《湖南省森林公園條例》解讀

1、    湖南省森林公園條例解讀    2017年11月30日，湖南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議審議通過湖南省森林公園條例，自2018年5月1日起施行。條例的公布施行，標志著湖南省森林公園建設(shè)和發(fā)展邁上了新的法制化軌道。一、條例出臺的背景湖南地處長江中游，總面積21.18萬平方公里，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，適合森林植被生長，全省森林覆蓋率達59.68%。1982年，經(jīng)國務(wù)院批準，原張家界林場被命名為“張家界國家森林公園”，開創(chuàng)了我國森林公園發(fā)展的先河。截至目前，全省已建立國家級森林公園64個，省級52個，市縣級16個，總面積50多萬公頃。199

2、5年出臺的湖南省森林公園管理條例（簡稱管理條例）是全國第一部森林公園管理地方性法規(guī)，為全省保護和合理利用森林資源，正確處理森林公園資源開發(fā)與保護的關(guān)系，加強對森林公園的管理，保持森林旅游的快速、健康、持續(xù)發(fā)展提供了法制保障。管理條例頒布實施距今已達20多年，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的推進，森林公園建設(shè)、保護與利用等方面出現(xiàn)了一些新情況新問題，保護與利用的矛盾突出，制度不完善，機制不健全，部分規(guī)定操作性不強，不能滿足當前森林公園建設(shè)保護和發(fā)展的需求，不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，亟需對其進行修訂。二、條例的主要內(nèi)容新修訂的條例共40條，內(nèi)容具有創(chuàng)新性。（一）關(guān)于法規(guī)名稱。本次將名稱修改為湖

3、南省森林公園條例，主要是考慮到條例不僅僅涉及森林公園的管理，還包括了設(shè)立、規(guī)劃、保護、利用等多方面，范圍已擴大許多。刪除“管理”一詞更能體現(xiàn)法規(guī)的綜合性和全面性，更加符合實際和立法目的。（二）關(guān)于森林公園的公益屬性。森林公園是國家自然保護地體系的重要組成部分，是事關(guān)國家生態(tài)安全的重要生態(tài)區(qū)域，是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體。森林公園有著保護森林風(fēng)景資源和生物多樣性、普及生態(tài)文化知識、開展森林生態(tài)旅游三大主體功能，而資源保護是森林公園的首要任務(wù)。因此條例規(guī)定“森林公園的建設(shè)和保護屬于社會公益事業(yè)”，并且“對政府投資建設(shè)的森林公園，其資源保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所需經(jīng)費按照有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定給予財政支持；對社

4、會主體投資建設(shè)的森林公園，可以由有關(guān)人民政府給予適當補助或者獎勵?！保ㄈ╆P(guān)于森林公園的設(shè)立。一是明確了設(shè)立森林公園應(yīng)當同時具備的5個條件，缺一不可。但是，同時考慮到城市或者城市周邊的森林風(fēng)景資源不可能像山區(qū)一樣豐富，但又有必要設(shè)立森林公園以滿足群眾需求，條例規(guī)定在城市或者城市周邊設(shè)立森林公園的，可以適當放寬面積、森林覆蓋率條件。具體放寬的幅度由審批機關(guān)結(jié)合當?shù)貙嶋H和森林資源稟賦等因素，在合理范圍內(nèi)自行控制。二是明確了申請設(shè)立森林公園需提交的具體申報材料。包括設(shè)立申請書，森林、林木、林地以及其他土地的權(quán)屬證明材料，可行性報告和森林風(fēng)景資源景觀照片、視頻等影像資料，擬設(shè)立的森林公園管理組織的職責(zé)

5、、制度和技術(shù)、管理人員配置等情況的說明材料。這就解決了此前申報材料不明的問題，讓申報主體提請申請時心中有數(shù)，提高辦事效率，降低辦事成本。（四）關(guān)于林農(nóng)利益保護。條例第八條關(guān)于申請設(shè)立省級、縣級森林公園應(yīng)當具備的條件中，將“林農(nóng)等林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益通過簽訂合同得到依法保護”作為必備條件，這就確保林農(nóng)按照自己的意愿而不是被強迫流轉(zhuǎn)森林資源。同時條例鼓勵單位和個人按照國家有關(guān)規(guī)定參與森林公園的開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營，“森林公園內(nèi)非國家所有的森林、林木和林地的所有者或者使用者可以以入股、聯(lián)營、租賃等形式參與森林公園的建設(shè)和經(jīng)營?！保ㄎ澹╆P(guān)于森林公園的規(guī)劃體系。外省森林公園事業(yè)發(fā)展成功的主要經(jīng)驗是基本建成了

6、類型齊全、布局合理、管理科學(xué)的森林公園規(guī)劃建設(shè)體系。條例按照“科學(xué)規(guī)劃、嚴格保護、合理利用、可持續(xù)發(fā)展”的原則，對全省森林公園發(fā)展規(guī)劃和森林公園總體規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)督等內(nèi)容進行了修改完善，明確省人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門開展森林風(fēng)景資源普查，編制和實施全省森林公園發(fā)展規(guī)劃，從宏觀層面采取措施推動森林公園事業(yè)發(fā)展；明確森林公園管理組織具體負責(zé)編制各自森林公園的總體規(guī)劃，并按要求報相關(guān)林業(yè)主管部門審批；此外，還規(guī)定了森林公園管理組織可以根據(jù)實際情況對森林公園總體規(guī)劃增編分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃。（六）關(guān)于森林風(fēng)景資源保護。一是明確了森林公園管理組織的義務(wù)，包括設(shè)立森林公園界樁，對森林風(fēng)景資

7、源進行調(diào)查、建檔、制定保護措施，做好森林防火、有害生物防治等工作。二是規(guī)定森林公園建設(shè)應(yīng)當符合森林公園總體規(guī)劃，意在解決森林公園建設(shè)不符合森林公園總體規(guī)劃、無序開展森林建設(shè)等問題。三是規(guī)定了在森林公園內(nèi)的6項禁止性行為，特別突出了房地產(chǎn)等項目開發(fā)，修建破壞景觀、污染環(huán)境的工程設(shè)施，填堵自然水系，采石、采砂、取土、采礦、放牧、圍湖造地、建造墳?zāi)?、毀林開墾、毀損溶洞資源等破壞景觀、植被和地形地貌，采伐或者擅自移植古樹名木、珍稀植物，獵捕、傷害野生動物或者妨礙野生動物生息繁衍和易導(dǎo)致森林火災(zāi)的行為等等。之所以予以禁止，是考慮到這些行為是導(dǎo)致森林風(fēng)景資源、野生動植物資源、濕地資源受到嚴重破壞的主要因素

8、，如果不能嚴厲禁止，這些資源必然無法得到有效保護、生態(tài)安全不能得到有力保障生物多樣性難以得到切實維護，生態(tài)文明建設(shè)的推進必然大受影響。（七）關(guān)于森林風(fēng)景資源利用。一是規(guī)定森林公園管理組織應(yīng)當完善服務(wù)設(shè)施，提高服務(wù)質(zhì)量，改善游覽條件。二是規(guī)定森林公園管理組織要加強安全管理，包括保障設(shè)施安全、控制游客量等。三是對游客的不文明行為作了禁止性規(guī)定。這主要是考慮到一些游客肆意毀損公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備，任意采挖花草、樹木等植物，在竹木、巖石、建筑物、構(gòu)筑物以及其他設(shè)施上刻劃，隨地吐痰、便溺、亂扔垃圾，擅自在未開放區(qū)域開展野外探險、攀巖、漂流等危險性活動，有些損害了公私利益，有些行為對自身生命財產(chǎn)構(gòu)成威脅，這些

9、行為必須予以禁止。（八）關(guān)于森林公園退出機制。現(xiàn)行管理條例缺乏撤銷制度安排，導(dǎo)致森林公園設(shè)立后基本永久存在，對一些名存實亡的省級、市縣級森林公園無法啟動撤銷程序，管理非常無奈。而國家發(fā)布的國家級森林公園設(shè)立、撤銷、合并、改變經(jīng)營范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法（國家林業(yè)局令第16號）和國家級森林公園管理辦法（國家林業(yè)局令第27號）對國家級森林公園的撤銷情形作出了明確規(guī)定。條例與國家層面的政策進行了對接，規(guī)定了依法予以撤銷的5中情形，即自批準設(shè)立之日起三年內(nèi)未設(shè)置管理組織或者未進行實質(zhì)性建設(shè)；未按照規(guī)定編制總體規(guī)劃；未按照總體規(guī)劃進行建設(shè)，經(jīng)責(zé)令限期整改仍不予整改或者整改后仍達不到要求，導(dǎo)致森林

10、風(fēng)景資源受到嚴重破壞或者景觀質(zhì)量明顯下降；森林風(fēng)景資源質(zhì)量下降后達不到相應(yīng)質(zhì)量等級標準且無法恢復(fù)以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。這就為撤銷森林公園提供了明確的法律依據(jù)，構(gòu)建起更為完善的森林公園退出機制，促使森林公園管理組織和有關(guān)單位不斷加強森林風(fēng)景資源的保護，合法開展相關(guān)建設(shè)，同時督促各地管理機構(gòu)加大監(jiān)管力度。（九）關(guān)于委托執(zhí)法。條例第三十六條規(guī)定“違反本條例第三十條規(guī)定的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門或者由其委托符合條件的森林公園管理組織責(zé)令改正；拒不改正的，處一百元以上五百元以下罰款；造成損失的，依法賠償損失。”從受委托主體看，并不是所有的森林公園管理組織都符合授權(quán)執(zhí)法的條件，必須委托符合行政處罰法規(guī)定條件的森林公園管理組織，不符合條件的不能委托。從委托權(quán)限看，條例委托森林公園管理組織處理的案件主要是針對游人的行政處罰案件，此類案件違法事實清楚、證據(jù)較易收集固定且需盡