地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方向與政策

1、地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方向與政策地方投融資平臺(tái)（以下簡稱“平臺(tái)公司”）最初定位是以 融資為主，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了重要作 用。但由于缺乏對平臺(tái)公司的有效監(jiān)管以及平臺(tái)公司自身 的制度缺陷，一些地方背上了過多的債務(wù)包袱，一些平臺(tái) 公司也難以持續(xù)。針對地方投融資平臺(tái)的改革問題，國務(wù) 院在2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個(gè) 文件，反映了地方投融資平臺(tái)改革的重要性和復(fù)雜性。根 據(jù)文件規(guī)定，地方投融資平臺(tái)要?jiǎng)冸x政府融資職能，不得 新增政府債務(wù)。這就意味著平臺(tái)公司要么退由市場，要么 加快轉(zhuǎn)型。從最近對平臺(tái)公司的調(diào)研看，由于我國不同城市處于 不同的經(jīng)濟(jì)階段，平臺(tái)公司的發(fā)展水平也存

2、在較大差異。 一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市大建設(shè)時(shí)期已經(jīng)結(jié)束，有的平臺(tái)公 司已由單純的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營商；有的轉(zhuǎn)變 為市場化投資公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐 步向全國拓展業(yè)務(wù)；有的肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運(yùn)營服 務(wù)、投資功能于一體等。從實(shí)際情況看，這些發(fā)展較好、 轉(zhuǎn)型較早的平臺(tái)公司還有很好的發(fā)展前景，還能在城市建 設(shè)與服務(wù)中發(fā)揮重要作用，政府應(yīng)根據(jù)平臺(tái)的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策，支持一些有條件的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，讓其充 分發(fā)揮自身優(yōu)勢成為支持城市發(fā)展的新載體。地方投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向和功能再定位地方投融資平臺(tái)必須在落實(shí)相關(guān)文件基礎(chǔ)上向普通企 業(yè)轉(zhuǎn)型，在去政府融資功能的同時(shí)，對其可以承擔(dān)的其

3、他 功能進(jìn)行重新定位。如西部等經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)，平臺(tái) 可結(jié)合城市發(fā)展階段的實(shí)際需求，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重 任，但要堅(jiān)持市場化原則，不應(yīng)再成為政府的“二財(cái)政” 或預(yù)算軟約束的行政化投資工具；經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，平 臺(tái)可立足傳統(tǒng)土地開發(fā)業(yè)務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行功能延 伸。具體的功能定位，需要視城市發(fā)展的市場需求以及平 臺(tái)的實(shí)際能力而定。（一）以普通企業(yè)身份參與民生建設(shè)項(xiàng)目保障和改善民生是地方政府的基本社會(huì)職能。與民生 相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目主要包括保障房建設(shè)、公路建設(shè)、環(huán)境整 治、基礎(chǔ)設(shè)施改造等。民生項(xiàng)目具有責(zé)任重，建設(shè)、管理 和維護(hù)的投入大但收益低等特點(diǎn)，有些項(xiàng)目甚至沒有收 益。因此，社會(huì)資本主導(dǎo)民生項(xiàng)目

4、的積極性往往不高。地 方投融資平臺(tái)是地方國有企業(yè)，需要承擔(dān)國資應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的 社會(huì)責(zé)任，并擁有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)，今后可以 繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，承擔(dān)實(shí)施民生建設(shè)項(xiàng)目的載體功能。平臺(tái)公司以普通企業(yè)的身份參與民生項(xiàng)目建設(shè)，并對 建成后的項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理和維護(hù)。平臺(tái)公司要與政府 明確職責(zé)分工，政府負(fù)責(zé)民生項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)負(fù)責(zé) 項(xiàng)目的具體實(shí)施，除了要嚴(yán)格履行合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求 外，也要在合同中明確項(xiàng)目建設(shè)以及后期管理和維護(hù)的政 府資源配置方案。項(xiàng)目建成后的相關(guān)資產(chǎn)充實(shí)企業(yè)的國有 固定資產(chǎn)。平臺(tái)公司對項(xiàng)目資金應(yīng)采用財(cái)政撥款、企業(yè)融 資、社會(huì)資本參與相結(jié)合的方式籌集；關(guān)于管理和維護(hù)費(fèi) 用，由財(cái)政撥款和

5、項(xiàng)目收益共同支付。（二）多途徑開發(fā)地方公共資源公共資源涉及國家自然資源開發(fā)，城市管網(wǎng)建設(shè)和供 應(yīng)，垃圾和污水處理，機(jī)場、港口等公共交通設(shè)施的建設(shè) 和管理等領(lǐng)域。依托公共資源為百姓提供公共服務(wù)是政府 的職責(zé)，但政府不宜直接經(jīng)營，相應(yīng)的開發(fā)工作更多需要 由企業(yè)實(shí)體承擔(dān)。公共資源具有公益性，有些也具有可經(jīng) 營性，因此不同所有制企業(yè)有開發(fā)公共資源的積極性。但 這類項(xiàng)目關(guān)乎政府公共服務(wù)，與百姓的生活密切相關(guān)，因 此政府對企業(yè)實(shí)體的選擇非常嚴(yán)格。地方投融資平臺(tái)擁有 運(yùn)營政府大型公益項(xiàng)目的獨(dú)特優(yōu)勢，可以承擔(dān)開發(fā)公共資 源的重任。平臺(tái)公司參與公共資源開發(fā)項(xiàng)目可分三種途徑：直接 主導(dǎo)公益性較強(qiáng)的公共資源項(xiàng)目開發(fā)

6、和管理；積極投標(biāo)可 經(jīng)營性公共資源項(xiàng)目；采取合作開發(fā)模式，與專業(yè)領(lǐng)域國 企和社會(huì)資本共同運(yùn)營公共資源項(xiàng)目。公益性較強(qiáng)項(xiàng)目包 括社區(qū)建設(shè)等；可經(jīng)營性公共資源開發(fā)項(xiàng)目涵蓋天然氣、 水、電管網(wǎng)建設(shè)和供應(yīng)，清潔能源開發(fā)，污水、垃圾處理 等市政項(xiàng)目，軌道交通項(xiàng)目，機(jī)場、港口項(xiàng)目等。平臺(tái)公 司既是公共資源開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)主體也是今后的運(yùn)營主 體，所設(shè)計(jì)的方案必須包括建成后的管理和運(yùn)營，可經(jīng)營 性項(xiàng)目還要包括項(xiàng)目的盈利模式。（三）管理運(yùn)營公益性國有資產(chǎn)中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意 見中，將國有企業(yè)分為兩類：公益類和商業(yè)類。地方投 融資平臺(tái)開展的項(xiàng)目很多具有公益性質(zhì)，所涉及的相關(guān)資 產(chǎn)屬于公益類

7、國資，止匕外，還有很多可經(jīng)營性資產(chǎn)。因 此，地方投融資平臺(tái)的資產(chǎn)分為公益類、商業(yè)類和混合類 三種。未來的改革：可以將平臺(tái)公司的公益類資產(chǎn)和商業(yè) 類資產(chǎn)完全剝離，分屬不同的企業(yè)；也可以同屬一家企 業(yè)，進(jìn)行分類管理。不論采取哪種改革方式，平臺(tái)公司都 可以承擔(dān)管理運(yùn)營地方公益性國資的功能。平臺(tái)公司管理公益性國資的主要目標(biāo)是“保障民生、 服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。雖然這一功能定位不 要求平臺(tái)公司的公益性國資管理以盈利為目的，但若想管 理好并實(shí)現(xiàn)國資的保值增值同樣需要資源投入，穩(wěn)定的資 金來源是基本保障。除了必要的財(cái)政撥款，平臺(tái)公司也要 具備一定的盈利能力。不論是公益類平臺(tái)公司還是同時(shí)具 有公益類

8、和商業(yè)類資產(chǎn)的平臺(tái)公司，獲取管理公益性國資 的資金，有三個(gè)基本途徑：財(cái)政撥款；取得政府采購、政 府特許經(jīng)營、政府委托代理資格；具備政府可經(jīng)營性優(yōu)質(zhì) 資產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)先權(quán)，以可經(jīng)營性資產(chǎn)的收益補(bǔ)助公益項(xiàng) 目。此外，為更好實(shí)現(xiàn)國資的杠桿功能，平臺(tái)公司的公益 類資產(chǎn)可以引進(jìn)社會(huì)資本投資。以上三種途徑，對社會(huì)資 本均有吸引力，尤其是后兩種。（四）以管資本為主投資運(yùn)營經(jīng)營性國有資產(chǎn)完善國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是“以管資本 為主”，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司是一項(xiàng)主要工 作。地方投融資平臺(tái)是一類重要的地方國企，資產(chǎn)在地方 國資中的占比較高，其中還包含有大量的公共資源。為了 更高效地配置國有資源，通過

9、國有資本的保值增值促進(jìn)地 方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些平臺(tái)公司實(shí)際已經(jīng)具備了國有資本投資 運(yùn)營的功能。具備條件的平臺(tái)公司可以在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的 同時(shí)，依托自身的資源配置優(yōu)勢和政府渠道優(yōu)勢，做強(qiáng)國 有資本投資、運(yùn)營功能。平臺(tái)公司成為地方國有資本投資運(yùn)營公司，關(guān)鍵在于 業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。平臺(tái)公司一方面可將土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面要堅(jiān)持市 場化運(yùn)作，通過國有資源開發(fā)與資本運(yùn)作的結(jié)合將國有資 產(chǎn)升值并轉(zhuǎn)化為國有資本，還可發(fā)揮地方國資杠桿作用， 以有限的政府資源投資新興領(lǐng)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。（五）為地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展創(chuàng)造條件促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能， 政府要正確處

10、理好與市場的關(guān)系，要確保市場決定性作用 的正常發(fā)揮，同時(shí)也要對經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展起到引導(dǎo)和保障 作用。這其中的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，地方政府要盡量避 免直接干預(yù)，盡可能通過管資本的方式，以市場中的實(shí)體 企業(yè)為載體治理城市環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、運(yùn)作國有資 本。地方投融資平臺(tái)可作為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的 載體。平臺(tái)公司促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的功能體現(xiàn)了國有資 本的公益性，主要的實(shí)現(xiàn)途徑有四：一是提升基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)水平，不斷完善城市功能，進(jìn)一步加強(qiáng)城市環(huán)境綜合治 理。二是培育地方支柱產(chǎn)業(yè)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，通 過政府資源的引導(dǎo)作用改革地方支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機(jī) 制。三是支持創(chuàng)新，建設(shè)園區(qū)孵化器、設(shè)立創(chuàng)

11、投基金，推 動(dòng)地方結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是通過資本注入化解具有發(fā)展前景的 地方支柱企業(yè)面臨的階段性危機(jī)，并在危機(jī)過后退由資本 確保被救助企業(yè)的獨(dú)立性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增 值。促進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的配套政策一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型較早，實(shí)際已 經(jīng)具備了新功能。但不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段，平臺(tái) 公司的發(fā)展水平并不相同。以上五個(gè)定位只是給由了平臺(tái) 公司未來的轉(zhuǎn)型方向，具體要視實(shí)際情況而定。平臺(tái)公司 已經(jīng)成為在城市建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的一類地方 國企，轉(zhuǎn)型前的業(yè)務(wù)主要受地方政府主導(dǎo)，轉(zhuǎn)型后也要承 擔(dān)國有資本的相應(yīng)職責(zé)。政府應(yīng)對平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型有針對 性地給予政策保障。（一）建立公益性項(xiàng)目的市場

12、化保障機(jī)制政府要為具有公益性質(zhì)項(xiàng)目的建設(shè)、管理和運(yùn)營提供 必要的保障，建立市場化的機(jī)制，與平臺(tái)公司共同推進(jìn)融 資創(chuàng)新。一是提供基本資金保障。主要包括：確保建設(shè)和 償債期財(cái)政撥款及時(shí)、足額到位；協(xié)調(diào)國有政策銀在、商業(yè)銀行為項(xiàng)目提供低息貸款；發(fā)行債券減輕企業(yè)債務(wù)償還 壓力等。二是設(shè)立政府財(cái)政與項(xiàng)目收益相結(jié)合的公益項(xiàng)目 專項(xiàng)基金。基金的設(shè)立能夠讓平臺(tái)公司同享城市發(fā)展的收 益，同時(shí)，還能降低企業(yè)的資金風(fēng)險(xiǎn)并優(yōu)化國有資本結(jié) 構(gòu)。三是配套可經(jīng)營性資源，增強(qiáng)公益性企業(yè)的“造血” 功能。（二）以規(guī)范和共享為基礎(chǔ)完善 PPP融資模式相關(guān)文件提由，要推廣使用“政府與社會(huì)資本合作模 式(PPP)"。PPP

13、模式已成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公 共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要舉措。以上兩大領(lǐng)域是 平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，可成為其參與民生建設(shè)項(xiàng) 目、開發(fā)地方公共資源以及管理公益性國有資產(chǎn)的重要融 資途徑。但目前這一模式尚不成熟，需要不斷完善。一是 加強(qiáng)市場監(jiān)管。PPP模式的開展，需要在公共資源領(lǐng)域放 開市場準(zhǔn)入，引進(jìn)社會(huì)資本。在市場放開的同時(shí)，必須加 強(qiáng)市場監(jiān)管，配套由臺(tái)相關(guān)制度，做到放開與規(guī)范同步推 進(jìn)。二是明晰利益共享。開展 PPP模式的主要目的在于創(chuàng) 新城市項(xiàng)目的融資模式，對于項(xiàng)目建成之后“怎么辦”的 考慮尚不充分，在項(xiàng)目運(yùn)營后必然會(huì)遇到收益分配問題。 因此，在PPP方案中除了明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、合作方式之外， 還要設(shè)計(jì)合理的盈利模式和市場化的收益共享計(jì)劃，既要 保證民生、實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，也要保障社會(huì)資本的 權(quán)益。(三)建立符合市場化要求的規(guī)范公司治理地方投融資平臺(tái)是落實(shí)地方政府建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)體工 具，管理體制先天不足，為適應(yīng)市場化發(fā)展，必須建立能 夠充分體現(xiàn)平臺(tái)公司市場主體地位的管理體制和在公司內(nèi) 部建立更加市場化的公司治理，政府要尊重和維護(hù)公司治 理準(zhǔn)則，減少過度干預(yù)。一是完善公司治理結(jié)構(gòu)，形成企 業(yè)的獨(dú)立決策機(jī)制和責(zé)任追究制度；二是建立平臺(tái)公司信 息披露制度，定期向政府有關(guān)部門報(bào)告，向社會(huì)披露并接 受社會(huì)監(jiān)督；三是形成多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)