師范生免費(fèi)教育政策實(shí)施的障礙分析

1、    師范生免費(fèi)教育政策實(shí)施的障礙分析     摘要：師范生免費(fèi)教育是我國政府為實(shí)現(xiàn)教育公平戰(zhàn)略和促進(jìn)教師教育發(fā)展而實(shí)施的政策，但在具體實(shí)施過程中面臨不少問題與障礙。本文從政策的背景、溝通、實(shí)施、落實(shí)四方面分析師范生免費(fèi)政策實(shí)施過程中存在的問題。 關(guān)鍵詞：師范生免費(fèi)教育，政策實(shí)施 師范生免費(fèi)教育是我國政府為實(shí)現(xiàn)教育公平戰(zhàn)略和促進(jìn)教師教育發(fā)展而實(shí)施的政策，具有經(jīng)濟(jì)資助和職位保障的特征。筆者認(rèn)為，師范生免費(fèi)教育政策究竟能夠走多遠(yuǎn)，應(yīng)該由實(shí)踐和實(shí)效兩把客觀“標(biāo)尺”去衡量。只有對(duì)政策實(shí)施過程中可能的、或是必然的問題或是障礙進(jìn)行預(yù)判

2、、預(yù)先行動(dòng)與規(guī)避，才能保證師范生免費(fèi)教育政策的平穩(wěn)開展和順利運(yùn)行。 一、背景：制度環(huán)境對(duì)政策施行的干擾與制約 制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配活動(dòng)規(guī)則的現(xiàn)有政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。通俗地說，它是一系列經(jīng)濟(jì)制度的背景規(guī)則或背景制度。由于人們通常將制度環(huán)境作為外生變量，并且與制度安排互相影響，因此制度環(huán)境成為影響制度安排的重要因素之一。 在教育科學(xué)領(lǐng)域，教育變革的實(shí)施同樣關(guān)注外在因素的影響和制約作用，不僅包括時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，還包括以教育體制和教育政策為主的教育制度環(huán)境。它們不僅是改革措施制訂和實(shí)施時(shí)需要參考的外在變量，甚至是決定措施的重要因素。師

3、范生免費(fèi)教育政策是教師教育領(lǐng)域關(guān)于師范生培養(yǎng)與分配制度的變革。它是建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)教育公平戰(zhàn)略下教育領(lǐng)域內(nèi)的重要變革。然而，作為教師教育領(lǐng)域的重要變革，其與當(dāng)下教師教育體制的相容性還有待提高。 師范生免費(fèi)教育政策是一項(xiàng)由“政府埋單”的特殊傾斜政策，實(shí)質(zhì)是政府與部分師范生之間因服務(wù)協(xié)議產(chǎn)生的，以定期定向服務(wù)換取減免費(fèi)用和職業(yè)保障交易關(guān)系，即師范生通過服務(wù)協(xié)議的簽訂，提前預(yù)訂未來的教師職業(yè)方向和性質(zhì)，它是確定的封閉型的教師教育的培養(yǎng)路徑，其本質(zhì)是封閉式的教師教育體制。 封閉式師范教育體制在師范教育史上并不是新事物，相反，在我國師范教育發(fā)展的百年歷史中，這一體制貫穿師范教育發(fā)展

4、的大部分時(shí)間，為我國師資培養(yǎng)做出了很大貢獻(xiàn)。然而，當(dāng)今采用開放式師范教育體制已成為國際發(fā)展趨勢(shì)，在我國綜合性大學(xué)參與教師養(yǎng)成、教師資格證書制度的全面推行、師范生自由就業(yè)制度的實(shí)施昭示封閉式師范教育體制即將成為過去，開放式師范教育體制已成為主流。師范生免費(fèi)教育政策的出臺(tái)，雖不能視為傳統(tǒng)免費(fèi)政策的“簡(jiǎn)單回歸”，但與傳統(tǒng)的免費(fèi)政策具有相似性，在享受免費(fèi)受教育權(quán)利與就業(yè)保障權(quán)利的同時(shí)必須承擔(dān)一定年限的教育服務(wù)，可以看作是開放式教師教育發(fā)展趨勢(shì)中封閉式教師教育體制的一種回歸。這種回歸雖然是局部、非主流的，但與當(dāng)前教師教育體制的差異，將導(dǎo)致對(duì)師范生免費(fèi)政策價(jià)值認(rèn)同的降低和執(zhí)行過程中的問題。 師范

5、生免費(fèi)教育政策反映社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，通過提前支付與權(quán)利保障的方式實(shí)現(xiàn)教師的定向培養(yǎng)，然而，這一政策價(jià)值在當(dāng)今崇尚自主、彰顯權(quán)益的社會(huì)中較難被認(rèn)同。自主和權(quán)益在21世紀(jì)已不僅僅是個(gè)人話語和行為自由，更是對(duì)自我發(fā)展和未來的自我把握。20世紀(jì)后期開始的勞動(dòng)和人事制度的改革，使我國勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)逐步開放，個(gè)體在改革中逐步獲得自由選擇職業(yè)和發(fā)展方向的權(quán)利。普通高校畢業(yè)生和師范生也在此后的改革中逐步解除擇業(yè)約束，獲得自主規(guī)劃和自由擇業(yè)的權(quán)利。在個(gè)人選擇權(quán)日益受尊重的時(shí)代，個(gè)人對(duì)自身權(quán)利的強(qiáng)烈認(rèn)同和對(duì)把握命運(yùn)的要求將成為對(duì)師范生免費(fèi)教育政策的理念抗拒和意識(shí)回避，成為對(duì)師范生免費(fèi)教育政策價(jià)值認(rèn)可的障礙。&#

6、160;二、溝通：信息不對(duì)稱帶來的誤讀與阻滯 目標(biāo)群體作為政策的對(duì)象，在政策的執(zhí)行過程中，不僅是作為受動(dòng)方承擔(dān)政策作用和改變，而且能夠通過選擇對(duì)政策執(zhí)行的行為態(tài)度，影響政策的執(zhí)行效果。中等學(xué)校學(xué)生及其家庭作為師范生免費(fèi)教育政策的目標(biāo)群體和潛在目標(biāo)群體，他們對(duì)政策的認(rèn)知及其在實(shí)踐中對(duì)政策的態(tài)度和行為是影響政策執(zhí)行效果的重要因素之一。 在政策的執(zhí)行過程中，無論目標(biāo)群體采取何種態(tài)度，或是配合政策執(zhí)行、或是抵制政策，均出于對(duì)自身利益的權(quán)衡與考量。正如亞里士多德所說：“人們關(guān)注自己的所有，而忽視公共的事務(wù)，對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！睅煼渡赓M(fèi)教育

7、政策以預(yù)先定購的方式確認(rèn)目標(biāo)群體，并在政策執(zhí)行過程中規(guī)劃和預(yù)設(shè)了目標(biāo)群體的未來發(fā)展方向，因此對(duì)政策信息的理解和對(duì)結(jié)果的預(yù)判，不僅成為政策目標(biāo)群體依據(jù)政策信息對(duì)個(gè)體未來發(fā)展走向的預(yù)判依據(jù)，而且成為影響政策目標(biāo)選擇的關(guān)鍵因素，“開發(fā)結(jié)果的可把握性、經(jīng)營身份認(rèn)同和回報(bào)率、開發(fā)成本、福利保障情況等因素將影響青年人口的選擇行為”。由此可見，目標(biāo)群體對(duì)相關(guān)信息的充分掌握和理解成為影響政策發(fā)展走向的重要因素。 然而，受環(huán)境和信息的影響，人類的行為表現(xiàn)為理性的有限性。正如西蒙強(qiáng)調(diào)的，信息和環(huán)境的復(fù)雜性決定人的認(rèn)知水平只能處在有限理性狀態(tài)，人的計(jì)算和分析能力受到有限理性的制約，無法充分利用所掌握的大量

8、信息來計(jì)算并得到最優(yōu)決策。而在政策的執(zhí)行過程中，信息的限制性更多地表現(xiàn)在對(duì)目標(biāo)群體的約束上。受到信息來源渠道、信息理解力、信息預(yù)測(cè)能力等方面的限制，個(gè)體在信息的來源和掌握方面處于弱勢(shì)地位，而這種信息不對(duì)稱的狀況必將影響目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)知、理解與態(tài)度。這種限制性已經(jīng)在師范生免費(fèi)教育政策的執(zhí)行過程中有所顯現(xiàn)。 信息不對(duì)稱對(duì)師范生免費(fèi)教育政策實(shí)施的影響，突出表現(xiàn)為目標(biāo)群體（學(xué)生及其家長）對(duì)政策文本相關(guān)條例的誤讀。師范生免費(fèi)教育是以免費(fèi)待遇和就業(yè)保障來實(shí)現(xiàn)國家對(duì)師范生的定向培養(yǎng)和安置，但許多學(xué)生和家長卻片面理解定向培養(yǎng)和安置的條款。如對(duì)于“確保就業(yè)”的政策理解為“指定就業(yè)”，將“任教服務(wù)”

9、理解為“上山下鄉(xiāng)”，將“免費(fèi)師范生畢業(yè)前及其在協(xié)議規(guī)定服務(wù)期內(nèi)，一般不得報(bào)考脫產(chǎn)研究生”的規(guī)定認(rèn)定為“考研受限制”等。顯然，目標(biāo)群體對(duì)政策的理解障礙一方面來自個(gè)體對(duì)政策認(rèn)知理解能力的限制，另一方面也受制于信息來源的有限性。這種政策主體和目標(biāo)群體之間信息不對(duì)稱的狀況將導(dǎo)致對(duì)政策的誤讀，更大危害則是抑制和影響個(gè)體的理性選擇，造成師范生免費(fèi)政策選擇意愿的缺失。 師范生免費(fèi)政策實(shí)行的是師范生定向培養(yǎng)模式。教師職業(yè)的提前預(yù)訂對(duì)于國家和個(gè)體都存在因信息不對(duì)稱而造成教育投入的低效率風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)國家來說，免費(fèi)師范生的選拔以學(xué)生成績和學(xué)生自主意愿為主，由于相關(guān)信息獲取成本較高和缺少更有效的選拔機(jī)制，目標(biāo)群

10、體對(duì)于教師職業(yè)的適合性無法得到保障。對(duì)于目標(biāo)群體來說，由于生涯規(guī)劃的缺失和職業(yè)信息掌握的有限性，導(dǎo)致目標(biāo)群體對(duì)教師職業(yè)及其工作認(rèn)識(shí)不足，進(jìn)而造成職后無法勝任或力不從心的狀況，同時(shí)由于師范生免費(fèi)教育政策對(duì)教師退出的懲罰性規(guī)定，將導(dǎo)致免費(fèi)師范生的勉強(qiáng)留任和應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致工作效率低下及國家對(duì)免費(fèi)師范教育投入的低效。 三、實(shí)施：培養(yǎng)策略對(duì)培養(yǎng)目標(biāo)的偏失與背離 師范生免費(fèi)教育是一項(xiàng)以國家投入為主的傾斜性政策，傾斜目標(biāo)不僅指向特殊群體（主要指家境貧寒的在校師范生），同時(shí)還指向特殊地域，主要是面向偏僻落后地區(qū)，如中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)。例如，2007年執(zhí)行免費(fèi)師范生教育政策的六大高校計(jì)劃招收免

11、費(fèi)師范生萬余人，生源大部分來自中西部地區(qū)。其中華東師大將名額的95%投放到中西部地區(qū)，華中師大免費(fèi)師范生九成面向中西部，西南大學(xué)在重慶、四川、貴州、云南四省的招生人數(shù)占免費(fèi)師范生總數(shù)的79.6%，而東北師大和北師大的免費(fèi)師范生大部分來自中西部地區(qū)，其中，中西部地區(qū)生源占全部生源的90.8%，農(nóng)村生源占全部生源的60.2%。按照教育部師范司的觀點(diǎn)，這種招收比例有利于師范生免費(fèi)政策的落實(shí)，尤其有利于促進(jìn)師范生畢業(yè)后到中小學(xué)、基層學(xué)校及農(nóng)村地區(qū)任教。由此可見，師范生免費(fèi)教育政策因其傾向性的生源分配方案，決定了其目標(biāo)群體主要以中西部地區(qū)及偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的畢業(yè)生為主，因此，政策的培養(yǎng)目標(biāo)也主要以培養(yǎng)中西部

12、地區(qū)和農(nóng)村中小學(xué)師資為主。 然而，六所部屬師范大學(xué)培養(yǎng)的畢業(yè)生因質(zhì)量高、適應(yīng)能力強(qiáng)、選擇空間大，真正走向基層、走向農(nóng)村從事基礎(chǔ)教育工作的并不多。正如地方師范院校所反映的，“教育部直屬師范大學(xué)的畢業(yè)生，不一定都愿意到農(nóng)村等艱苦地區(qū)工作，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些重點(diǎn)院校的學(xué)生有更多的選擇機(jī)會(huì)。”事實(shí)證明的確如此，以北京師范大學(xué)為例，其畢業(yè)生“超過三分之一畢業(yè)生讀研究生，其余的畢業(yè)生進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)（國有企業(yè)、股份制企業(yè)、三資企、業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等）、事業(yè)單位、部隊(duì)、高校及普教系統(tǒng)等”。其余的幾所部屬師范大學(xué)，由于其處于三級(jí)（或二級(jí)）師范院校的頂層，其培養(yǎng)方向歷來是指向城鎮(zhèn)所在的中小學(xué)

13、校，在培養(yǎng)偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至農(nóng)村基層的中小學(xué)教師方面經(jīng)驗(yàn)欠缺，導(dǎo)致免費(fèi)師范教育培養(yǎng)目標(biāo)與實(shí)施策略的錯(cuò)位。 六所師范大學(xué)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到免費(fèi)師范生培養(yǎng)的重要性和特殊性，并且針對(duì)免費(fèi)師范生的培養(yǎng)目標(biāo)進(jìn)行了培養(yǎng)方案的調(diào)整。具體表現(xiàn)在：第一，重視實(shí)踐能力養(yǎng)成、加強(qiáng)實(shí)踐環(huán)節(jié)培養(yǎng)。相對(duì)普通師范生的培養(yǎng)，各師范大學(xué)的免費(fèi)師范生培養(yǎng)計(jì)劃普遍延長了實(shí)習(xí)時(shí)間，并更加周密地設(shè)計(jì)了實(shí)習(xí)計(jì)劃。如華東師大建立了“見習(xí)、演習(xí)和實(shí)習(xí)一體化”的實(shí)踐教學(xué)體系，西南大學(xué)構(gòu)建由微格教學(xué)、教學(xué)觀摩、教學(xué)見習(xí)、教育教學(xué)實(shí)習(xí)組成的實(shí)踐教學(xué)體系等。有的學(xué)校加大實(shí)習(xí)基地建設(shè)的投入。如陜西師大建立教學(xué)實(shí)習(xí)實(shí)踐基地，華中師大建立基礎(chǔ)教育改革和服務(wù)綜

14、合試驗(yàn)區(qū)等。第二，加強(qiáng)免費(fèi)師范生教育的師資力量。六所師范大學(xué)在免費(fèi)師范生的培養(yǎng)上普遍啟用最強(qiáng)師資，為免費(fèi)師范生的學(xué)習(xí)、生活提供最好的服務(wù)。華東師范大學(xué)聘用校內(nèi)外知名教授講授通識(shí)課程，還聘任了50名基礎(chǔ)教育領(lǐng)域特級(jí)教師擔(dān)任兼職教授，100名見習(xí)、實(shí)習(xí)基地骨干教師擔(dān)任兼職導(dǎo)師，參與免費(fèi)師范生的培養(yǎng)。北師大則是學(xué)科帶頭人、知名教授主講專業(yè)課程，優(yōu)秀中小學(xué)教師指導(dǎo)學(xué)習(xí)、實(shí)踐與研究。東北師范大學(xué)則建立了“三維輔導(dǎo)制”，為每位免費(fèi)師范生配備學(xué)科專業(yè)導(dǎo)師、專職輔導(dǎo)員和課外輔導(dǎo)員，分別負(fù)責(zé)學(xué)生的教育理論學(xué)習(xí)、生活思想輔導(dǎo)和教育實(shí)習(xí)指導(dǎo)等。第三，確立了較高的培養(yǎng)目標(biāo)。從六所師范大學(xué)為免費(fèi)師范生培養(yǎng)結(jié)果均進(jìn)行的預(yù)

15、設(shè)可以看出，六所師范大學(xué)對(duì)免費(fèi)師范教育進(jìn)行了較高層次的規(guī)劃。比如，北京師范大學(xué)把培養(yǎng)目標(biāo)設(shè)定為“基礎(chǔ)教育高級(jí)專門人才”，而對(duì)于普通師范生則只定為“專門人才”；華東師大、西南師大和陜西師大也分別將“優(yōu)秀教師和教育家”、“基礎(chǔ)教育優(yōu)秀師資”、“優(yōu)秀教師”等作為師范生免費(fèi)教育的培養(yǎng)目標(biāo)。 從六所師范大學(xué)的免費(fèi)師范生培養(yǎng)方案調(diào)整狀況可以看出，六所院校對(duì)免費(fèi)師范生的培養(yǎng)思路，秉承了國內(nèi)頂尖師范院?！熬⒒處煛币回灥乃季S模式，從培養(yǎng)目標(biāo)設(shè)定、培養(yǎng)方案規(guī)劃到培養(yǎng)策略的實(shí)施，體現(xiàn)出其培養(yǎng)“高級(jí)”、“優(yōu)秀”教師的意愿和決心，也體現(xiàn)出六所學(xué)校對(duì)免費(fèi)師范教育政策的高度重視和對(duì)免費(fèi)師范生的殷切期望。然而，

16、在培養(yǎng)目標(biāo)與培養(yǎng)方案的契合性方面尚存在一定問題。免費(fèi)師范生的大部分將回到教育水平和師資水平較低的偏遠(yuǎn)地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)執(zhí)教。那么，這些地區(qū)需要的是怎樣的教師呢？是以城市精英教師為標(biāo)準(zhǔn)培養(yǎng)出來的“優(yōu)秀教師”，還是能夠真切了解農(nóng)村教育問題、從容面對(duì)農(nóng)村教育現(xiàn)狀、堅(jiān)定扎根農(nóng)村沃土的普通教師？當(dāng)然，并不是說教育發(fā)展落后地區(qū)教師就應(yīng)該是低水平的。然而，在巨大的現(xiàn)實(shí)差距面前，偏遠(yuǎn)落后地區(qū)更需要能夠真正扎根當(dāng)?shù)?、理解教育現(xiàn)實(shí)、勝任教育工作的教師。 農(nóng)村教師工作無論是現(xiàn)實(shí)環(huán)境、工作性質(zhì)還是工作量都與城鎮(zhèn)教師工作有著很大差異。首先，由于師資的不足，鄉(xiāng)村教師可能要承擔(dān)多門課程的教學(xué)任務(wù)，不僅包括數(shù)學(xué)、語文，

17、還可能承擔(dān)英語、音、體、美等科目，甚至需要進(jìn)行跨年級(jí)的教學(xué)；其次，學(xué)校教學(xué)條件較差，不僅電教設(shè)備無法保證，甚至連基本的教學(xué)用品供應(yīng)都很困難；第三，面臨的教育問題更加復(fù)雜，不僅包括基本的教育教學(xué)工作，而且還要進(jìn)行學(xué)生輟學(xué)、失學(xué)的協(xié)調(diào)，甚至參與當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)等工作。因此，我國教育的現(xiàn)實(shí)問題對(duì)免費(fèi)師范生提出的要求不僅是一個(gè)能夠勝任教學(xué)工作的教師，更是能夠面對(duì)農(nóng)村教育問題、勝任農(nóng)村教育工作、堅(jiān)守農(nóng)村教育崗位的基層的教育工作者。而以城鎮(zhèn)精英教師為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定的“優(yōu)秀教師”能夠真正地承擔(dān)起農(nóng)村教師的工作嗎？免費(fèi)師范生培養(yǎng)方案的改革勢(shì)在必行。但問題的關(guān)鍵是怎樣改、依據(jù)什么改、方向是什么。顯然，城市精英教師的策略

18、是對(duì)培養(yǎng)目標(biāo)的偏失，甚至是背離的。 四、落實(shí)：履約保障措施的單一與不足 師范生免費(fèi)教育政策是通過對(duì)學(xué)生的定向培養(yǎng)與發(fā)展性規(guī)劃來推進(jìn)教師教育改革和教育公平的實(shí)現(xiàn)，因此，定向安置的落實(shí)和學(xué)生履約的保障是政策實(shí)施的關(guān)鍵，也是需要重點(diǎn)規(guī)劃和力保實(shí)現(xiàn)的環(huán)節(jié)。 其中，對(duì)于免費(fèi)師范生的定向安置工作，需要根據(jù)地方師資需求和更新狀況，進(jìn)行國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)此，國家已明確“各地應(yīng)先用自然減員編制指標(biāo)或采取先進(jìn)后出的辦法安排免費(fèi)師范畢業(yè)生，必要時(shí)接受地省級(jí)政府可設(shè)立專項(xiàng)周轉(zhuǎn)編制”，相信在國家相關(guān)措施的推動(dòng)下，免費(fèi)師范生定向安置的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該在計(jì)劃之中。而對(duì)于免費(fèi)師范生的履約保障問題，既

19、涉及國家教育投入的有效回收，又關(guān)涉對(duì)免費(fèi)師范生行為的有效規(guī)引，因此，保障措施的設(shè)計(jì)既要周密有效、防止個(gè)別學(xué)生“搭便車”的行為，更要科學(xué)合理、全面規(guī)劃，在尊重學(xué)生合理需求的前提下實(shí)現(xiàn)對(duì)其行為的有序引導(dǎo)。正如有學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“教育開發(fā)存在周期性，契約協(xié)議尚未全面驗(yàn)證，學(xué)生承諾約定可能或主動(dòng)或盲目，對(duì)契約條款或期待兌現(xiàn)或期待變通，因此仍需未雨綢繆，明晰政策價(jià)值和效用，關(guān)注政策要點(diǎn)落實(shí)和政策執(zhí)行力問題?！?#160;根據(jù)師范生免費(fèi)教育政策的規(guī)定，為保障免費(fèi)師范生畢業(yè)后能夠按照協(xié)議如期完成就業(yè)服務(wù)，將退還、賠付預(yù)付培養(yǎng)費(fèi)用的懲罰性措施作為保障手段。如果免費(fèi)師范生在畢業(yè)后不能履行合約，將被視為違約，不僅一次性償還免費(fèi)教育費(fèi)用，還要交納一定額度的違約金。對(duì)于懲罰性保障措施的制訂，很多人表示理解，認(rèn)為“享受了不交學(xué)費(fèi)的權(quán)利，履行為國家服役的義務(wù)，這樣的協(xié)議無可厚非”，然而，對(duì)于該措施在免費(fèi)師范生履約保障上能夠產(chǎn)生的效果，很多人持質(zhì)疑態(tài)度，認(rèn)為以契約為約束的單一的懲罰性措施對(duì)學(xué)生行為的約束力度有限。就業(yè)合約的履行，不僅依靠懲治性的結(jié)果，更需要以適合的措施和恰切的方式滿足師范生的發(fā)展需求和意愿，實(shí)現(xiàn)其主動(dòng)、自愿的履約與執(zhí)行。正如有人強(qiáng)調(diào)的，“要真正留住他們，僅有協(xié)議恐