關(guān)于城市最低生活保障的調(diào)研1

1、關(guān)于城市最低生活保障的調(diào)研 摘要城市居民最低生活保障制度的建立是我國(guó)社會(huì)保障制度的一項(xiàng)重大變革。本文對(duì)近年來(lái)我國(guó)城市居民最低生活保障制度在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程方面存在的偏差進(jìn)行了分析在此基礎(chǔ)上提出了優(yōu)化制度設(shè)計(jì)提高最低生活保障制度實(shí)施效果的相關(guān)建議。 關(guān)鍵詞社會(huì)保障 社會(huì)救濟(jì) 制度優(yōu)化 城市居民最低生活保障制度 1999年底按照國(guó)務(wù)院的要求我國(guó)所有城市和縣人民政府所在地已全部建立起了居民最低生活保障制度。這是我國(guó)社會(huì)保障制度的一次重大變革標(biāo)志著社會(huì)救濟(jì)工作正走向法治化、規(guī)范化并向國(guó)際慣例靠攏。隨著最低生活保障制度的全面實(shí)施檢視其實(shí)施效果并不斷優(yōu)化其制度安排成為一項(xiàng)十分重要的研究課題。 一、難盡人

2、意對(duì)我國(guó)最低生活保障制度的實(shí)施效果的若干分析 最低生活保障制度是以保障全體公民基本生存權(quán)力為目標(biāo)的社會(huì)救助制度。它的通常做法是根據(jù)維持最起碼的生活需求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一條最低生活保障線每個(gè)公民當(dāng)其收入水平低于最低生活保障線時(shí)就有權(quán)利得到國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助。最低生活保障制度是社會(huì)保障體系的最后一道安全網(wǎng)其本質(zhì)是保障社會(huì)成員的最低生活需求。這種保障是社會(huì)成員基本生存權(quán)力的具體的制度體現(xiàn)也是政府對(duì)其人民的最基本的責(zé)任和承諾因而有效保障公民的基本生存是最低生活保障制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)和最終評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。 如果我們以“有效保障公民基本生存”的制度目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)去檢視最低生活保障制度就會(huì)發(fā)

3、現(xiàn)由于制度設(shè)計(jì)的不到位制度完善的時(shí)間性以及制度實(shí)施過(guò)程中的諸多偏差其實(shí)施的效果難盡人意。 其一、標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面偏窄存在著人為收縮保障網(wǎng)的現(xiàn)象。城市居民最低生活保障條例明確規(guī)定“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)保障的權(quán)利”。按此規(guī)定最低生活保障的對(duì)象除了“貧困”之外不再需要其它特別的條件而且這種“貧困”是不考慮致貧原因的。 然而在最低生活保障制度的實(shí)施過(guò)程中或是困于財(cái)力或是出于對(duì)制度目標(biāo)的認(rèn)識(shí)誤差這條法律規(guī)定的執(zhí)行出現(xiàn)了相當(dāng)大的偏差導(dǎo)致低保制度的實(shí)施效果偏離其設(shè)計(jì)效果。 偏差之一發(fā)生在對(duì)在職、下崗、失業(yè)職工的收

4、入認(rèn)定上。下崗職工基本生活費(fèi)在職職工的最低工資標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險(xiǎn)金、最低生活保障金構(gòu)成了我國(guó)城市社會(huì)保障制度的三條防線。這三條保障線建立的初衷是要在保障對(duì)象上分工負(fù)責(zé)。但在實(shí)際運(yùn)行中其銜接卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的斷裂現(xiàn)象。據(jù)勞動(dòng)與社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)報(bào)告2000年上半年進(jìn)入再就業(yè)中心的下崗職工中有17萬(wàn)人沒(méi)有領(lǐng)到生活費(fèi)33萬(wàn)人未足額領(lǐng)到生活費(fèi)還有20萬(wàn)人未被納入保障范圍。三條保障線的對(duì)象是層層向下過(guò)濾的最低生活保障線是最后一道安全網(wǎng)。一些人認(rèn)為前兩道防線的疏漏不應(yīng)由低保制度來(lái)負(fù)責(zé)故而在家庭收入的認(rèn)定上凡是在職職工一律視同足額領(lǐng)取最低工資凡是下崗、失業(yè)職工一律視同足額領(lǐng)取下崗職工基本生活費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)金這樣一部分家

5、庭被認(rèn)定的“政策收入”大大高于其實(shí)際收入從而喪失了進(jìn)入最低生活保障范圍的機(jī)會(huì)。 其二最低生活保障制度的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)單忽視了不同類型貧困家庭的特殊需求。貧困家庭情況復(fù)雜家庭結(jié)構(gòu)不同人口規(guī)模不同其生活需求也有較大差異。從致貧原因看一部分是因?yàn)閱适Щ蛘呱胁痪邆鋭趧?dòng)能力如“三無(wú)人員”、殘疾人、老人、病人等一部分則有勞動(dòng)能力但一時(shí)喪失工作機(jī)會(huì)或工作機(jī)會(huì)不足如下崗、失業(yè)或低收入職工從家庭結(jié)構(gòu)看則存在單親家庭、子女求學(xué)家庭、老人、殘疾人家庭特殊情況。我國(guó)現(xiàn)行的最低生活保障制度的結(jié)構(gòu)過(guò)于單一將貧困家庭的復(fù)雜情況簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施救濟(jì)有些城市略有區(qū)別。制度結(jié)構(gòu)中沒(méi)能設(shè)計(jì)不同規(guī)模貧困家庭人均最低生活費(fèi)的不同標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有

6、研究單親家庭以及老人、兒童、殘疾人的特殊需要更沒(méi)有考慮如何對(duì)有勞動(dòng)能力貧困者實(shí)施有效的激勵(lì)可是將其與無(wú)勞動(dòng)能力者一視同仁或是簡(jiǎn)單地將其拒之于低保制度之外。這種單一結(jié)構(gòu)的保障制度不僅無(wú)法滿足不同貧困群體最低生活需求同時(shí)也使極其有限的救助金的使用效率降低。 二、制度優(yōu)化提高最低生活保障制度實(shí)施效果的途徑 1、確立正確的基本原則和基本功能為最低生活保障制度提供保障理念的指導(dǎo)。公平與效率是社會(huì)發(fā)展的兩大主題。就我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體而言效率優(yōu)先、兼顧公平的政策取向是正確的。但是市場(chǎng)不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平它必然造成一部分社會(huì)群體在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)和不利地位進(jìn)而導(dǎo)致其生活上的窘迫。最低生活保障制度的出現(xiàn)就

7、是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷保障弱者的生存權(quán)利維護(hù)社會(huì)公平。因此我們不能一概而論地將“效率優(yōu)先兼顧公平”套用為最低生活保障制度的內(nèi)部原則而應(yīng)將維護(hù)公平作為其優(yōu)先保證的基本原則即“公平優(yōu)先兼顧效率”。 2、優(yōu)化保障結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)提高保障資金的使用效率。完善最低生活保障制度必須改變過(guò)去以單一結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)各種不同類型貧困者的狀況根據(jù)求助對(duì)象的家庭特征設(shè)計(jì)出可以體現(xiàn)特征區(qū)別的、有差別的救助金標(biāo)準(zhǔn)和支付方式。 按照普遍性原則確定滿足最低生活需求的保障標(biāo)準(zhǔn)但應(yīng)根據(jù)家庭戶的規(guī)模在金額上有所區(qū)別。根據(jù)相關(guān)研究假設(shè)1人戶所需的金額為123人戶則為0.80.854人及以上戶為0.750.8。對(duì)一些特殊對(duì)象如優(yōu)撫對(duì)象、孤寡老人

8、、殘疾人、單親家庭等則應(yīng)提高生活救助標(biāo)準(zhǔn)。 3、加強(qiáng)制度整合使最低生活保障獲得“合力效應(yīng)?！蔽覈?guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系是由各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目疊加而成的缺乏整合。其表現(xiàn)一是各保障項(xiàng)目的目標(biāo)分割二是部門和政策的分割。其結(jié)果不僅各保障項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)功能的互補(bǔ)和有機(jī)結(jié)合而且政出多門且缺乏協(xié)調(diào)各類政策有的因相互疊加而失效有的因都未覆蓋而出現(xiàn)政策死角有的因相互沖突或銜接不力而產(chǎn)生矛盾。因此應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)保障項(xiàng)目合而為一也不是將其簡(jiǎn)單地收歸一個(gè)部門管理而是以不同人群的需求為目標(biāo)考慮應(yīng)提供的保障的內(nèi)容和方式將相關(guān)的保障項(xiàng)目和政策進(jìn)行整合。圍繞城市貧困家庭的需要可將最低生活保障、災(zāi)害救助、失業(yè)保障、再就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)、教

9、育與醫(yī)療救助等制度和政策整合為一體化的城市貧困救助體系。各保障項(xiàng)目之間目標(biāo)一致、政策協(xié)調(diào)、相互溝通、協(xié)同運(yùn)作以期獲得具有“合力效應(yīng)”的高效率的保障。 一體化的城市貧困救助體系形成合力的前提是各保障項(xiàng)目在目標(biāo)和政策上的整合其運(yùn)行的基礎(chǔ)則是健全的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入人們逐漸由單位人轉(zhuǎn)化為社會(huì)人社區(qū)在人們生活中的權(quán)重日益增強(qiáng)。因此通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)救助網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)可以使各項(xiàng)救助政策和措施包括資金救助、實(shí)物救助、優(yōu)惠政策的救助、服務(wù)救助、失業(yè)和再就業(yè)救助等等、各種渠道包括政府主渠道和民間渠道的救助通過(guò)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)直接落實(shí)到貧困者身上在具體實(shí)施中得到進(jìn)一步的整合。 參考文獻(xiàn) 1“中國(guó)社會(huì)保障體系研究”課題組中國(guó)社會(huì)保障制度改革反思與重構(gòu)載社會(huì)學(xué)研究京2000年第6