欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融改革的問(wèn)題分析

1、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融改革的問(wèn)題分析 摘要:要開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng),解決“三農(nóng)”問(wèn)題,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村金融市場(chǎng)不可小覷。由農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)性缺陷和功能性缺陷所導(dǎo)致的農(nóng)村金融供給不足是問(wèn)題的核心。加強(qiáng)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)力度,改變金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品在農(nóng)村市場(chǎng)的單一化局面,進(jìn)行農(nóng)村金融領(lǐng)域的立法研究,將有利于問(wèn)題的解決。 關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融改革，結(jié)構(gòu)性缺陷，功能性缺陷 在全球金融危機(jī)下,中國(guó)也受到波及導(dǎo)致外貿(mào)出口驟降。業(yè)界認(rèn)為擴(kuò)展國(guó)內(nèi)市場(chǎng)將成為保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的主要?jiǎng)恿?人們紛紛把目光投向了中國(guó)廣大的農(nóng)村市場(chǎng)。今年“兩會(huì)”的政府工作報(bào)告中,溫總理提出,“推進(jìn)金融體制改革。深化國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革。穩(wěn)步發(fā)展多種所有

2、制中小金融企業(yè)和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)”1將是2009年的主要任務(wù)之一。如何改革現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系,創(chuàng)新符合農(nóng)村需要的金融產(chǎn)品,提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理水平,使得農(nóng)村金融真正助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就成了當(dāng)務(wù)之急。 2003年6月,國(guó)務(wù)院下發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案,新一輪的農(nóng)村金融改革拉開(kāi)了序幕。2006年初,中央一號(hào)文件提出要推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革,加大對(duì)農(nóng)村金融的政策支持,大力推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新,積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2007年全國(guó)金融工作會(huì)議更是提出了建立適應(yīng)“三農(nóng)”特點(diǎn)的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系的目標(biāo)。在這新一輪的改革浪潮中,政策性金融業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)展,農(nóng)村信用社的

3、改革全面推進(jìn),新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)快速增加,郵政儲(chǔ)蓄、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等也取得了突破性進(jìn)展。 隨著改革的不斷深入,農(nóng)村金融發(fā)展中存在的問(wèn)題也不斷暴露出來(lái)。尤其是在經(jīng)濟(jì)較為落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū),改革前的遺留問(wèn)題沒(méi)有得到根本性解決,改革后隱藏的新問(wèn)題又逐步顯現(xiàn),深化改革和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展仍存在不少困境。在欠發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村發(fā)展的需求十分迫切,金融業(yè)本應(yīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推劑”,卻因起步晚和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后等先天原因而發(fā)展遲緩,農(nóng)村金融市場(chǎng)與農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)發(fā)展的不對(duì)稱反而成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“瓶頸”之一。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村金融問(wèn)題中,金融供給不足是問(wèn)題的核心,其主要表現(xiàn)為“三農(nóng)”項(xiàng)目融資難和農(nóng)村資金外

4、流。筆者著重對(duì)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?0%、以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的廣西壯族自治區(qū)全州縣進(jìn)行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)到2008年末,全州縣農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額占存款余額的比例為45.28%,說(shuō)明各金融機(jī)構(gòu)把大量的資金上存,據(jù)統(tǒng)計(jì),全州縣各金融機(jī)構(gòu)上存資金余額占各項(xiàng)存款余額的54.71%。而造成農(nóng)村金融供給不足的原因主要在于農(nóng)村金融體制的結(jié)構(gòu)性缺陷和功能性缺陷。 一、農(nóng)村金融的結(jié)構(gòu)性缺陷 (一)商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信貸投放萎縮 從市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律來(lái)看,追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化和盡可能地降低風(fēng)險(xiǎn)是理性市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)的最大動(dòng)力。一方面,農(nóng)村金融市場(chǎng)的交易成本相對(duì)較高,可盈利性不強(qiáng)。縣域以下的農(nóng)村信貸市場(chǎng)地域廣闊、貸款額度小、潛藏

5、不確定因素多,信貸調(diào)查、發(fā)放、管理、催收需要投入的人力資源和成本費(fèi)用比城市業(yè)務(wù)大得多。根據(jù)茅于軾先生對(duì)小額貸款基金的運(yùn)作模式研究,縣域小額貸款資金成本高達(dá)15%。另一方面,農(nóng)村信貸市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)較高。首先,涉農(nóng)貸款領(lǐng)域信用基礎(chǔ)較差。雖然征信體系已經(jīng)覆蓋到縣域,但是在廣大農(nóng)村地區(qū)征信管理體系還很不完善,失信懲治機(jī)制不夠健全,并且欠發(fā)達(dá)地區(qū)的借款客戶由于歷史原因信用觀念一直沒(méi)有很好地建立起來(lái),因此社會(huì)信用秩序比較混亂。其次,農(nóng)村貸款風(fēng)險(xiǎn)管理難度大。農(nóng)村主要客戶群體是中小企業(yè)和個(gè)人,信貸人員一般無(wú)法通過(guò)對(duì)企業(yè)提供的財(cái)務(wù)報(bào)表資料準(zhǔn)確測(cè)算其償債能力,只能通過(guò)定性分析和經(jīng)驗(yàn)判斷來(lái)預(yù)測(cè)其發(fā)展前景和償債意愿,貸前

6、調(diào)查信息不對(duì)稱的情況較普遍,貸款發(fā)放后的管理難度大。最后,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信用擔(dān)保體系的缺位。一是農(nóng)村土地使用權(quán)、收益權(quán)受到諸多政策法規(guī)約束,抵押融資受到較大限制;二是抵押物難選擇,農(nóng)業(yè)貸款扶持的農(nóng)業(yè)、林業(yè)等產(chǎn)業(yè),其資產(chǎn)多為農(nóng)產(chǎn)品、林業(yè)資源,若作為貸款抵押物其自然風(fēng)險(xiǎn)很大;三是信用擔(dān)保體系建設(shè)滯后?，F(xiàn)有的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu),其擔(dān)保業(yè)務(wù)主要是扶持國(guó)有大中型企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,難以顧及農(nóng)村地區(qū)的小企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)融資擔(dān)保。 基于可盈利性低和風(fēng)險(xiǎn)性高的兩方面考慮,1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后,國(guó)有商業(yè)銀行業(yè)務(wù)重點(diǎn)開(kāi)始向大城市、大企業(yè)、大項(xiàng)目集中,開(kāi)始逐步撤出經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大的農(nóng)村金融市場(chǎng)?！?

7、9982002年,當(dāng)時(shí)的四大國(guó)有商業(yè)銀行共撤并3.1萬(wàn)個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)”2。國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的信貸投放萎縮,縣域國(guó)有商業(yè)銀行只留有小額質(zhì)押、個(gè)人消費(fèi)、票據(jù)貼現(xiàn)等低風(fēng)險(xiǎn)貸款審批權(quán),造成國(guó)有商業(yè)銀行在縣域的信貸業(yè)務(wù)呈現(xiàn)逐步萎縮態(tài)勢(shì),加劇了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金供求矛盾。 因此,商業(yè)銀行應(yīng)探尋服務(wù)“三農(nóng)”的新路徑,如果因?yàn)檗r(nóng)村市場(chǎng)可盈利性低和風(fēng)險(xiǎn)性高就被動(dòng)地退出,則既不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不利于商業(yè)銀行在金融危機(jī)中擴(kuò)展新的市場(chǎng)。這需要在農(nóng)村建立更加完善的信用擔(dān)保體系和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,并加大在農(nóng)村市場(chǎng)的資金、人力物力投入力度。 (二)農(nóng)村信用社改革面臨新問(wèn)題 2003年6月,農(nóng)村信用社改革在全國(guó)全面鋪開(kāi)

8、。此次改革的主要內(nèi)容:一是以法人為單位改革農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度,探索股份制、股份合作制與合作制等多種產(chǎn)權(quán)形式;二是改革農(nóng)村信用社的管理體制,將農(nóng)村信用社的管理責(zé)任交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)。在推進(jìn)改革的過(guò)程中,農(nóng)村信用社的財(cái)務(wù)狀況逐步改善,法人治理結(jié)構(gòu)初步建立,對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展有著舉足輕重的作用。但不容忽視的是,農(nóng)村信用社改革后,農(nóng)村金融發(fā)展尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村金融發(fā)展正面臨著一些新的問(wèn)題。 1.農(nóng)村資金外流加劇。從某種意義上說(shuō),通過(guò)改革,來(lái)自股東分紅的壓力以及生存發(fā)展的本能極大強(qiáng)化了信用社商業(yè)化經(jīng)營(yíng)動(dòng)機(jī),資金追求社會(huì)平均利潤(rùn)的逐利性使農(nóng)村信用社資金必然遠(yuǎn)離交易成本相對(duì)較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn),支農(nóng)的內(nèi)在動(dòng)力并

9、沒(méi)有得到增強(qiáng),農(nóng)村信用社改革商業(yè)化趨向與支農(nóng)服務(wù)宗旨的矛盾變得突出。并且,省級(jí)聯(lián)社成立后,其資金運(yùn)營(yíng)中心承擔(dān)著全省農(nóng)村信用社資金調(diào)劑融通和資金運(yùn)用管理,如省級(jí)聯(lián)社按照各基層信用社上季度末各項(xiàng)存款余額的一定比例要求其匯劃上存資金,基層信用社的可用資金將更加減少,農(nóng)村資金外流可能加劇。 2.壟斷地位使貸款利率上浮幅度加大。改革前,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貸款市場(chǎng)多由農(nóng)村信用社占據(jù)主要的份額。改革后,農(nóng)村信用社在國(guó)家的稅收減免等多項(xiàng)扶持政策下得益,但與此同時(shí)這些地區(qū)的農(nóng)村金融體制卻仍未能理順。商業(yè)銀行農(nóng)村機(jī)構(gòu)繼續(xù)萎縮,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融職能事實(shí)上仍然單一,多種產(chǎn)權(quán)形式的金融機(jī)構(gòu)一時(shí)間難以設(shè)立,因此農(nóng)村信用

10、社在農(nóng)村金融市場(chǎng)的壟斷地位實(shí)際上得到了強(qiáng)化。金融供給不足的欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往民間融資比較活躍,國(guó)家為在這些地區(qū)實(shí)行靈活的利率政策,允許農(nóng)村信用社的貸款利率相較于其他商業(yè)銀行而言更為靈活地浮動(dòng)。農(nóng)村信用社壟斷地位的提高在商業(yè)化運(yùn)作的情況下,就會(huì)傾向于不斷提高貸款利率。這不僅會(huì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收,也會(huì)導(dǎo)致民間融資擠入農(nóng)村金融市場(chǎng),造成民間融資繼續(xù)增長(zhǎng)的不良循環(huán),出現(xiàn)正規(guī)金融和非正規(guī)金融功能錯(cuò)位。 3.政府行政干預(yù)易導(dǎo)致行為扭曲。改革后,農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放到省政府,省級(jí)政府通過(guò)向省聯(lián)社派遣行政官員就任理事長(zhǎng)的方式賦予了省聯(lián)社行政級(jí)別,給省聯(lián)社打上了行政化的烙印?？h聯(lián)社作為實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者,其經(jīng)理

11、人員對(duì)信用社控制權(quán)的取得并不取決于理事會(huì)和股東,也不取決于職工,而是取決于政府主管部門(mén)和省聯(lián)社的授權(quán)。這種局面容易導(dǎo)致農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)者行為的扭曲,使其工作重點(diǎn)不放在研究農(nóng)村金融市場(chǎng)狀況、開(kāi)拓農(nóng)村金融市場(chǎng)上,而是放在經(jīng)營(yíng)之外,如協(xié)調(diào)好同主管部門(mén)或主管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上,這不利于農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展。 (三)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能單一與郵政儲(chǔ)蓄資金回流難問(wèn)題 在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,存在商業(yè)信貸失靈的問(wèn)題,因此,成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以建立一種政策性金融機(jī)制,彌補(bǔ)商業(yè)信貸在這些地區(qū)的失靈是非常必要的。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行長(zhǎng)期以來(lái)扮演了糧棉油收購(gòu)、儲(chǔ)運(yùn)等環(huán)節(jié)資金提供者的角色,在此次改革中,農(nóng)發(fā)行也不斷調(diào)整業(yè)務(wù)范圍,進(jìn)

12、行商業(yè)性貸款產(chǎn)品創(chuàng)新。但是,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū),改革的推進(jìn)也同樣遲緩,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、綜合開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣等諸多制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)方面政策性效能仍然受到制約。 2006年12月31日,郵政儲(chǔ)蓄銀行掛牌,主要定位于服務(wù)農(nóng)村金融,郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)以前那種只存不貸的農(nóng)村資金“抽水機(jī)”職能得到了一定程度的弱化。但是郵政儲(chǔ)蓄銀行盈利模式與一般商業(yè)銀行不同,它將吸收的居民存款存入中央銀行,中央銀行給郵政儲(chǔ)蓄銀行的利率高于郵政儲(chǔ)蓄銀行給居民存款的利率,它便從這個(gè)利率差中獲得利潤(rùn)。這樣的盈利模式使得郵政儲(chǔ)蓄銀行的利潤(rùn)來(lái)源與貸款關(guān)系不大,在農(nóng)村貸款風(fēng)險(xiǎn)居高不下的情況下,即使它

13、現(xiàn)在具備了發(fā)放貸款的職能,但實(shí)際上它發(fā)放的貸款與其吸收的存款相比仍是微乎其微的(2008年全州縣郵政儲(chǔ)蓄銀行的貸款余額僅占2.18%),貸款的資金回流渠道近乎失靈。目前郵政儲(chǔ)蓄銀行的主要資金回流渠道仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變,它利用網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)吸收的大量農(nóng)村資金在成為中央銀行基礎(chǔ)貨幣后,一部分通過(guò)支農(nóng)再貸款形式返還到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,但絕大部分仍游離于農(nóng)業(yè)之外。 二、農(nóng)村金融的功能性缺陷 (一)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)減少 受多種因素影響,我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)種類(lèi)單一,數(shù)量較少,覆蓋度低。“銀監(jiān)會(huì)中國(guó)銀行業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集顯示,我國(guó)零金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)2868個(gè),只有1個(gè)金融機(jī)構(gòu)的縣(市)有2個(gè)、鄉(xiāng)

14、鎮(zhèn)有8901個(gè)。其中,西部地區(qū)的情況尤為嚴(yán)重,共有2645個(gè)零金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn),占全國(guó)零金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)的80%”3并且,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)仍在大幅減少,金融服務(wù)更加供不應(yīng)求。以全州縣為例。據(jù)調(diào)查,2000年全州縣各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)共有108個(gè),到2008年4月底止,全州縣各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)為51個(gè),一共撤銷(xiāo)了57個(gè),占比52.7%。此外,在我國(guó)農(nóng)村地區(qū),保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)、金融租賃公司和信托公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)也很少,這些機(jī)構(gòu)的覆蓋率比銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)更低。金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)出現(xiàn)空白,使得在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)辦理業(yè)務(wù)排長(zhǎng)隊(duì)的現(xiàn)象隨處可見(jiàn),農(nóng)民辦一筆貸款業(yè)務(wù)跑幾十公里之外,幾次辦理手續(xù)還難以辦到。并且,農(nóng)村金融機(jī)

15、構(gòu)的單一使競(jìng)爭(zhēng)不充分、金融資源也難以合理有效配置,大大降低了金融服務(wù)的質(zhì)量。 (二)金融產(chǎn)品單一 農(nóng)村金融需求的多樣性、層次性與農(nóng)村金融產(chǎn)品的單一性不相適應(yīng)。農(nóng)村金融市場(chǎng)與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展不對(duì)稱。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為例,不同的農(nóng)產(chǎn)品的生長(zhǎng)周期不一樣,但農(nóng)業(yè)信貸的期限卻是單一的,這將導(dǎo)致有的農(nóng)作物還沒(méi)有完成一個(gè)生產(chǎn)周期,農(nóng)作物還沒(méi)收成,貸出去的貸款已經(jīng)到期。 另外,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是如此。當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)容還僅局限于種植業(yè)保險(xiǎn),包括農(nóng)村人身保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)企業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村家庭保險(xiǎn)、投資型保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)在內(nèi)的廣義農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)還有待于進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。保險(xiǎn)業(yè)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、平抑風(fēng)險(xiǎn)的功能在農(nóng)村還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái),其中保險(xiǎn)險(xiǎn)種的不完善是一

16、個(gè)重要的原因。 (三)農(nóng)村金融立法滯后 我國(guó)目前的金融法體系涉及銀行、保險(xiǎn)、證券等金融業(yè)的各方面,盡管法律的適用范圍包括農(nóng)村和城市兩大國(guó)內(nèi)市場(chǎng),但由于城市金融起步早、發(fā)展較為完備,這些法律的制定多帶有城市化的特點(diǎn),比較適應(yīng)城市金融業(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題。在“三農(nóng)”問(wèn)題比較突出的當(dāng)代中國(guó),農(nóng)村金融領(lǐng)域有其明顯區(qū)別于城市金融的特點(diǎn),因此有必要在農(nóng)村金融領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)立法予以調(diào)整。目前,我國(guó)法律在農(nóng)村合作金融、農(nóng)村政策性金融等農(nóng)村金融領(lǐng)域立法還相當(dāng)滯后。民間融資的異?；钴S,非正規(guī)金融的普遍存在,缺乏法律的規(guī)范和保護(hù)勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 任何改革的推進(jìn)都會(huì)經(jīng)歷風(fēng)雨與彩虹,改革本身就是一個(gè)摸索的過(guò)程,它不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題,但并不能因?yàn)榇嬖趩?wèn)題就否定改革的正確性。近年來(lái)農(nóng)村金融改革所取得的成績(jī)是不容忽視的,而對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和分析才能更好地深化改革,更好地實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。 參考文獻(xiàn) 1溫家寶.政府工作報(bào)告2009年3月5日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議EB/OL.新華網(wǎng),2009-03-14. 2曾學(xué)文,彭凜凜.中國(guó)農(nóng)村金融改革30年進(jìn)程及其評(píng)述J.南方金融,2008,(11).