專家獻策交通大部制改革

1、    專家獻策交通大部制改革         2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議第五次全體會議經過表決，批準了國務院機構改革方案，將組建交通運輸部。3月23日，新組建的交通運輸部掛牌，“三定”方案也正在緊鑼密鼓地制定中。顯然，交通運輸部面臨的挑戰(zhàn)很多，上下求索漫漫長路，人們卻期待著能忽如一夜春風來。本刊記者采訪了四位業(yè)內赫赫有名的專家學者，對于交通大部制改革以及今后交通運輸部的運作，他們又有著哪些真知灼見呢？記：您認為此次交通大部制改革會給相關行業(yè)特別是航運業(yè)帶來

2、怎樣的影響？劉偉：我理解所謂交通大部制改革，就是在政府的部門設置中，將那些與交通運輸職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。所以從這個意義來看，交通大部制改革對交通運輸行業(yè)的影響是非常積極的。由于管理部門分割和部門利益的問題，以前我國各種交通運輸方式在服務網絡有效聯結、交通資源配置、交通信息傳遞等方面效果和效率不夠理想；各種交通運輸方式和交通運輸企業(yè)沒有真正意義上實現規(guī)模經濟和綜合運輸效益，導致了目前我國交通運輸業(yè)的資源利用效率不高，物流成本占國家GDP接近20%，而發(fā)達國家一般在1

3、0%左右。國家成立交通運輸部，對原有的交通行業(yè)建立一個統一協調的體制，著重優(yōu)化“水、陸、空”交通運輸布局，發(fā)揮整體優(yōu)勢和組合效率，力口快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系，使綜合交通運輸體現規(guī)模經濟、范圍經濟和距離經濟?？梢云诖氖?，交通大部制使各種交通運輸方式聯結、協調能力在中長期將有所提升，交通資源浪費和之間的競爭將有所減弱，能夠提高綜合交通運輸體系的運營效率，尤其是經濟發(fā)達地區(qū)的交通狀況將有所改善。國家成立交通運輸部使綜合運輸政策的目標保證長距離運輸以水運或者鐵路為主，兩頭的銜接與集疏以公路為主。引導公路運量向水路或者鐵路轉移，合理配置運輸方式，充分發(fā)揮各種運輸方式的優(yōu)勢；從財政、

4、稅收上支持水路或者鐵路發(fā)展；限制載重汽車的數量和載重量；實現貨物配載中心網絡化，強制性規(guī)定遠距離貨物由水運或者鐵路承擔，這些將大大有助于航運事業(yè)的發(fā)展。俞宏生：這次交通大部制改革，是關于“落實黨的十七大提出的探索實行職能有機統一的大部門機制、健全部門間協調配合機制的具體體現，是落實科學發(fā)展觀，適應我國新階段改革發(fā)展需要的必然選擇，也是建設服務型政府的要求”，這主要體現在政治方面的意義。對相關行業(yè)的影響則主要是：為加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系奠定了基礎；通過逐步理順和改變交通運輸領域互不銜接的狀況，促進各種不同運輸方式實現統一規(guī)劃、協調發(fā)展，這樣可以避免重復建設，發(fā)揮比較優(yōu)勢，提

5、高綜合效益。交通運輸部的主要職責應該包括：擬訂并組織實施公路、水路、民航行業(yè)規(guī)劃、政策和標準；承擔涉及綜合運輸體系的規(guī)劃協調工作，促進各種運輸方式相互銜接；通過合理調配交通資源、整合多種運輸方式，圍繞發(fā)揮綜合運輸整體優(yōu)勢和組合效率，優(yōu)化交通運輸布局，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系平臺。而相關的交通運輸業(yè)特別是航運業(yè)，可以依托這個平臺，大力拓展服務網絡，提高運作效率和效益，降低成本，提升服務水平，盡可能、盡快做好各種儲備(認識與戰(zhàn)略、人才、網絡、資金以及技術等)，大力拓展Logistics業(yè)務。朱道立：從交通運輸管理方面上講，國外像我國分得這么細這么散的很少。這次交通大部制改革，也

6、是從轉變政府職能角度出發(fā)，對多種運輸方式在整個國家以及區(qū)域的規(guī)劃政策方針、投資規(guī)劃等方面進行協調。這種協調很重要，因為經濟的發(fā)展決不僅僅決定于一種交通方式，而是多種交通方式的協調發(fā)展，因此，交通運輸部的成立從根本上符合各個運輸行業(yè)的發(fā)展需要。至于說對于航運業(yè)的影響，肯定是有益的。舉例來說，上海港口的發(fā)展需要大量的貨量來支撐，但是貨源從哪里來呢，尤其是面對美國次貸危機、國內生產成本升高、國外資產撤出等等的影響，如果我們能通過大交通的建設，使得貨源通道比較暢通，一方面能夠吸引中西部的大量貨物，另一方面也能促進中西部廣大內陸地區(qū)貨物的生成。董焰：我認為對這次交通大部制改革不要期望得太高，不要吵得太熱

7、。行政體制改革提了很多年了，此次改革也沒有實質性大的變化。政治體制改革如果沒有進一步推進的話，行政體制改革也是不徹底的，僅僅只是職能的調整，只能是螺旋式的前進，和人們的要求是有距離的。記：您認為交通運輸部成立之后的工作重點將體現在哪些方面？劉偉：大部制要解決的最主要問題是政府職能交叉、多頭管理的現象。從管理角度來看，先前的交通部主管公路和水運兩個行業(yè)，但是由于二者在運營模式和服務范圍的差異，并沒有實現功能上的真正整合。從我國交通運輸業(yè)管理體制的目前情況來看，完全實現交通運輸業(yè)從機構合并到功能整合尚需時日，比如原交通部和民航總局都有自己的調度中心，受技術限制，近期還無法合并，業(yè)務功能上的整合可謂

8、任重道遠。相信這是交通運輸部成立之后的工作重點之一。另外，成立交通運輸部后，原來部門或者系統的市場化程度不一，管理體制差異很大，所以要深化已進行的改革，把未到位的改革深入進行下去。交通運輸部組建后，首先要重視制定規(guī)劃和研究戰(zhàn)略問題，統籌安排公路、水路、航空、郵政；二是注重政策的制定，起草、修改和完善相關法律法規(guī)；三是要從交通管理向交通服務轉變。俞宏生：交通運輸部組建是實行大部制的試點和探索，大部門制改革不是簡單的合并，根本性是建立、健全和完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權和既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，當然，此話言之容易，做起來十分困難，任重而道遠。另外，通過交通大部制改革，必須進一步推進

9、政府職能的轉變，把真正需要政府管理的事項切實、及時地管好，把應該由企業(yè)、社會以及中介機構完成的事項轉移、剝離出去，正確履行政府的經濟調節(jié)和市場監(jiān)管的職能，合理劃分和實施政府和市場各自作用的范圍，減少對市場的直接干預，注重社會和行業(yè)管理，強化公共服務?？傊煌ㄟ\輸部成立之后，必須使各級交通運輸主管部門能更加有效地實現集中管理，作出科學決策，編制好交通發(fā)展各項規(guī)劃，及時出臺有利于行業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，真正推進我國現代化交通業(yè)的健康、有力和持續(xù)的發(fā)展。即將舉辦的北京奧運會和殘奧會的公路、水路、民航和城市客運所承擔著的運輸服務保障工作也是近期交通運輸部需要考慮的一項重點任務。長期來看，交通運輸的工作重

10、點將體現在：調整交通結構，促進結構的優(yōu)化升級，增強交通運輸服務保障的能力；轉變發(fā)展方式，建設資源節(jié)約、環(huán)境友好型交通，增強交通可持續(xù)發(fā)展的能力；推進自主創(chuàng)新，真正以企業(yè)作為創(chuàng)新主體，建設創(chuàng)新型行業(yè)，增強交通運輸發(fā)展的內在動力；完善行業(yè)管理，打造服務型政府，推動綜合運輸體系的形成，逐步建立起一個便捷、通暢、高效、安全的平臺，拓展服務網絡，通過相關企業(yè)的Logistics業(yè)務拓展，引領我國Logistics體系建設的發(fā)展。朱道立：從外部而言，交通運輸部應該從國家整體經濟以及區(qū)域經濟協調發(fā)展的角度去進行協調溝通。一方面應該加強多種運輸方式之間的協調發(fā)展。鐵道部此次雖然沒有并入交通運輸部，但是作為重要

11、的運輸方式之一，必須加強兩個部門之間的協調溝通。另一方面，希望交通運輸部能夠在區(qū)域經濟協調方面發(fā)揮作用，比女口說在長三角地區(qū)，各個港口之間的發(fā)展既能相互促進又不會造成惡性競爭。不管是從多種運輸方式的協調還是區(qū)域經濟的協調，希望交通運輸部能夠在這兩方面加強協調工作。從內部而言，交通運輸部應該加強自身的管理意識、管理技術和手段以及管理人才。交通和老百姓的生活息息相關，和經濟與社會緊密聯系。國外在規(guī)劃交通系統的時候，對環(huán)保和環(huán)境非常重視，而我國以前在規(guī)劃的時候，對土地使用、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、居民生活質量等等指標，都是不太考慮的，只是在經濟方面考慮得比較多，但是現在這些指標都變得越來越重要，這就需要政府

12、主管部門轉變思路，加強管理和引導。交通運輸部是國家大交通系統的設計者，對國家和社會承擔很大的責任，而實現這個目標需要利用更多的手段來實現。記：您認為在我國目前的綜合運輸體系下，存在最大的弊端和迫切需要解決的問題是什么？劉偉：目前的綜合運輸體系下，我國交通運輸部門的一些行政行為仍然帶有經濟干預的慣性，具體表現為專業(yè)化程度高、職能交叉多，過多涉足微觀經濟領域，淡化政府的服務和宏觀管理職能。我們期待交通運輸部的政府職能將更多從審批管制轉向公共服務，更強調宏觀層面的管理，著重加強研究、預測、規(guī)劃和戰(zhàn)略部署等工作，成為一個決策者、規(guī)劃者和統籌者。大部制的政府行政機構要政企、政事分開，營造交通運輸公平競爭

13、的市場環(huán)境，維護國家交通安全。俞宏生：表面上看，各種運輸方式互不銜接所造成的運輸效率低下、環(huán)境不友好、資源浪費等弊端顯而易見，從根本上來分析，還是如何強化各級政府部門的經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能。譬如規(guī)劃問題，以行政區(qū)域權力劃分邊界進行規(guī)劃(如省、市、縣、區(qū)等)難以做到真正的合理和科學，究竟以多大的區(qū)域為邊界進行規(guī)劃比較恰當呢？這必須探索和研究?？紤]到地理位置、經濟發(fā)展、人口社會、環(huán)境資源等多方面因素以及實際的可行性，建議交通運輸部今后指導行業(yè)規(guī)劃時可否直接對各經濟區(qū)域(如，華東、華北、華南或者長三角、珠三角、環(huán)渤海等)展開工作，協調好相關省市區(qū)交通主管部門，進行這方面的探索，主要是從橫縱兩方面進

14、行協調，橫向是不同運輸方式之間的協調，縱向是地方交通運輸主管部門的協調。朱道立：綜合運輸體系的建立將會對中國經濟的發(fā)展帶來良好作用。我們現在迫切需要做的就是希望能夠通過大交通基礎設施的聯動發(fā)展來帶動區(qū)域發(fā)展，通過交通基礎設施和物流系統，包括信息、通關等的聯動使得能夠把東部的技術、人才優(yōu)勢和西部的資源連接起來，從而達到協同發(fā)展。董焰：最大的弊端和問題就是各種運輸方式之間沒有建立統一的綜合運輸體制和運輸機制，體制和體制的建設存在很大的障礙，相互之間的協調非常困難。雖然現在有所改善，但是還是很困難。比如說，鐵路吧，客運鐵軌應該進城，貨運鐵軌則最好不要進城，但現在呢，一團糟。體制和機制的不健全就造成了

15、很多不合理的運輸，很多能源的浪費。記：您對于此次鐵道部沒有劃歸交通運輸部如何看待？您對于下一步鐵路的改革有何期待？劉偉：交通運輸發(fā)展的趨勢，一定會形成綜合運輸體系，把所有交通方式納入一個部門，在一個部門中進行相互協調和管理，這是符合經濟發(fā)展需要的。比如，綜合運輸體系中的海鐵聯運是交通運輸發(fā)展的必然趨勢。2007年，中海集團經過和鐵道部門的多次溝通，開通了從連云港到莫斯科的海鐵聯運通道。這之前，從日本、韓國運來的貨物，只能經中國港口運至德國漢堡港，再經陸路運輸至俄羅斯，至少需要60天；而開通海鐵聯運后，貨物在連云港無縫銜接，經鐵路直接到達莫斯科，僅僅花費16天時間。時間縮短了，運輸中的燃油消耗也

16、大幅度減少。這次鐵道部未能并入交通運輸部，會拖延我國綜合交通運輸體系的形成和發(fā)展進程。然而，鐵道部雖然此次沒有納入交通運輸部，從長遠來看，其進入大交通是必然的。因此，我們希望鐵道部從國家整體利益出發(fā)摒棄部門利益、加快改革步伐，相信本屆政府能夠制定一個明確的計劃和時間表，盡快讓鐵路部門納入大交通的范疇。俞宏生：這是一個實事求是的決策。各種不同運輸方式的協調建設在我國是十分困難的，加之，鐵道部管理體制目前主要還是“鐵”的計劃經濟體制下的模式，如果劃入交通運輸部，顯然會給大部制改革的探索增加更多、更大的困難。誠然，不包括鐵路運輸的綜合運輸體系肯定是不完整的。權衡利弊，分步推進可能不失為上策。下一步，

17、鐵道部的領導應認清形勢，建立“大交通”概念，主動地將自身各項改革和日常工作納入到“大交通”的框架之下來設計和實施，以便于有利、有力地推進“大交通”框架。朱道立：鐵道部為什么沒有并入交通運輸部？我想是因為鐵道部有一定的特殊性。目前中國的鐵路更多地承擔著國防和社會方面的責任。比如說，在國外，客運主要是通過公路和航空，貨運主要是通過鐵路，但在中國，鐵路的主要功能還是客運。但是，鐵路作為一種重要的運輸方式，如果不能加強與其他運輸方式的協調，多式聯運就無法得到更好地實施，勢必會影響經濟的發(fā)展。因此，在目前的情況下，希望鐵道部今后能夠主動加強與交通運輸部之間的協調和規(guī)劃，從而達到共同發(fā)展。董焰：鐵道部此次

18、沒有并入交通運輸部，我感到非常遺憾。我國要建立大交通，必須要建立一個統一的規(guī)劃和統一的協調發(fā)展，不考慮鐵路的發(fā)展，就是不完整的改革。現在的情況就是各種運輸方式沒有形成合力，都是各自為政。國家的綜合運輸體制是集中各種運輸方式相互共存相互促進相互融合的。我總感覺此次民航和郵政并入交通運輸部，只是統管，很難做到實質性的融合。下一步希望鐵道部盡力加快發(fā)展，首先要做到政企分開，然后要進一步放開分類管理，分類建設，重要干線由鐵道部建設，其他的放開由地方建設。記：您如何理解“大交通”的概念？理想的“大交通”狀態(tài)應該包含哪些內涵？劉偉：“大交通”按照傳統意義的理解是五種載運交通方式，包括城市交通、郵政系統及虛

19、擬交通運輸成份，則是廣義的“大交通”概念。在我國綜合運輸體系的發(fā)展與網絡的基本建設中向來提倡各種運輸方式合理發(fā)展的原則，該原則被概括為“五宜”，即“宜水則水，宜鐵則鐵，宜公則公，宜管則管，宜空則空”。然而在實踐中，由于部門分割，由于體制的原因，各種運輸方式都強調自身的重要性，力爭要獲得盡可能大的發(fā)展，出現了一些不盡合理的現象。例如沿海岸與沿長江全程建設平行于水路的鐵路，其結果，一是把寶貴的資源用于重復建設；二是不同運輸方式之間未能形成合理的互補關系，卻出現了混亂無序的盲目競爭。交通大部制改革，航空、郵政、城市交通并入交通運輸部，加上原交通部原來管理的公路、水路兩種運輸方式，實現了城鄉(xiāng)交通，公路、水路、航空交通的統一，可以統一規(guī)劃，統籌安排，整合海陸空資源，提高物流效率和行政管理效率，對加快構建綜合運輸體系，實現理想“大交通”狀態(tài)發(fā)展是一個很大的進步。俞宏生：“大交通”，從狹義上理解，就是五種運輸方式和相關信息、材料、環(huán)境