論我國對稅式支出的預算法律規(guī)制

1、論我國對稅式支出的預算法律規(guī)制關鍵詞: 稅式支出/稅收優(yōu)惠/直接支出/預算法 內容提要: 以稅收優(yōu)惠為表現(xiàn)形式的稅式支出具有與政府的直接支出類似的作用，也應受預算企業(yè)或其特定經(jīng)濟行為，實行激勵性的區(qū)別對待，給予不同的稅收減免優(yōu)惠。所以稱之為支出，是因為這類優(yōu)惠和其他政府支出的項目一樣，作為開支，列入預算”。 我國自改革開放以來就積極運用稅收優(yōu)惠來吸引外資和促進經(jīng)濟發(fā)展。盡管我國法律上沒有稅式支出的概念，但根據(jù)上述理論探討，我們可以認為稅式支出在我國是客觀存在的。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)行有效的稅收優(yōu)惠政策有700多項。以現(xiàn)行企業(yè)所得稅法為例，該法強調國家對重點扶持和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目給予優(yōu)惠，具體優(yōu)惠

2、措施包括免稅、減征、稅率優(yōu)惠、加計扣除、加速折舊等。此外，企業(yè)所得稅法第36條規(guī)定，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，或者由于突發(fā)事件等原因對企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生重大影響的，國務院還可以制定企業(yè)所得稅專項優(yōu)惠政策。 （三）我國將稅式支出納入預算法律規(guī)制的必要性 雖然我國存在著大量的稅收支出，但目前并不受預算法的約束，稅式支出仍屬于預算外支出。那么，我國是否有必要將稅式支出納入預算法的統(tǒng)籌呢？在筆者看來，國外有關稅式支出的理論和實踐有其借鑒意義，我國也應從預算法上對稅式支出予以規(guī)制。 1.稅式支出應受預算法律的規(guī)制已是一個國際公認的原則 稅式支出通過稅收優(yōu)惠的方式實施，簡化了財政收支程序，減少了政府在資

3、金發(fā)放和管理方面的成本。LOcalhOST這本是稅式支出相對于直接支出的優(yōu)點，但也會給政府通過稅式支出避開預算監(jiān)督帶來誘因。如果稅式支出脫離了預算管制，就成為“后門支出”（backdoor expenditures），會危及預算的財富分配和宏觀經(jīng)濟調控等功能。因此，oecd主張“所有稅式支出應當核算出來并向預算機構匯報”。國際貨幣基金組織也認為“中央政府的稅式支出應體現(xiàn)在預算文件中”。 2.將稅式支出納入預算法律規(guī)制符合我國預算法的立法目的和要求 根據(jù)我國預算法第19條的規(guī)定，預算由預算收入和預算支出組成，預算支出包括經(jīng)濟建設支出等六類。我國的有關稅收優(yōu)惠政策也符合這些支出的特征。因此，將稅式

4、支出納入預算法律規(guī)制，并沒有法律上的障礙。稅式支出游離在人大的預算審批和監(jiān)督之外，既不符合預算法第1條規(guī)定的立法目的，也與預算民主的原則相悖。全國人大常委會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定亦指出要堅持先有預算，后有支出。 將稅式支出納入預算法律規(guī)制也是預算編制的全面性、企業(yè)所得稅法對既往的稅收優(yōu)惠進行了整合，但稅式支出尚未納入我國預算管理體制。我國將稅式支出納入預算法律規(guī)制是必要的，這既符合預算法的立法目的，也有助于我國稅制的完善。 因此，我國需要在預算法中明確政府向人大提交稅式支出報告的義務?？紤]到我國的現(xiàn)實情況，現(xiàn)階段政府向人大提交的稅式支出報告可以采取單獨報告的方式，暫不作為預算文件的組成

5、部分，但作為人大審批直接支出的依據(jù)。在積累了一定經(jīng)驗后，再將稅式支出報告作為預算文件的附件，最終采取把稅式支出納入預算文件的做法，從而實現(xiàn)人大對預算收支的全面規(guī)制。 不過，我國現(xiàn)行預算體制還存在一些障礙。從法律的視角看，現(xiàn)行預算法較為原則、空泛和操作性差是一個重要因素。因此，對預算法進行修改，強化人大對預算的監(jiān)督，提高預算的透明度和公開性，也是預算法定、預算民主和預算公開的要求。只有預算法制進一步完善，將稅式支出納入預算法律的調整范圍才不是一句空話。 此外，稅式支出是以稅收優(yōu)惠的方式來實施的，稅收征管法律制度對于稅式支出的依法實施也是不可或缺的。稅收征收管理法第3條規(guī)定：“稅收的開征、停征以及

6、減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權國務院規(guī)定的，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定”。但是，國家審計署的審計報告顯示，稅務部門存在著違規(guī)減免、征管不嚴導致稅款流失的問題。60總之，將稅式支出納入預算法律規(guī)制并非一朝一夕就能實現(xiàn)，但必須為之努力。 注釋:【1】luiz villela，andrea lemgrubery，michael jorratt：“tax expenditures budgets：concepts andchalleng

7、es for implementation”，inter-american development bank working paper series no.idb-wp-131，2010.（hereinafter“idb”）【2】stanley s.surrey，“tax incentives as a device for implementing government policy：a compari-son with direct government expenditures”，harvard law review，vol.83，no.4，1970，pp705-738.【3】參見毛捷

8、：稅式支出研究的新進展，經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理2011年第5期?！?】、 imf，manual on fiscal transparency，2007 revised edition，glossary，para.187，box 16，para.188.【5】ian lienert and moo-kyung jung，“t【1】【2】he legal framework for budget systems：an internationalcomparison”，oecd journal on budgeting，vol.4，no.3，2004.【6】、 dirk-jan kraan，“off-b

9、udget and tax expenditures”，oecd journal on budgeting，vol.4，no.1，2004.【7】allen schick，“off-budget expenditure：an economic and political framework”，oecd journal onbudgeting，vol.7，no.3，2007.鄧子基：財政學，中國人民大學出版社2001年版，第130頁。轉引自羅春梅：oecd國家與中國稅式支出形成過程分析與比較，山東財政學院學報2009年第1期。曹立瀛：西方財政理論與實踐，中國財政經(jīng)濟出版社1995年版，第369-

10、370頁。轉引自張晉武：中國稅式支出制度構建研究，西南財經(jīng)大學2007年博士學位此外，在目前的制度下，“超收”收入的動用和決策基本上在行政系統(tǒng)內完成，而未納入全國人民代表大會的審批視野。即便在程序上要向全國人大常委會通報或報告，通常的情形也是先支用、后通報，或者邊支用，邊通報。參見高培勇：關注預決算偏離度，涉外稅務2008年第1期。稅式支出和直接支出在促進經(jīng)濟發(fā)展中的區(qū)別在于：直接支出處于主導地位，稅式支出是直接支出的補充；稅式支出側重于國民經(jīng)濟的微觀調節(jié)，直接支出主要體現(xiàn)在宏觀方面。參見鄧子基：稅收支出理論與實踐，稅務研究1991年第1期。、 idb.參見2007年3月8日時任財政部長金人慶

11、在十屆人大五次會議上所做的“關于中華人民共和國企業(yè)所得稅法（草案）說明”。guoqiang ma，“chinas current tax expenditures system：issues and policy options”，in“taxexpendituresshedding light on government spending through the tax system：lessons from devel-oped transition economies”，edited by hana polackova brixi，christian m.a.valenduc，andzh

12、icheng li swift，the world bank 2004.（hereinafter“world bank”）比如，1994年外資oecd best practices for budget transparency.根據(jù)預算法第2條和第39條的規(guī)定，我國實行“一級政府一級預算”，中央預算由全國人民代表大會審查和批準，地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。以十一屆全國人大第四次會議為例，會議于3月5日開幕，3月14日閉幕。3月8日的代表團全體會議和代表小組會議審查國務院關于2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告，以及國務院關于2

13、010年中央和地方預算執(zhí)行情況與2011年中央和地方?jīng)Q算草案的報告。http：/*/pc/11_4/2011-03/04/content_1632205.htm，2012年4月17日訪問。參見全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定。shunlian deng and jun peng，“reforming the budgeting process in china”，oecd journal on bud-geting，vol.2011/1.高培勇、馬蔡琛：中國政府預算的法治化進程：成就、問題與政策選擇，財政研究2004年第10期。從全國人大會議這些年的議程看，大會期間要延長恐怕比較困難。不過，在政府預算草案的初審階段，可以考慮要求政府在大會前2個月至3個月提交草案。比如，以haig-simons概念下的所得概念作為所得稅的稅基。、 zhicheng li swift，hana polackova brixi，and christian valenduc，supra note 33.我國“十二五”規(guī)劃綱要指出要擴大增值稅征收范圍，相應