由每個(gè)業(yè)主所擁有的物業(yè)份額來(lái)決定

7、”的原則，規(guī)定表決權(quán)按照面積計(jì)算，由此出現(xiàn)少數(shù)或部分產(chǎn)權(quán)人控制或操縱業(yè)主大會(huì)的局面。其次，法律對(duì)于法定表決票數(shù)的規(guī)定，實(shí)際上是比較難以達(dá)到的。條例規(guī)定：召開業(yè)主大會(huì)應(yīng)由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)持有1/2以上投票權(quán)的業(yè)主參加；建設(shè)部業(yè)主大會(huì)規(guī)程規(guī)定：業(yè)主大會(huì)做出決定，必須經(jīng)過(guò)與會(huì)業(yè)主所持投票權(quán)1/2以上通過(guò)。業(yè)主大會(huì)做出制定和修改業(yè)主公約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則、選聘、解聘物業(yè)管理企業(yè)、專項(xiàng)維修資金使用、續(xù)籌方案的決定，必須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權(quán)2/3以上通過(guò)。實(shí)踐中，湊齊1/2以上具有投票表決權(quán)的業(yè)主出席業(yè)主(代表)大會(huì)非常困難；要想再經(jīng)過(guò)與會(huì)1/2或2/3以上投票權(quán)業(yè)主表決同意，更非易事。業(yè)主有

8、自己的工作和活動(dòng)空間，自由度較高，對(duì)表決事項(xiàng)的意見(jiàn)多數(shù)是較為分散，集體討論很難做到，對(duì)于大型居住小區(qū)來(lái)說(shuō)更是如此。 4.審批備案糾紛多。一是政府房地產(chǎn)行政主管部門對(duì)小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的備案登記申請(qǐng)予以備案，認(rèn)可該業(yè)主委員會(huì)成立合法。但是，同一小區(qū)內(nèi)的另一些業(yè)主認(rèn)為該業(yè)主委員會(huì)是非法成立的，請(qǐng)求人民法院撤銷備案登記。二是房地產(chǎn)行政主管部門認(rèn)為備案材料不符合法定條件，做出不予備案的決定，提起申請(qǐng)的業(yè)主不服，提起行政訴訟，要求撤銷不予備案的決定，予以備案。三是房地產(chǎn)行政主管部門既不予以備案，也不說(shuō)明不予以備案的理由，遲遲不予答復(fù)，業(yè)主要求房地產(chǎn)行政主管部門履行法定職責(zé)。這些案件的產(chǎn)生原因一是業(yè)主之間在成

9、立業(yè)主委員會(huì)的過(guò)程當(dāng)中意見(jiàn)不一致，發(fā)生較大的利益沖突；二是因?yàn)闃I(yè)主之間、業(yè)主與開發(fā)商、與物業(yè)管理公司之間存在一些矛盾沒(méi)有解決，不論備案與否，都會(huì)有一方當(dāng)事人提出異議；三是街道辦事處在籌備過(guò)程中與業(yè)主發(fā)生爭(zhēng)議，認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)的成立不符合街道辦事處的要求。不論出現(xiàn)哪一種情況，政府主管部門都會(huì)成為被告。 (三)業(yè)主委員會(huì)籌措經(jīng)費(fèi)難，不能有效地開展管理活動(dòng)。業(yè)主委員會(huì)要維持正常的運(yùn)作，必須具有一定的費(fèi)用。雖然業(yè)主大會(huì)規(guī)程對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)開展工作的經(jīng)費(fèi)作了規(guī)定，即業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)開展工作的經(jīng)費(fèi)由全體業(yè)主承擔(dān)。業(yè)主委員會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由業(yè)主大會(huì)或業(yè)主代表大會(huì)決定，可以由業(yè)主支付，也可以在公用設(shè)施的收

10、益或物業(yè)維修基金的利息中支付。但是，很多業(yè)主認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)是群眾自治性組織，具有業(yè)余性和公益性的特點(diǎn)，業(yè)主是自愿加入業(yè)主委員會(huì)，為全體業(yè)主服務(wù)是業(yè)主委員會(huì)成員的義務(wù)，很多業(yè)主不愿意交錢給業(yè)主委員會(huì)作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。由于沒(méi)有資金，業(yè)主委員會(huì)的工作也處于停頓狀態(tài)，其職能難以發(fā)揮。(四)缺乏對(duì)業(yè)主的約束機(jī)制。許多成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)訂立了社區(qū)自治公約、業(yè)主公約，但這些公約在現(xiàn)實(shí)生活中的執(zhí)行情況并不樂(lè)觀，甚至形同虛設(shè)。許多業(yè)主認(rèn)識(shí)不到業(yè)主委員會(huì)對(duì)維護(hù)自身合法權(quán)益的重要性，片面認(rèn)為自己買了房子，房子就是自己的了，不用再交物業(yè)管理費(fèi)，業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司簽訂的服務(wù)合同，不是他們簽的，與他們無(wú)關(guān)，因此拒交物業(yè)管理

11、費(fèi)，并“理直氣壯”地對(duì)物業(yè)公司說(shuō)：“我沒(méi)有與你簽合同，要錢找業(yè)主委員會(huì)去?！睒I(yè)主委員會(huì)上門做工作，也往往被業(yè)主頂回來(lái)：“關(guān)你什么事?還以為你真的是個(gè)官?”還有個(gè)別業(yè)主私自利用公地亂搭亂建，對(duì)業(yè)主委員會(huì)的規(guī)勸根本不聽(tīng)。對(duì)諸如此類的事件，業(yè)主委員會(huì)缺乏有效的制約機(jī)制。 (五)業(yè)主委員會(huì)成員多為義務(wù)工，缺乏相應(yīng)的利益保障。條例規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、具有一定組織能力的業(yè)主擔(dān)任。”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，業(yè)主委員會(huì)委員要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力才能做好物業(yè)管理工作，如果不能取得合理報(bào)酬，完全憑著公益心為全體業(yè)主服務(wù)，可能在短時(shí)間內(nèi)能夠做到，但是無(wú)論誰(shuí)成為業(yè)主委員會(huì)委員，期待其長(zhǎng)時(shí)間地、無(wú)償

12、地或工作量與報(bào)酬不對(duì)稱地為大家服務(wù)，是不大可能的。一個(gè)穩(wěn)定有效的業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在合理的利益平衡的基礎(chǔ)上，而不是建立在對(duì)業(yè)主委員會(huì)委員的道德企盼上。但在實(shí)際生活中，業(yè)主委員會(huì)委員大多無(wú)償服務(wù)，個(gè)別實(shí)行津貼補(bǔ)助的也往往因?yàn)闆](méi)有制度規(guī)定，而引來(lái)眾多質(zhì)疑。在這種情況下，業(yè)主委員會(huì)成員時(shí)常輪換，難以保持工作的連續(xù)性?？梢哉f(shuō)津貼問(wèn)題直接關(guān)系到業(yè)主委員會(huì)的穩(wěn)定性和工作的有效性。 二、完善業(yè)主委員會(huì)制度的對(duì)策 (一)明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位。條例確立由全體業(yè)主組成的業(yè)主大會(huì)作為代表全體業(yè)主公共利益的立法精神是正確的，但因未準(zhǔn)確界定業(yè)主委員會(huì)的法律主體地位，使得這種精神在實(shí)踐中因操作性較差、公共利益

13、不便于維護(hù)而大打折扣。 首先，考慮到業(yè)主大會(huì)的涉及面廣、松散性以及會(huì)議的操作難度，在確立業(yè)主大會(huì)的決策和代表機(jī)構(gòu)地位的同時(shí)，賦予業(yè)主委員會(huì)一定的決策權(quán)限非常必要。當(dāng)然，這種決策權(quán)也僅限于執(zhí)行當(dāng)中的事項(xiàng)、日常工作當(dāng)中的事項(xiàng)以及一般性的突發(fā)性事件的處理等方面。其次，還應(yīng)明確業(yè)主委員會(huì)在決策權(quán)限范圍內(nèi)代表性的問(wèn)題。條例僅明確了一項(xiàng)業(yè)主委員會(huì)可以代表業(yè)主大會(huì)的情形，即可以代表(以公章形式)業(yè)主大會(huì)和選聘的物業(yè)公司簽署物業(yè)服務(wù)合同。因此，要明確業(yè)主委員會(huì)在決策范圍內(nèi)的事項(xiàng)、以其名義從事的代表業(yè)主大會(huì)的活動(dòng)以及所擁有的法律效力。再次，關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)管理訴訟主體的缺位問(wèn)題，國(guó)家的法律、法規(guī)可賦予業(yè)主委員會(huì)

14、訴訟主體地位，使其具有法人資格。 (二)建立專門的業(yè)主委員會(huì)籌辦機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政府在業(yè)委會(huì)組建中的作用。業(yè)主委員會(huì)不同于其他自治性組織，它是業(yè)主利益的代表。如果沒(méi)有業(yè)主委員會(huì)，小區(qū)物業(yè)的各項(xiàng)監(jiān)督和管理工作就很難開展，業(yè)主難以形成合力，其權(quán)益也難以得到維護(hù)。所以，為了維護(hù)業(yè)主的利益和小區(qū)的良好秩序，政府應(yīng)該像成立社區(qū)居委會(huì)那樣，牽頭組建首屆業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，幫助各小區(qū)組建起一支高素質(zhì)、有權(quán)威、有信譽(yù)、能正確發(fā)揮作用的業(yè)主委員會(huì)隊(duì)伍。同時(shí)，相關(guān)法律、法規(guī)還應(yīng)明確業(yè)主委員會(huì)的成立時(shí)間和期限，并簡(jiǎn)化業(yè)主委員會(huì)成立的相關(guān)程序。因此，應(yīng)該通過(guò)強(qiáng)化政府在業(yè)主委員會(huì)組建中的作用，保證業(yè)主委員會(huì)的及時(shí)建立，使各

15、新建小區(qū)盡快進(jìn)入一種良性的物業(yè)管理狀態(tài)，避免出現(xiàn)小區(qū)公共事務(wù)管理的無(wú)序狀態(tài)。 (三)明確業(yè)主委員會(huì)的權(quán)利和義務(wù)?，F(xiàn)行的物業(yè)管理制度只對(duì)業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了原則規(guī)定，但不夠細(xì)化。首先，應(yīng)規(guī)范業(yè)主委員會(huì)在與全體業(yè)主之間的民事代理法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)：在全體業(yè)主和業(yè)主大會(huì)的授權(quán)下，業(yè)主委員會(huì)有權(quán)以自己的名義同物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同；應(yīng)當(dāng)定期在業(yè)主大會(huì)上向全體業(yè)主報(bào)告物業(yè)管理實(shí)施情況，并接受監(jiān)督。其次，應(yīng)規(guī)范業(yè)主委員會(huì)在與全體業(yè)主之間的管理關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)：業(yè)主委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督全體業(yè)主對(duì)于業(yè)主公約的實(shí)施，收取、使用和管理專項(xiàng)維修資金；應(yīng)當(dāng)接受全體業(yè)主對(duì)于其管理活動(dòng)的監(jiān)督。再次，應(yīng)規(guī)范業(yè)主委員

16、會(huì)在與物業(yè)管理企業(yè)之間的委托合同中的權(quán)利義務(wù)：簽訂物業(yè)管理委托合同，有權(quán)代表全體業(yè)主委托物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行物業(yè)管理，監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)管理委托合同；定期向物業(yè)管理企業(yè)支付其用于物業(yè)管理事務(wù)的費(fèi)用，協(xié)助物業(yè)管理企業(yè)收取物業(yè)管理費(fèi)。 (四)實(shí)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)職業(yè)化、專業(yè)化，業(yè)主委員會(huì)成員實(shí)行聘任制。業(yè)主委員制度中“利”的缺失對(duì)物業(yè)管理關(guān)系的失衡甚至是業(yè)主一方的內(nèi)耗應(yīng)當(dāng)負(fù)有很大的責(zé)任。業(yè)委會(huì)所凝聚的效力在不斷升級(jí)的業(yè)主對(duì)利益的疑慮和內(nèi)訌中消耗殆盡。委員“利”的缺失使得這種制度安排不可能持續(xù)穩(wěn)定，我們不可能要求委員永遠(yuǎn)遵循道德的約束而甘心為其他業(yè)主付出，這不公平也不合理。因此，業(yè)委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)“職業(yè)化”

17、、“專業(yè)化”，通過(guò)專職、專業(yè)取代現(xiàn)在的兼職和非專業(yè)做法。 首先，應(yīng)確立業(yè)主委員會(huì)聘任制。業(yè)主委員會(huì)成員應(yīng)由業(yè)主大會(huì)聘任，并由業(yè)主大會(huì)向業(yè)主委員會(huì)頒發(fā)寫明代理權(quán)范圍的授權(quán)書。業(yè)主委員會(huì)成員不一定必須是業(yè)主，也可以引入具有專業(yè)理論和知識(shí)的技術(shù)專家，條件成熟也可以引入職業(yè)資格證書制度，規(guī)范職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立注冊(cè)的業(yè)主委員職業(yè)經(jīng)理人制度。通過(guò)建立職業(yè)化的業(yè)主委員會(huì)，提高業(yè)主委員會(huì)的服務(wù)能力，進(jìn)一步規(guī)范工作業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，形成公開透明的管理服務(wù)意識(shí)，真正代表全體業(yè)主的公共利益。 其次，應(yīng)該確定適當(dāng)?shù)钠钙?。業(yè)主委員會(huì)成員的聘任期限如果過(guò)長(zhǎng)則極易招致其惰性，不利于積極有效地開展管理工作，還容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。過(guò)短則又由于業(yè)主委員會(huì)成