建筑工程項目代建制的現(xiàn)狀和問題及對策

1、建筑工程工程代建制的現(xiàn)狀和問題及對策 為深化政府投資工程建設(shè)管理體制改革，有效解決政府投資工程普遍存在的"三超"超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算問題，今年以來，我們先后到北京、武漢、杭州、合肥、深圳等"代建制"推進(jìn)比擬成功的一些城市開展調(diào)研工作，通過借鑒各地的做法與經(jīng)驗，結(jié)合廣州的實踐，研究提出完善我市代建制管理的對策。一、各地代建制管理模式及其特點代建制一般是指通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化工程建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)政府投資工程建設(shè)全過程管理的建設(shè)管理方式，嚴(yán)格控制工程投資、質(zhì)量和工期，工程建成后交付使用單位。一各地代建制管理模式代建制管理模式各地有一定差異，通過對廣東

2、省，北京、武漢、杭州、合肥、深圳等省市的代建制管理模式進(jìn)行研究分析，目前代建制管理模式大致有以下三種：一是招標(biāo)模式。由政府有關(guān)部門通過招標(biāo)擇優(yōu)選擇代建單位，如廣東省、北京和杭州市，其中廣東省政府成立了省代建工程管理局，負(fù)責(zé)代建制工程的組織和協(xié)調(diào)管理工作。二是統(tǒng)建模式。政府成立專門代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工程的建設(shè)管理工作，如合肥市。三是有限選擇模式。由政府有關(guān)部門直接委托工程管理公司作為工程代建單位。如武漢、深圳市。二各地代建制管理特點代建制作為政府投資工程建設(shè)管理體制改革的一項制度創(chuàng)新，各地在代建制的實施過程中普遍取得了較好成效，積累了一定經(jīng)驗，管理方式各具特點：廣東省2021年2月出臺?廣東省政府

3、投資省屬非經(jīng)營性工程代建管理方法試行?，規(guī)定由省政府批準(zhǔn)成立的廣東省代建工程管理局負(fù)責(zé)省屬非經(jīng)營性代建工程的組織和協(xié)調(diào)管理工作。該局通過組織公開招標(biāo)等方式選擇代建單位，并與之簽訂代建合同，合同簽訂前，代建單位須繳交工程總投資10%的履約保證金。代建費(fèi)用由兩局部構(gòu)成，其一是建設(shè)單位管理費(fèi)，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；其二是代建效勞費(fèi)，約為工程總投資的2%.北京市2021年3月實施?北京市政府投資建設(shè)工程代建制管理方法試行?以來，市開展改革委共批復(fù)代建工程70項，涉及總投資約71億元。市開展改革委、業(yè)主單位和通過公開招標(biāo)等方式選擇的代建單位三方簽訂代建合同，合同簽訂前，代建單位須提供工程總投資1030%的

4、銀行履約保函，代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照建設(shè)單位管理費(fèi)，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。武漢市1999年開始對財政性投資工程實行交鑰匙工程建設(shè)管理，由市開展改革委代表市政府選擇代建單位，作為工程建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)工程建設(shè)全過程的組織管理。2021年11月，印發(fā)實施?武漢市財政根本建設(shè)資金工程代建制實施細(xì)那么試行?，目前主要通過直接委托等方式選擇代建單位，由開展改革委與之簽訂代建合同，同時代建單位須繳交總投資510%的履約保證金，代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照建設(shè)單位管理費(fèi)，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。合肥市成立市公益性工程建設(shè)管理中心，是市政府下屬財政全額撥款的事業(yè)單位。作為工程建設(shè)期法人，對工程建設(shè)資金、建設(shè)工期、工程質(zhì)量等

5、進(jìn)行全過程管理，建成后移交使用單位。工程實行代建制，按照?合肥市公益性工程建設(shè)管理方法?執(zhí)行。杭州市?市政府投資工程代建制管理暫行方法討論稿?正在征求意見中，該方法規(guī)定代建單位通過公開招標(biāo)等方式選擇，由行業(yè)主管部門、工程業(yè)主與代建單位簽訂代建合同，履約保證金取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)具體工程情況在招標(biāo)文件中確定。深圳市成立市公務(wù)署，為市財政全額撥款事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)水運(yùn)、公路代建工程，通過直接委托方式選擇代建單位，雙方簽訂代建合同。其他管理方式：由市交通局負(fù)責(zé)市政路、快速路代建工程，通過公開招標(biāo)選擇代建單位，由市交通局與之簽訂代建合同。二、我市代建制管理進(jìn)展情況我委從2021年開始，先后對廣州市第二少年宮、

6、廣州大學(xué)附中和市第二中學(xué)等建設(shè)工程試行代建制，并取得了一定的成效和經(jīng)驗。在此根底上，結(jié)合貫徹國務(wù)院?關(guān)于投資體制改革的決定?有關(guān)加快推行代建制的要求，我委在2021年對使用市政府財政投資進(jìn)行建設(shè)的政府投資工程，進(jìn)一步加快推廣實施代建制，主要有廣州歌劇院、廣州新圖書館、市婦幼保健中心等一批重大建設(shè)工程。2021年7月，由我委研究制定，經(jīng)市政府同意的?廣州市政府投資建設(shè)工程代建制管理試行方法?以下簡稱?試行方法?出臺實施，開始對政府投資建設(shè)工程全面推行代建制。目前，我委累計批復(fù)代建制工程14個，工程總投資約38億元。實踐證明，我市在代建制實施過程中普遍取得了良好成效。代建制構(gòu)建起政府投資約束機(jī)制和

7、多方利益制衡機(jī)制，有效地提高了政府投資效益和專業(yè)化管理水平，推進(jìn)了政府機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)。一我市代建制管理的特點一是通過公開招標(biāo)選擇代建單位，實現(xiàn)了政府投資建設(shè)工程運(yùn)作市場化，不僅有利于代建市場的培育，使其健康開展，有效地鏟除了產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的土壤。二是未設(shè)立任何代建制組織協(xié)調(diào)或管理等中間機(jī)構(gòu)，減少代建制管理的中間環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高了政府投資工程代建制管理效率。三是市政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門組織工程業(yè)主與代建單位簽訂雙方代建合同，市政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門負(fù)責(zé)代建制的組織實施和協(xié)調(diào)工作。四是通過設(shè)立履約保函，建立了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險約束機(jī)制。五是實行節(jié)獎超罰，進(jìn)一步鼓勵代建人加強(qiáng)工程管理、節(jié)約

8、政府資金。二我市代建制管理存在的主要問題我市代建制管理雖然取得了一定的效果，但作為一項新生事物，由于制度建設(shè)還不完善，實踐經(jīng)驗缺乏，代建制總體上還處于探索和完善階段，理論上和實踐中尚有許多問題亟待研究解決。一是代建制試行方法效力不強(qiáng)，代建人法律地位有待明確。目前我市代建制?試行方法?是由我委會同市建委、財政局和監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，層級較低，協(xié)調(diào)力差。同時，?試行方法?和現(xiàn)行基建法規(guī)中沒有明確授予代建單位履行職責(zé)的法律地位，使其在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)時，身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，獨(dú)立開展和承當(dāng)相應(yīng)法律責(zé)任的能力受限制。二是代建單位資質(zhì)條件沒有統(tǒng)一認(rèn)定，代建市場還需要培育。目前，代建單

9、位的資格條件和市場準(zhǔn)入條件，國家沒有統(tǒng)一規(guī)定，對其資質(zhì)認(rèn)定、等級劃分沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。另外，代建市場尚處于開展階段，水平高、專業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)驗豐富的代建主體比擬缺乏，還未形成良性的市場競爭環(huán)境。三是代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，對投資總額小的工程影響較大，代建單位缺乏內(nèi)在動力。代建制?試行方法?規(guī)定代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約為工程總投資0.62%，對于總投資10億元以下的工程，代建費(fèi)用偏低。由于建設(shè)單位管理費(fèi)不包含工程開工前的前期工作管理費(fèi)，以及代建單位必須支出的工資、稅金和應(yīng)獲得的合理利潤等內(nèi)容，與代建單位繳交履約保函、控制投資分擔(dān)的責(zé)任不對稱，影響了代建單位的積極性，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建，不利于加快

10、培育代建市場。四是銀行履約保函取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，可操作性難度大。?試行方法?規(guī)定，代建單位與工程業(yè)主簽訂?代建合同?前，提供工程總投資310%的銀行履約保函。我市代建工程總投資平均約為3億元，代建單位平均最少要提供900萬元的銀行履約保函，有資格參與代建的中小企業(yè)以及工程咨詢公司幾乎無能力參與，即使有資金能力的總承包大企業(yè)，如果代建工程工期長，同樣會因保證金壓力而無法再參與其他代建工程。五是代建單位與工程業(yè)主的責(zé)權(quán)利問題界定不明晰，不利于代建市場的健康開展。代建單位作為工程建設(shè)期業(yè)主，負(fù)責(zé)工程的管理和協(xié)調(diào)工作，業(yè)主單位主要負(fù)責(zé)提出工程使用功能配置，參與、配合、監(jiān)督代建單位管理工程。實際上，業(yè)主單位

11、從自身利益出發(fā)，在工程管理過程中會多方干預(yù)，如資金撥付、招投標(biāo)以及建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、投資等，導(dǎo)致代建單位要承當(dāng)工程業(yè)主的責(zé)任，卻難以行使其權(quán)利，無權(quán)有責(zé)的情況時有發(fā)生。三、進(jìn)一步完善代建制管理的對策措施代建制是一項帶有探索性的工作，是一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)開展的工程建設(shè)管理方式。我們以市場運(yùn)作、專業(yè)管理、合約制衡、責(zé)任分擔(dān)、監(jiān)管到位為原那么，針對當(dāng)前代建制實踐中存在的問題，在借鑒各省市代建制經(jīng)驗根底上，進(jìn)一步提出完善我市代建制管理的對策措施，修訂完善?試行方法?。一努力形成自上而下推動的良好氣氛。構(gòu)建高效、廉潔、效勞性的代建管理模式和操作程序與市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的重視密切相關(guān)。政府投資工程代建過程中涉及

12、部門多，層面廣，?試行方法?自實施以來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，得以順利推進(jìn)，但作為一項具有探索性的工作，目前還存在著諸多問題，需進(jìn)一步完善。今后要在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，努力形成自上而下推動的良好氣氛，大力推進(jìn)代建制工作開展，不斷提高政府投資效益和工程管理水平。二嚴(yán)格執(zhí)行代建單位資格條件。?試行方法?中代建單位應(yīng)具備的資格條件比擬籠統(tǒng)，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和明確該項內(nèi)容。參照武漢市?市財政根本建設(shè)資金工程代建制實施細(xì)那么試行?，今后要對代建單位應(yīng)具備的資質(zhì)、注冊資金、工程建設(shè)工作經(jīng)歷、工程管理人員、信用記錄等根本條件提出新的要求；由市開展改革委召集相關(guān)部門組成資格審查小組對企業(yè)進(jìn)行評審，通過評審

13、方可取得代建單位資格；代建單位要接受有關(guān)部門對其實施動態(tài)評價，假設(shè)出現(xiàn)違反有關(guān)規(guī)定的情況，審查小組可取消其代建資格。三培育一批有資質(zhì)的代建主體。目前代建市場處于開展階段，代建單位良莠不齊，履約誠信程度難以把握，存在潛在代建風(fēng)險。擬通過公開征集、自愿報名、專家評審、政府審定的方式，分批次確定有資格承當(dāng)代建工作的企業(yè)名單，第一批考慮在10家左右，建立年審淘汰制，實行動態(tài)管理。四明確代建工程建設(shè)工期。代建單位從工程立項后開始介入并與工程業(yè)主簽訂?代建合同?，明確建設(shè)工期。事實上，由于征地拆遷等問題涉及協(xié)調(diào)范圍廣、難度大、不確定因素多，往往不能按?合同?規(guī)定的時間完成，因此，代建單位要承當(dāng)相應(yīng)責(zé)任并不合理。我們認(rèn)為，代建工程建設(shè)工期可分為征地拆遷和建設(shè)管理工期，前者可視情況而定。五適當(dāng)增加代建費(fèi)用。代建費(fèi)用要充分考慮到代建單位實際承當(dāng)?shù)墓ぷ髫?fù)荷、責(zé)任及風(fēng)險等，在保證?試行方法?代建費(fèi)用的根底上，參照廣東省?政府投資省屬非經(jīng)營性工程代建管理方法試行?，應(yīng)適當(dāng)增加代建單位效勞費(fèi)，總投資2億元以下工程，代建效勞費(fèi)為批準(zhǔn)工