中山民辦教育的現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究-2019年教育文檔

1、中山市民辦教育的現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究中山市的民辦教育近年來發(fā)展迅速， 數(shù)量持續(xù)增長， 辦學(xué)層 次豐富多樣，辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)質(zhì)量不斷提高，已成為影 響廣泛的社會(huì)事業(yè)，逐漸形成了特色品牌，贏得了良好聲譽(yù)。但 從總體來看， 如同全國的民辦教育一樣， 中山市的民辦教育也是 成績與問題并存的， 該文擬通過調(diào)查對中山市民辦教育的現(xiàn)狀進(jìn) 行大致梳理，以便找出問題，提出對策建議。1 中山市民辦教育的發(fā)展概況 中山市民辦教育起步較晚，自第一所民辦中港英文學(xué)校于1994 年創(chuàng)辦至今，民辦教育走過了一條從小規(guī)模到上規(guī)模、從 不夠規(guī)范到逐步規(guī)范、 從自發(fā)發(fā)展到有序發(fā)展的路子， 涌現(xiàn)出了 一批如中港英文、博文、紀(jì)中

2、三鑫、華師中山附中等優(yōu)秀辦學(xué)單 位，并逐漸成為廣東省民辦教育的佼佼者。 2007年 6月、 2009 年 7 月 29 日在省召開的第二次“民辦教育工作會(huì)議”和“廣東省第二屆民辦教育和諧發(fā)展戰(zhàn)略論壇”大會(huì)上， 中山市兩次作了 民辦教育管理經(jīng)驗(yàn)介紹。 2009 年 8 月，半月談 ?改革開放 30 周年（廣東民辦教育特刊）對中山民辦教育作了題為民辦公 辦一視同仁、風(fēng)景這邊獨(dú)好的報(bào)道。 2014 年，中山的教 育現(xiàn)代化再上一個(gè)臺(tái)階， 成為繼深圳、 佛山之后全省第三個(gè)“推 進(jìn)教育現(xiàn)代化先進(jìn)市”，這一殊榮的獲得，民辦教育功不可沒。2 中山市民辦教育發(fā)展的主要特點(diǎn)經(jīng)過 20 年的發(fā)展，中山市的民辦教育表

3、現(xiàn)出以下特點(diǎn)。 一是辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大化。 中山市民辦教育門類齊全， 發(fā)展規(guī)模 不斷壯大。截至 2013年 5月，全市經(jīng)批準(zhǔn)開辦的民辦中小學(xué)有 73所，民辦幼兒園有 287所，民辦托管機(jī)構(gòu) 393 所，民辦教育 培訓(xùn)機(jī)構(gòu) 333 所，還有民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu) 1所。在批準(zhǔn)開 辦的民辦中小學(xué)中， 辦學(xué)層次為小學(xué)的有 30 所，初級(jí)中學(xué) 3 所， 九年一貫制學(xué)校 33所，完全中學(xué) 1 所，多層次學(xué)校 5所，特殊 教育學(xué)校 1所。特別是 2008 年以來，全市民辦教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量 以平均每年凈增 130 所的速度發(fā)展，僅 2008 年一年度新登記的 民辦教育機(jī)構(gòu)就達(dá)到了 228 所之多。民辦學(xué)校的快速發(fā)展

4、， 對促 進(jìn)全市教育事業(yè)的全面發(fā)展， 適應(yīng)全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和市民對教育數(shù) 量、種類、質(zhì)量的多層次、多樣化需求，起到非常重要的作用。二是投資主體多元化。經(jīng)過 20 年的發(fā)展，多種類型、不同 性質(zhì)的辦學(xué)主體進(jìn)入了中山市的民辦教育領(lǐng)域，如民營企業(yè)辦 學(xué)、社會(huì)團(tuán)體辦學(xué)、公民個(gè)人辦學(xué)等。這些民辦學(xué)校的設(shè)立吸納 了社會(huì)資金投入教育， 拓寬了教育經(jīng)費(fèi)來源渠道， 初步形成了政 府辦學(xué)為主，社會(huì)各界共同參與辦學(xué)的體制。 20 年來，中山市 民辦教育總共吸納社會(huì)投資近 20 億元，為政府減輕了巨大的財(cái) 政壓力。三是生源主體多樣化。 中山市民辦學(xué)歷教育的生源主要有兩 種：一類是中山市戶籍學(xué)生， 主要就讀于相對高收費(fèi)的民

5、辦學(xué)校， 如博文學(xué)校、三鑫雙語學(xué)校等 ; 另一類是非中山戶籍兒童（“新 中山人”子女），這類學(xué)生人數(shù)最多，主要就讀于專門招收外來 務(wù)工人員子女的學(xué)校， 收費(fèi)相對較低， 這類低收費(fèi)民辦學(xué)校在全 市占多數(shù)。 據(jù)統(tǒng)計(jì)， 全市非中山戶籍人員子女在中小學(xué)階段就學(xué) 的有 22 萬多人，其中 15.8 萬人在民辦學(xué)校， 民辦學(xué)歷教育擴(kuò)大 了全市教育資源總量， 增強(qiáng)了中山市教育整體實(shí)力， 最大限度地 滿足了流動(dòng)人口子女隨親就讀的需求 ; 而各類非學(xué)歷教育的有序 發(fā)展，也滿足了市民對各類培訓(xùn)、學(xué)歷進(jìn)修、外語學(xué)習(xí)、藝術(shù)教 育等諸多方面的需求， 為構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)， 建立終身教育體系作 出了積極貢獻(xiàn)。四是教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)步

6、提升。 據(jù)統(tǒng)計(jì)， 目前中山市民辦學(xué)校共有 專任教師近 7000 人，這些教師來自全國各地，都具有相應(yīng)的教 師資格。 為了加強(qiáng)民辦學(xué)校的教師隊(duì)伍建設(shè)， 除了教育部門的常 規(guī)教學(xué)質(zhì)量評(píng)估外， 還定期對作為“民非單位”的民辦學(xué)校進(jìn)行 規(guī)范化社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估， 積極引導(dǎo)民辦學(xué)校與教職工簽訂聘任 合同，為教師購買社會(huì)保險(xiǎn)，不斷提高教師工資待遇，保障民辦 學(xué)校教師合法權(quán)益， 努力建設(shè)一支相對穩(wěn)定的、 專業(yè)思想牢固的、 教學(xué)技能精湛的民辦學(xué)校教師隊(duì)伍。 2010 年底，全市所有民辦 學(xué)校都成功創(chuàng)建“廣東省義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)?！薄Ｈ杏?22 所 民辦中小學(xué)被評(píng)為省、 市一級(jí)學(xué)校， 其中包括一所低收費(fèi)民辦學(xué) 校

7、（神灣神舟學(xué)校），實(shí)現(xiàn)零的突破。3 中山市發(fā)展民辦教育過程中存在的主要問題 中山市民辦教育雖然取得了顯著的成效， 但在發(fā)展中也存在 一些不容忽視的突出問題。 我們在對辦學(xué)者進(jìn)行的問卷調(diào)查中發(fā) 現(xiàn)，影響中山市民辦學(xué)校發(fā)展的主要因素有管理部門思想認(rèn)識(shí)有 偏差、政策扶持不到位、管理力量薄弱、民辦學(xué)校內(nèi)部管理不規(guī) 范、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等。這些問題若不能得到及時(shí)解決，必將阻 礙民辦教育的持續(xù)健康發(fā)展。概括起來主要集中在以下幾方面。3.1 思想認(rèn)識(shí)尚有偏差一些部門和社會(huì)人士在認(rèn)識(shí)上存在一些誤區(qū)， 對民辦教育在 社會(huì)主義教育事業(yè)中的地位和作用尚缺乏正確的認(rèn)識(shí)， 從而導(dǎo)致 對民辦學(xué)校與公辦學(xué)校不能做到一視同仁，

8、 民辦學(xué)校不能得到應(yīng) 有的、公平的待遇， 一定程度上影響了民辦教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā) 展。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)， “對民辦教育認(rèn)識(shí)不到位”是影響中山 市民辦教育發(fā)展的首要因素。3.2 政策扶持落實(shí)不到位從 2008 年開始，中山市政府設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金。 近 3 年的民辦教育發(fā)展專項(xiàng)基金分別為 100 萬、 100 萬、200 萬。 但相對于全市這么多所的民辦學(xué)校以及與周邊城市扶持力度相 比較，這些就顯得杯水車薪了。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有 43%的辦學(xué)者對中 山市的民辦教育扶持政策不滿意。 據(jù)了解， 目前周邊許多城市對 民辦教育的專項(xiàng)資金扶持力度都比較大， 比如深圳市寶安區(qū) 2000 萬元，珠海市、順德市

9、是 600 萬元。據(jù)測算，民辦學(xué)校學(xué)位若改 由公辦學(xué)校提供， 每年政府經(jīng)費(fèi)投入將增加 7 億以上，戶籍學(xué)生 經(jīng)費(fèi)也近 2 億。因而，民辦學(xué)校的設(shè)立，大大減輕了中山市財(cái)政的壓力，政府理應(yīng)給予支持和扶持。 3.3 政府管理力量 有待增強(qiáng)目前中山市有1033家民辦教育機(jī)構(gòu)是由中山市 XX局,XX局 直接主管的，另有 54 家職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)歸入中山市人力資源與社 會(huì)XX局管轄。這些行政主管部門在行政編制有限、管理人員擴(kuò) 充緩慢的情況下， 民辦學(xué)校的快速發(fā)展加大了在人力、 財(cái)力方面 的困難。由于中山市還沒有出臺(tái)針對民辦學(xué)校不規(guī)范辦學(xué)行為的 具體可操作的行政處罰措施， 管理主體普遍感到管理民辦教育的 責(zé)、權(quán)

10、不一致，難以建立起強(qiáng)有力的教育行政執(zhí)法隊(duì)伍，對不規(guī) 范辦學(xué)行為的處置缺乏明顯的效果。 同時(shí)，很多民辦學(xué)校在教師 聘用、教育教學(xué)管理、督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)運(yùn)作、安 全管理等方面也存在許多管理空白，造成規(guī)范管理難度大。3.4 民辦學(xué)校自身辦學(xué)行為不規(guī)范 一是缺少有效的監(jiān)控機(jī)制。 調(diào)查顯示， 中山市現(xiàn)在有一部分 民辦學(xué)?；旧鲜峭顿Y人說了算，實(shí)行的是家族式的管理方式 ; 民辦學(xué)校成立的監(jiān)事會(huì)很多都是形同虛設(shè)， 教職工代表大會(huì)、 工 會(huì)制度在目前許多民辦學(xué)校中都未有效落實(shí)甚至根本就是空白 ; 不少學(xué)校教師聘用合同不規(guī)范， 教職工權(quán)益難以得到保障， 使得 優(yōu)秀教師流失 ; 一些素質(zhì)不高或經(jīng)驗(yàn)不足

11、的教師對課堂管理不規(guī) 范，動(dòng)輒打罵學(xué)生，對學(xué)校的聲譽(yù)造成不良影響，阜沙鵬誠學(xué)校 和東升華盛學(xué)校就曾因教師體罰學(xué)生而見諸報(bào)端; 還有一些辦學(xué)者缺少長期辦學(xué)的理念， 教育經(jīng)費(fèi)投入不足， 教學(xué)儀器設(shè)施設(shè)備缺乏，教室及相關(guān)硬件設(shè)施簡陋，校園安全也存在諸多隱患。二是低收費(fèi)學(xué)校辦學(xué)不穩(wěn)定。 以外來務(wù)工人員子女為主的民 辦學(xué)校收費(fèi)往往較低， 僅能維持教育教學(xué)低水平運(yùn)作， 因此往往 存在資產(chǎn)積累不足的情況。 加上融資比較困難、 缺乏政府財(cái)政扶 持等原因， 低收費(fèi)民辦學(xué)校抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力嚴(yán)重不足， 一旦學(xué)校 出現(xiàn)生源不足、 師資匱乏或投資者抽逃資金等經(jīng)營危機(jī)， 就會(huì)很 快陷入困境甚至面臨破產(chǎn)，造成負(fù)面的社會(huì)影響。

12、 2008 年原坦 洲啟明學(xué)校就曾由于經(jīng)營困難， 學(xué)校舉辦者負(fù)債潛逃， 導(dǎo)致學(xué)校 破產(chǎn)拍賣。 此類事件的發(fā)生勢必給政府管理增加空前的壓力， 甚 至造成嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)波。三是民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理狀況普遍較亂。 一些民辦學(xué)校被舉辦 者當(dāng)成是隨意支取資金的“小金庫”， 記帳不規(guī)范， 隨意性較大， 學(xué)校賬面上存在長期掛賬甚至抽逃開辦資金的情況， 這勢必會(huì)大 大增加民辦學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。 此外， 由于不少民辦學(xué)校的舉辦者 都不止一個(gè)， 舉辦者之間的利益沖突也會(huì)對辦學(xué)造成一些潛在風(fēng) 險(xiǎn)，在現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了五桂山桂南學(xué)校的舉辦者因假刻公章騙取 合伙人投資而被追究刑事責(zé)任的事件。3.5 教師隊(duì)伍穩(wěn)定性差 調(diào)查顯示，不少

13、民辦學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子、教師隊(duì)伍整體素質(zhì)低、 穩(wěn)定性差，“待遇留人、情感留心、事業(yè)留人”在民辦學(xué)校教師 中難以得到真正的體現(xiàn)。 多數(shù)民辦學(xué)校的師生比都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中山 市“市一級(jí)學(xué)?！?1 : 18的比例，一些學(xué)校的師生比僅有“ 1 : 27”，師資的嚴(yán)重不足與民辦學(xué)校教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定息息 相關(guān)。影響民辦學(xué)校教師穩(wěn)定性的因素主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方 面。一是工資待遇低。民辦學(xué)校由于缺少國家財(cái)政的穩(wěn)定支持， 所以很多學(xué)?；咎幵谝环N“自負(fù)盈虧”的狀態(tài)。 尤其是一些低 收費(fèi)學(xué)校面向的是廣大的外來工子弟， 學(xué)校的學(xué)費(fèi)收入有限， 為 了維持學(xué)校的正常運(yùn)營， 教師的工資就會(huì)被相應(yīng)壓低。 過低的薪 酬是造成民辦學(xué)校教師

14、流失的主要原因。二是合法的福利待遇缺乏應(yīng)有的保障。民辦教育促進(jìn)法 第三十條規(guī)定， “民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、 福利待 遇，并為教職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。”但現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂觀，百 分之百為教師購買社會(huì)保險(xiǎn)的民辦學(xué)校只是少數(shù)， 幾乎所有低收 費(fèi)民辦學(xué)校都未給教師繳納住房公積金。三是工作時(shí)間長， 工作量超負(fù)荷。 民辦學(xué)校為了壓縮辦學(xué)成 本，有時(shí)會(huì)讓教師同時(shí)兼任數(shù)門課程，導(dǎo)致師生比嚴(yán)重不足。這 不僅無法保證教學(xué)質(zhì)量， 還會(huì)導(dǎo)致民辦學(xué)校教師超長的工作時(shí)間 和超負(fù)荷的工作量 ; 同時(shí)，部分教師的流失也會(huì)導(dǎo)致在校教師的 工作量加倍，在校教師工作壓力大又會(huì)造成師資的進(jìn)一步流失， 形成惡性循環(huán)。四是招生

15、工作壓力大。 新中山人工作在中山， 但畢竟能夠入 戶中山的機(jī)會(huì)有限，也就間接導(dǎo)致了低收費(fèi)學(xué)校的生源不穩(wěn)定。 每逢春秋季開學(xué)， 總會(huì)有一部分學(xué)生隨著家長回鄉(xiāng)或是隨遷去別 的城市，開學(xué)前的招生工作就成了民辦學(xué)校各項(xiàng)工作中的“重中 之重”。 學(xué)校為了“搶生源”， 往往會(huì)給教師攤派硬性的招生任 務(wù)，并將招生人數(shù)與教師的薪酬掛鉤， 給教師造成了很大的心理 壓力和精神負(fù)擔(dān)。五是對學(xué)校前途的擔(dān)憂。 民辦學(xué)校教師對任何一所民辦學(xué)校 能否長期辦下去而不會(huì)垮掉總是有一種根深蒂固的擔(dān)心， 優(yōu)秀的 教師更是一有機(jī)會(huì)就會(huì)想擠入“體制內(nèi)”的公辦學(xué)校。 這也使民 辦學(xué)校陷入了難于吸引優(yōu)秀師資的困境。六是沒有建立完善的聘用制

16、或合同制。 目前， 民辦學(xué)校教師 與學(xué)校并未像公辦學(xué)校那樣， 達(dá)成“聘用關(guān)系”， 二者的關(guān)系主 要靠一紙合同維系。 但據(jù)調(diào)查， 不少民辦學(xué)校與教師簽訂的都是 以一年甚至一學(xué)期為周期的短期合同， 這樣的合同既無法穩(wěn)定民 辦學(xué)校的師資力量， 也無法保障民辦學(xué)校教師的合法權(quán)益。 歸根 結(jié)底，這樣的尷尬局面是由雙方的不信任造成的。4 完善中山市民辦教育機(jī)構(gòu)管理的政策建議 中山市的民辦教育經(jīng)過 20 年的發(fā)展， 已經(jīng)在管理、隊(duì)伍、 設(shè)施等方面具備了一定的實(shí)力， 積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)， 為下一步 發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 面對當(dāng)前存在的問題， 必須進(jìn)一步解放 思想，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，立足實(shí)踐，正確引導(dǎo)，努力推進(jìn)中山市

17、的民辦 教育邁上一個(gè)新臺(tái)階。一是要提高認(rèn)識(shí)， 正確對待民辦教育。 各級(jí)部門要充分認(rèn)識(shí) 到民辦教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分， 是當(dāng)前深化教育體制改革的重要內(nèi)容，加強(qiáng)民辦教育的規(guī)范管理、 促進(jìn)民辦教 育健康發(fā)展極具必要性和緊迫性。民辦教育由于發(fā)展歷史較短， 與長期依靠公共資源發(fā)展起來的公辦學(xué)校相比，在整體辦學(xué)水平和質(zhì)量上還存在較大差距。 現(xiàn)實(shí)中，有一些民辦學(xué)校急于從投入 中求得最快最大的回報(bào)，有一些民辦學(xué)校違背誠信原則辦學(xué)， 再 加之一些媒體炒作，無疑會(huì)使本來社會(huì)認(rèn)可程度還不太高的民辦 教育事業(yè)的形象進(jìn)一步扭曲，不但嚴(yán)重影響當(dāng)事學(xué)校自身的聲譽(yù) 和形象，更嚴(yán)重地影響整個(gè)民辦教育事業(yè)的發(fā)展。在

18、這個(gè)時(shí)候， 政府的正確引導(dǎo)和有效管理， 就可以促進(jìn)民辦學(xué)校健全法人治理 結(jié)構(gòu)，幫助民辦學(xué)?？朔k學(xué)上的盲目性、運(yùn)行上的無序性、教 學(xué)上的隨意性，從而大大降低辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。二是盡快明晰民辦教育的性質(zhì)問題。目前從上到下對民辦學(xué)校是事業(yè)單位還是 企業(yè)單位的定性問題上各持己見， 教育部門認(rèn)為民辦學(xué)校應(yīng)該與 公辦學(xué)校一樣屬事業(yè)單位，民政部門則認(rèn)為屬民辦非企業(yè)法人單 位，稅務(wù)部門又可能認(rèn)為是企業(yè)單位。民辦學(xué)校所采用的會(huì)計(jì)制度也不統(tǒng)一，有的用企業(yè)會(huì)計(jì)制度、有的用事業(yè)單位會(huì)計(jì) 制度，也有的用民間非營利性組織會(huì)計(jì)制度。凡此種種， 給民辦學(xué)校帶來了諸多的困惑和混亂。因此，在大力深化教育改 革和戶籍制度改革的新形勢下，

19、 應(yīng)進(jìn)一步的深入研究和論證， 先 行以地方“土政策”的方式明晰民辦教育性質(zhì)，便利各職能部門執(zhí)行相對應(yīng)的政策法規(guī)，從根本上推進(jìn)民辦教育的規(guī)范化發(fā)展。三是建立民辦教育機(jī)構(gòu)分類管理制度。探索制訂營利性和非 營利性民辦學(xué)校分類管理的系列政策， 研究不同類型學(xué)校在法人 登記、教師待遇、政府扶持、稅收政策、退出機(jī)制等方面的不同 管理政策，按照營利性、非營利性對民辦學(xué)校進(jìn)行分類登記管理， 有利于明確產(chǎn)權(quán)歸屬， 對不同類型民辦學(xué)校采取不同的扶持優(yōu)惠 政策。建議對義務(wù)教育類的民辦學(xué)校原則上按照非營利性機(jī)構(gòu)在 民政部門登記為民辦事業(yè)單位法人，參照公辦學(xué)校進(jìn)行管理 ; 而 非義務(wù)教育之外的民辦學(xué)校，包括學(xué)前教育類、培訓(xùn)類，以及雖 屬于義務(wù)教育階段但屬于市場化高收費(fèi)的“貴族學(xué)?！保?原則上 登記為營利性學(xué)校，視同與普通企業(yè)一樣的營利性組織進(jìn)行管 理，并盡快出臺(tái)管理細(xì)則。四是完善財(cái)政投入機(jī)制。