我國行政事業(yè)單位會計集中核算現(xiàn)狀

1、我國行政事業(yè)單位會計集中核算現(xiàn)狀提要推行會計集中核算有利于增強財政資金的治理和監(jiān)督,提升財政資金使用效益.但是,我國行 政事業(yè)單位的會計集中核算缺乏標準的預算治理根底,缺 乏配套的政府采購機制,缺乏可行的、統(tǒng)一的經(jīng)費開支標 準,核算工作與單位財務(wù)治理工作相別離等,本文對此提 出相應(yīng)的完善策略.關(guān)鍵詞：集中核算；事業(yè)單位；預算治理中圖分類號：F23 文獻標識碼：A一、背景及意義在研究、探索新的財政資金撥付方式中,一些地區(qū)借 鑒國外國庫單一賬戶制度的做法,結(jié)合當?shù)貙嶋H,采用會 計集中核算的模式,對財政性資金實行統(tǒng)一核算,集中支 付,等時機成熟再向國庫集中收付制開展.會計集中核算 是指在不改變單位內(nèi)

2、部理財機制、資金支配權(quán)和財務(wù)治理 職能的情況下,取消單位的現(xiàn)有銀行賬,由財政部門統(tǒng)一 在銀行開設(shè)賬戶,集中辦理資金收付結(jié)算,集中進行會計 核算.這是鑒于目前行政事業(yè)單位中普遍存在的財務(wù)收支 治理較為混亂、會計信息失真情況較為嚴重的現(xiàn)狀而采取 的以會計集中核算為主要形式進行的一項改革.其作為一 項深化財政體制改革的嶄新工作,在強化財政監(jiān)督、提升 財政資金使用效率、從源治腐、標準會計根底工作、提升 會計信息質(zhì)雖方面已取得明顯成效.與以往財政治理制度 相比,這項改革在三個方面取得了突破性進展：一是改變 了資金的治理方式.取消了行政事業(yè)單位的銀行賬戶,所 有財政資金都集中在財政部門統(tǒng)一開設(shè)的賬戶；二是

3、改變 了收支的治理方式,單位所有的資金歸財政部門直接收 付,單位財務(wù)收支行為受財政部門的全方位監(jiān)控；三是改 變了會計的核算方式,由過去單位各自核算變?yōu)樨斦块T 集中統(tǒng)一核算.這項改革的本質(zhì)就是建立了 “財政性資金 所有權(quán)歸政府,治理權(quán)歸財政,使用權(quán)歸單位新的財權(quán) 關(guān)系.二、現(xiàn)狀分析目前,許多財政資金在使用過程中的浪費和低效率, 不是財政不想監(jiān)督,而是財政資金在下?lián)艿絾挝缓?其使 用情況和方向不能通過單位會計信息真實地反映出來,部 門領(lǐng)導對財政資金使用的隨意性、單位會計人員的專業(yè)素 質(zhì)較低及在領(lǐng)導威懾下的做假動機,使得財政資金到了單 位就成了 “暗箱操作,再加上“預算外資金和“小金 庫,使得部門

4、利益在財政資金的使用中占據(jù)主導地位, 這不但造成財政秩序的混亂,也為腐敗滋生造就了制度上 的溫床.行政事業(yè)單位會計集中核算模式的實施,增強了對行 政事業(yè)單位會計監(jiān)督,提升了財政資金使用的透明度,使 財政資金的使用由“暗箱操作變?yōu)椤瓣柟獠僮?會計 的集中核算是增強財務(wù)、財政資金治理的一項新舉措,在 它的初始階段和任何新生事物一樣,也必然存在其局限性 和不夠完善的地方.實行會計集中核算后,預算單位的財 務(wù)治理、財產(chǎn)治理、理財機制、年度預算收支方案的編報 等都沒有改變,但是會計核算職能和資金的治理權(quán)移至核 算中央,在現(xiàn)有的條件下最大限度地約束了單位的支出行 為.因此,在會計核算中央運作過程中,難免會

5、出現(xiàn)不協(xié) 調(diào)的地方.一缺乏標準的預算治理根底,部門預算工作尚未 到位.現(xiàn)行粗放、傳統(tǒng)的預算治理體制與建立社會主義市 場經(jīng)濟體制、構(gòu)建公共財政的根本框架要求已經(jīng)越來越不 適應(yīng),其弊端主要表現(xiàn)在財政資金分散支付、使用效益不 高、財政缺乏有效監(jiān)督和限制等方面.實行會計集中核算 改變了單位分散治理財政性資金的現(xiàn)狀,實現(xiàn)了財政性資 金的統(tǒng)一治理和集中收付,但由于我國當前的預算治理制 度還不健全,行政事業(yè)單位各部門的財政性資金收支沒有 全部納入預算治理,所以只能在有限范圍內(nèi)強化了單位收 支治理,提升了財政性資金的使用效益；同時預算監(jiān)督機 制也尚不健全,人大、審計等部門的監(jiān)督職能還相當薄弱, 預算執(zhí)行不力的

6、矛盾相當突出.實行集中統(tǒng)一核算,核算 中央接受支付申請的依據(jù)是單位的預算指標,沒有預算指 標或超預算指標的支付申請,核算中央有權(quán)予以拒絕,從 而起到強化預算約束的作用.所以,集中統(tǒng)一核算有賴于 預算編制的相應(yīng)改革,也就是說,預算要細編,實行部門 預算,支出預算要細化到每個部門及每個工程,核算中央 根據(jù)細編的預算指標辦理各項資金支付.而目前納入核算 中央治理的單位實行部門預算工作尚未到位,在支出方面 隨意性仍然存在,預算對支出的限制和約束非常薄弱.二缺乏配套的政府采購機制.政府采購制度是公 共支出治理的有效手段,這一制度的建立,要求各級行政 事業(yè)單位的公共支出要以法定的程序,主要通過競爭性招 標

7、采購的方式從市場上采購商品、工程和效勞.在西方, 采購性支出一般占財政支出的 30% 40%實行會計集中核 算后,財政資金的治理由以前的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前、事中、事后的全方位和全過程的監(jiān)控,同時也能對行政事業(yè)單位 采購進行源頭限制,有效杜絕財政資金被擠占、挪用、浪 費現(xiàn)象.然而,由于目前行政事業(yè)單位采購所涉及的范圍 太窄、規(guī)模小,主要是對汽車、空調(diào)、計算機等?？厣唐?實行了政府采購制度,而且缺乏標準治理,行政事業(yè)單位 采購方案的編制和執(zhí)行存在相當?shù)碾S意性,使許多單位需 要的商品、工程和效勞等想通過政府采購制度往往未能實 現(xiàn),而只能維持原有的采購方式.所以,缺乏配套的行政事業(yè)單位采購機制,集中核算

8、的優(yōu)勢也難以得到有效的發(fā) 揮.三缺乏可行的、統(tǒng)一的經(jīng)費開支標準.實行集中 核算,雖然預算單位對資金支配權(quán)不變,各財務(wù)審批事項 由單位負責人負最終責任,但是資金支付權(quán)移至會計核算 中央,核算中央就應(yīng)該對資金支出進行全面的監(jiān)督與管 理,否那么核算中央就失去存在的意義.然而,由于現(xiàn)行的 經(jīng)費開支標準遠遠落后于實際,執(zhí)行起來較困難.各預算 單位執(zhí)行不統(tǒng)一的經(jīng)費開支標準,或者沒有按經(jīng)費開支標 準規(guī)定執(zhí)行,以及預算單位自立名目發(fā)放福利獎金的現(xiàn)象 時有發(fā)生.實行集中核算后,經(jīng)常會產(chǎn)生對某一支出工程 預算單位請求支付與核算中央拒絕支付的矛盾,這也是擺 在核算中央面前急需解決的問題.四核算工作與單位財務(wù)治理工作

9、相別離.實行集 中核算后,單位財務(wù)進入會計核算中央后,單位領(lǐng)導認為 會計核算中央會把關(guān),無需嚴格保管、審核財產(chǎn)物資；單 位報賬員認為自己只是現(xiàn)金收付的出納員和會計憑證接 收、報賬的“票據(jù)傳遞員；會計核算中央根據(jù)“會計主 體不變、預算體制不變、理財機制不變的原那么,認為財 產(chǎn)物資自主權(quán)在單位,其責任是核算、監(jiān)督.于是會計核 算中央與結(jié)報單位對各自的責任產(chǎn)生了一些模糊的熟悉, 產(chǎn)生“三不管現(xiàn)象.這使得進行會計集中核算的各行政 事業(yè)單位財產(chǎn)物資治理薄弱的問題更為突出,對往來款項 的核對和清理有所放松.如果不加以解決,這種財產(chǎn)物資 治理與會計核算相別離的問題勢必更加突出,乂將造成新 的腐敗之源.三、完

10、善策略一強化預算治理,健全預算監(jiān)督體系.部門預算 是一個涵蓋部門所有公共資金的完整預算,其預算編制以 部門為單位,將各類不同性質(zhì)的各項財政資金均統(tǒng)一反映 在該部門的年度預算之中.部門預算的編制采用綜合預算 形式,統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項資金,將預算內(nèi)外資金 全部納入行政事業(yè)單位綜合財政預算治理.因此,要進一 步推行預算治理改革,擴大部門預算的范圍,制定科學、 符合實際的定員、定額標準,改良和完善預算支出科目體 系,早編細編預算.通過提前編制預算,延長預算編制時 間,使預算細化到各個部門及各個工程,提升預算的科學 性、合理性.預算單位所有的財政支出都要嚴格按規(guī)定標 準和相應(yīng)的科目列入預算,預算一

11、經(jīng)審核批準,財政部門 和預算單位都要嚴格按預算執(zhí)行；財政部門要對各部門實 行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程 監(jiān)督治理,并追蹤問效,切實強化預算治理,為會計核算 中央運行提供良好的外部環(huán)境.二轉(zhuǎn)變會計職能,從核算型向治理型轉(zhuǎn)化.實行會計集中核算,是將會計核算從單位的財務(wù)治理部門別離 出來,即把財務(wù)治理人員留在單位,把財務(wù)治理的職能留 在單位,把會計人員集中到會計核算中央,把會計核算和 會計監(jiān)督職能納入會計核算中央.然而,如果將會計核算 中央僅僅作為一個記賬機構(gòu)是遠遠不夠的,更要注重預算 執(zhí)行信息的反應(yīng)和限制.必須增強預算資金支付的事前控 制,在決定資金支付之前應(yīng)確定是否應(yīng)該支付

12、、如何支付,而不能到支付完了事后才來明確.核算中央工作人員在收 到預算單位支付申請后應(yīng)確定是否可以支付,如何支付, 然后才可以通知銀行付款.會計核算中央的開展,必須要 從核算型向治理型轉(zhuǎn)變,徹底扭轉(zhuǎn)將核算中央視作單純的 核算機構(gòu)的觀念.同時,增強培訓,提升會計人員素質(zhì).此外,集中核算的核心是把行政事業(yè)單位資金進行統(tǒng)一管 理,將資金直接支付給商品或勞務(wù)的提供者,財政資金越 過各個預算級次,包括主管單位、二級單位,進行直接支 付.此時明確會計主體是行政事業(yè)單位還是會計核算支付 中央至關(guān)重要.會計核算中央不能代表單位行使會計主體 職能,更不是一個獨立的權(quán)力單位,不能承當會計主體所 承當?shù)臅嬝熑?會

13、計核算中央既對預算單位進行會計核 算與監(jiān)督,乂要實行資金集中支付,兩種責任的統(tǒng)一既意 味著財政職能的延伸,乂是預算治理強化的表達.三完善內(nèi)外監(jiān)限制度,保證財政資金、財產(chǎn)物資 的平安.一方面會計核算中央要增強內(nèi)部限制與自我約 束,嚴格操作,防范風險.由于財政性資金集中治理后, 財政資金治理的風險也大為集中,因此必須增強內(nèi)控,建 立內(nèi)部制約機制,防范風險.將應(yīng)納入預算內(nèi)治理而目前 尚在財政預算外治理中“支流和“轉(zhuǎn)圈的行政事業(yè) 收費、罰沒收入、土地出讓收入、其他收入等各種財政收 入全部納入預算內(nèi),納入國庫核算,進行有效監(jiān)督；另一 方面地方財政部門要建立大額費用審批制度、超指標審批 制度、超用款方案審批制度以及預算單位的財產(chǎn)物資治理 制度等內(nèi)限制度,明確責任.同時,會計核算中央還要主