淺析我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法的缺陷及其完善

1、淺析我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法的缺陷及其完善論文關鍵詞：養(yǎng)老保障立法缺陷完善論文摘要：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法存在著層次不 高、適用對象范圍狹窄、繳費分擔比例不合理、責任機制 缺失、監(jiān)管力度不夠等問題。應當通過公平合理的多元化 路徑、構建“五位一體”的農(nóng)民養(yǎng)老保障模式、設立罰則 和完善責任機制、提升立法層次完善法律體系等途徑，促 進農(nóng)民社會養(yǎng)老保障法律制度的完善。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是我國社會養(yǎng)老保障的瓶頸，而農(nóng) 民社會養(yǎng)老保障立法則是其中的關鍵內(nèi)容之一。它直接影 響到公民物質(zhì)幫助權的實現(xiàn)、計劃生育國策的落實、土地 承包經(jīng)營權流轉及農(nóng)村社會穩(wěn)定。加強我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法的現(xiàn)實意義在于:首先, 我

2、國社會養(yǎng)老保障制度一直未把全體農(nóng)民納人保障對象， 農(nóng)民養(yǎng)老保障始終處于社會養(yǎng)老保障的邊緣。這種現(xiàn)實中 的歧視與我國憲法和勞動法規(guī)定的全社會勞動者 依法獲得社會保障的規(guī)范要求相距甚遠。其次，農(nóng)村居民 不能很好地執(zhí)行計劃生育政策，其中一個重要原因是農(nóng)民 社會養(yǎng)老保障嚴重缺失，農(nóng)民養(yǎng)老主要依靠子女養(yǎng)老。只 有建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保障法律制度，使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng), 才能使計劃生育工作在農(nóng)村得到有效的落實。再次，使農(nóng) 民享有必要的社會養(yǎng)老保障，才能解除其后顧之憂，加速 土地承包經(jīng)營流轉，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收 人。最后，這是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要。對于龐大的農(nóng) 村老齡人口而言，其養(yǎng)老問題解決的好壞

3、，不僅關系到這 一龐大群體的生活質(zhì)量，而且關系到農(nóng)村社會穩(wěn)定，直接 影響到全社會的穩(wěn)定。因此，加強農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法, 不僅有利于提高農(nóng)民生活質(zhì)量，而且有利于維護社會穩(wěn)定。 一、我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法的缺陷我國綜合性或?qū)ｉT性的社會養(yǎng)老保障的法律至今還沒 有，特別是農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法嚴重滯后，仍然存在著 以下制度設計上的缺陷和漏洞，直接影響到廣大農(nóng)民社會 養(yǎng)老保障工作的順利開展。1. 立法的層次不高現(xiàn)行的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障法律制度，可以分為三類:第 一類是行政法規(guī)。如農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例、社會保 險征繳暫行條例、勞動保障監(jiān)察條例等。第二類是部 門行政規(guī)章。如民政部、勞動和社會保障部及其協(xié)同國

4、土 資源部、審計署聯(lián)合下發(fā)的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本 方案（1999年已停止執(zhí)行）、關于當前做好農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險工作的通知、關于認真做好當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 的通知、關于進一步防范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險的 緊急通知、社會保險經(jīng)力、機構內(nèi)部控制暫行辦法、 關于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關問題的通知、 關于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作 有關問題的通知等。第三類是地方規(guī)章。因參保人數(shù)下 降、基金運行困難等多種原因，國務院在1999年曾發(fā)布通 知，''對已有業(yè)務進行清理、停止接受新業(yè)務?！?xx年黨的 十六大報告提出：“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī) 療保

5、險和最低生活保障制度?！?xx年中央一號文件提出，“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與其它保障措施 相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?！睆拇?，農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險事業(yè)得到了恢復和發(fā)展，一些經(jīng)濟發(fā)達的地方政府相 繼頒布和實施了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法規(guī)、規(guī)章。如上海 市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法、北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制 度建設指導意見、天津市農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保障暫行辦 法、成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法等。同時，一些地方政 府還頒布了關于農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老的地方規(guī)章。 如重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險試行辦法、廈門市被征地人 員基本養(yǎng)老保險暫行辦法、長春市新征地農(nóng)民基本養(yǎng)老 試行辦法等。上述立法層次不高，效力有限，不管是

6、在理論還是在 實踐中，都難以形成權威性和普遍性。目前，新型的農(nóng)民 社會養(yǎng)老保障制度，盡管在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的推行有顯 著成效，但由于沒有農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的專門法規(guī)， 各地在農(nóng)保實踐中存在較大的困難，其原因之一就是在制 定本地農(nóng)村養(yǎng)老保險辦法時缺少立法依據(jù)。2. 適用對象范圍狹窄自新中國成立，我國制定了許多社會養(yǎng)老保障的法規(guī)、 規(guī)章，其適用對象主要是城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民未被納人社 會養(yǎng)老保障的范圍。一些農(nóng)民社會養(yǎng)老保障法規(guī)、規(guī)章缺 乏公平性，只有少數(shù)農(nóng)民能參加養(yǎng)老保險，絕大多數(shù)農(nóng)民 未能享受保障待遇。如縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案 規(guī)定，參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民年齡為20周歲至60 周歲，使

7、60周歲以上的農(nóng)民無法參保，被排斥在該制度之 外。從參保人員的年齡結構來看，主要以中青年人群為主, 嚴重存在著“保小不保老”的傾向。再如北京市農(nóng)村社 會養(yǎng)老保險制度建設指導意見規(guī)定，籌資方式由過去的 “個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”變 為"個人繳費、集體補助、政府補貼”，個人賬戶模式由過 去的完全個人賬戶模式變?yōu)閭€人賬戶與待遇調(diào)整機制相結 合的模式，各區(qū)縣財政在補貼參保農(nóng)民的同時，還要拿出 部分資金用于待遇調(diào)整儲備金，適時提高養(yǎng)老金水平。但 是，由于全國農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低，各地區(qū)農(nóng)村經(jīng) 濟發(fā)展很不平衡，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度只能在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng) 村地區(qū)開展，參保農(nóng)民大多

8、數(shù)是比較富裕的農(nóng)民，欠發(fā)達 地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民則沒有條件參保，現(xiàn)行的農(nóng)村社會 養(yǎng)老保障制度覆蓋范圍窄小。據(jù)統(tǒng)計，到xx年底全國參加 農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)為5428萬人，共積累農(nóng)村養(yǎng)老保險基 金億元。截止xx年末，全國參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)僅 為537 4萬人，全年僅有35 5萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金。3. 繳費分擔比例不合理現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險需要國家、集體、個人及社會等多 方面的參與，而我國農(nóng)民養(yǎng)老保障，因多數(shù)集體經(jīng)濟無力 補助，中央和省級政府責任未履行，并未完全落實分擔的 原則。1992年縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案規(guī)定， “資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給 予政策扶持的原則?！憋@

9、然，該籌資模式政府責任缺位?，F(xiàn) 行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法規(guī)、規(guī)章不是把集體、國家及社 會各方面作為責任主體，而是把個人作為責任主體;在責任 分擔上，中央政府和省級政府責任缺失，不同地方政府分 擔的責任不明確。如天津市農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保障暫行 辦法規(guī)定，“農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險以個人繳費為主，政 府給予適當補貼，實行個人賬戶完全積累模式。”成都市 農(nóng)民養(yǎng)老保險試行辦法規(guī)定，籌資原則“以個人繳費為 主、政府給予補貼為輔，有條件的集體經(jīng)濟組織適當補助, 權利與義務相統(tǒng)一?！倍谇钒l(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)，因為集 體經(jīng)濟空白，縣、鄉(xiāng)政府財力有限，實際上交費全由農(nóng)民 個人承擔。新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險實施比較好的發(fā)達地

10、區(qū)， 市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級補貼補助的資金約占一半左右，個 人繳費的比例一般不超過50%。但這仍然存在資金的可持續(xù) 籌集問題。由于地方財政普遍緊張，承擔的社會事務越來 越多，加之地方政府籌資還受本地經(jīng)濟發(fā)展狀況的制約， 沒有中央政府和省級政府的財政責任分擔，在養(yǎng)老基金籌 集和支付上是有許多風險的。4. 責任機制缺失沒有責任和制裁措施的法律規(guī)范是難以正常發(fā)揮規(guī)范 功能的。我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障法規(guī)、規(guī)章就缺少責任機 制，雖然勞動與社會保障部在xx年、xx年分別發(fā)布了關 于進一步防范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險的緊急通知、 社會保險經(jīng)辦機構內(nèi)部控制暫行辦法等行政規(guī)章，但 這些辦法、文件既沒有行政責任追究

11、的具體規(guī)定，又缺乏 法律的強制性和權威性，難以對行政責任人產(chǎn)生有效的制 約。特別是我國相關法律制度中缺乏責任規(guī)范和制裁辦法, 使挪用、擠占、截流農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的行為得不到有力 的懲罰。如我國刑法第273條規(guī)定，“挪用用于救災、 搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物、情節(jié)嚴重， 致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的，對直接責任人 員，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴重的，處三 年以上七年以下有期徒刑?！钡谭ú⑽磳⑸鐣Ｕ匣?金列人上述條款特定的款物范疇，從而使擠占、挪用，甚 至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的情況比較嚴重。5. 監(jiān)管力度不夠（1 ）缺乏科學的監(jiān)督和管理，監(jiān)管部門比較分散。

12、如 成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法規(guī)定，區(qū)（市）縣勞動保障行 政部門負責農(nóng)民養(yǎng)老保險的管理，社會保險經(jīng)辦機構負責 農(nóng)民養(yǎng)老保險業(yè)務經(jīng)辦；區(qū)（市）縣財政部門會同相關部門負 責農(nóng)民參保政府補貼的籌措、安排和使用以及監(jiān)管；區(qū)（市） 縣國土部門負責耕地保護基金的管理、分配、發(fā)放和監(jiān)管。（2）難以擺脫本級政府的不當干擾。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老 保障基金是農(nóng)民年老時的基本生活依靠，是農(nóng)村社會養(yǎng)老 保障事業(yè)順利運行的物質(zhì)基礎。但現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老基 金是以縣區(qū)為單位統(tǒng)一管理和運營的征繳、管理和使用都 權集于縣區(qū)相關部門，而這些部門都隸屬于縣區(qū)政府，難 以擺脫本級政府的干擾和影響。對此，勞動與社會保障部、 民政部、審計署在

13、關于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地 農(nóng)民社會保障工作有關問題的通知中強調(diào)，各級農(nóng)保經(jīng) 辦機構要按照社會保險經(jīng)辦機構內(nèi)部控制暫行辦法的 要求，加強內(nèi)控制度建設，建立健全內(nèi)部規(guī)章制度和基金 內(nèi)審稽核制度，規(guī)范經(jīng)辦行為。三部門還強調(diào)，各級社會 保險基金監(jiān)督機構要落實關于進一步防范農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險基金風險的緊急通知，將農(nóng)?；鸺{人日常監(jiān)管業(yè)務范圍，切實履行監(jiān)督職責，對農(nóng)?；鸬墓芾硎褂们闆r進 行定期檢查。但由于缺乏有效的監(jiān)督和控制機制，一些基 層政府利用管理的便利條件，擠占、挪用和揮霍農(nóng)民養(yǎng)老 保障基金，有的把農(nóng)民養(yǎng)老保障基金借給企業(yè)周轉使用， 企業(yè)效益差，使基金難以順利回收和安全風險加大;有的把 基

14、金違規(guī)存人信用度不高的銀行和非金融機構，使資金造 成重大損失;有的用基金搞投資、炒股票，投資形式單一， 缺乏保值增值能力，最終使基金嚴重“縮水”；甚至有的利 用職權貪污、揮霍，導致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金嚴重流失。二、我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法完善的對策建議我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法，在基本思路上要解決三 個方面的問題:首先，要不要給農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障法律 制度的問題。其次，農(nóng)民社會養(yǎng)老保障法律制度的合理性、 科學性、完整性及權威性等問題。再次，農(nóng)民社會養(yǎng)老保 障法律制度執(zhí)行上的相關問題。對此，筆者認為，應從以 下幾個方面完善:1 公平合理的多元化路徑農(nóng)民社會養(yǎng)老立法的價值目標是農(nóng)民社會養(yǎng)老制度設

15、計和立法追求的最終目標，也是農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法的 依據(jù)，它貫穿于農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法的始終。確立農(nóng)民 社會養(yǎng)老保障立法的價值目標應堅持三個原則：第一，公平 與效率相結合的原則。公平包括保障對象的公平、保障待 遇的公平及保障過程的公平，特別是要突出只要是合法公 民，均應享有平等的社會養(yǎng)老保障權。效率包括社會效率 與社會保障制度自身的效率，特別是要堅持公平與效率相 結合原則，不能突出一方忽視另一方。第二，權利和義務 相對應的原則。要充分體現(xiàn)政府、單位及個人三者的責任, 政府要承擔農(nóng)民社會養(yǎng)老保障基本生活的責任，單位或雇 主負有為其職工或雇員提供部分繳費責任，有勞動能力的 農(nóng)民要承擔繳費義務。第三

16、，適度性原則。我國農(nóng)民社會 養(yǎng)老保障要符合我國國情和農(nóng)村實際。我國農(nóng)民社會養(yǎng)老 保障立法在堅持這些原則的前提下，其價值目標應當是以 親屬家庭養(yǎng)老為主體，發(fā)展社會養(yǎng)老保險，培育民營集體 養(yǎng)老，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織養(yǎng)老，鼓勵個人儲蓄養(yǎng)老與商業(yè)養(yǎng)老 保險。我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障從根本上說要解決養(yǎng)老資金 問題和老年農(nóng)民的照顧問題，家庭養(yǎng)老不僅可以發(fā)揮子女、 親屬的籌資積極性，而且可以解決老年人的照顧問題，家 庭養(yǎng)老應當為養(yǎng)老的主體。鑒于農(nóng)民子女出外務工的實 際，可以發(fā)展民營集體養(yǎng)老，把一些老年農(nóng)民集中在一起, 由集體社區(qū)統(tǒng)一組織養(yǎng)老，也可以發(fā)展民營養(yǎng)老院，替代 家庭養(yǎng)老的部分功能。對于農(nóng)村一些無兒無女又無勞動能

17、 力的農(nóng)民，如五保戶、貧困者等，繼續(xù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的敬老 院負責養(yǎng)老。對于一些比較富裕的農(nóng)民，可以鼓勵其參與 個人儲蓄養(yǎng)老與商業(yè)養(yǎng)老保險，滿足其較高養(yǎng)老需求。對 于不同地區(qū)的農(nóng)民，逐步發(fā)展社會養(yǎng)老保險，引導其積極 參保繳費，也可以土地換保障、務工換保障、實物換保障 等多種形式參保，政府補貼，集體補助，農(nóng)民年老時可以 領取高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的養(yǎng)老金。當然，允許經(jīng)濟 比較發(fā)達的地區(qū)農(nóng)民獲得更高的養(yǎng)老金，依據(jù)各地政府財 力和集體經(jīng)濟的強弱，上不封頂，下有底線。2構建“五位一體”的農(nóng)民養(yǎng)老保障模式根據(jù)我國國情和農(nóng)村實際，筆者建議以家庭養(yǎng)老為主 體，發(fā)展社會養(yǎng)老保險，培育民營集體養(yǎng)老，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)組 織集體

18、養(yǎng)老，鼓勵個人儲蓄養(yǎng)老與商業(yè)養(yǎng)老保險的立法精 神指導下，依法構建“五位一體”的農(nóng)民養(yǎng)老模式，即親 屬家庭互助、政府適當補貼、集體社區(qū)補助、個人繳費儲 蓄以及各種形式換保障。因地制宜，區(qū)別對待，相互補充 的模式。具體地說，按照農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村居民家庭純 收人，把全國分為四類:第一類農(nóng)村經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海地 區(qū)和大城市郊區(qū)。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險籌資由市、縣（區(qū)）、 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府分擔保費總額的一半左右，集體組織分擔保費 總額的四分之一，個人分擔保費的四分之一，建立農(nóng)村社 會養(yǎng)老保險。以親屬家庭養(yǎng)老、民營社區(qū)養(yǎng)老及社會養(yǎng)老 保險為主，其它養(yǎng)老為輔，鼓勵個人儲蓄養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老 保險的模式。農(nóng)民養(yǎng)老保障

19、水平應高于全國平均生活水平, 養(yǎng)老著重在于老年人的生活照料、文化娛樂及精神慰藉等。第二類農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村居民人均純收人接近全國平均 水平的省份。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險籌資由省、市、縣（區(qū)）分 擔保費總額的一半左右，集體組織分擔保費總額的四分之 一，個人分擔保費總額的四分之一，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保 險。以親屬家庭養(yǎng)老、民營社區(qū)養(yǎng)老為主，其它養(yǎng)老為輔, 鼓勵有條件的農(nóng)戶參與個人儲蓄養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老保險的模 式，農(nóng)民養(yǎng)老保障水平應當與當?shù)厣钏较喈?，著重?于老年人的生活照料和精神慰籍等。第三類經(jīng)濟相對不發(fā)達地區(qū)。由于農(nóng)民生活水平較低, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險籌資應由中央、省、 市政府分擔保費總額的

20、一半左右，集體組織分擔保費總額 的四分之一，個人分擔保費總額的四分之一，建立農(nóng)村社 會養(yǎng)老保險。集體社區(qū)分擔的保費可以用資源換保障替代, 個人分擔的保費可以用實物、產(chǎn)品等各種形式換保障替代, 建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。以親屬家庭養(yǎng)老、多種形式換保 障養(yǎng)老為主，其它養(yǎng)老為輔，鼓勵有條件的農(nóng)戶參與個人 儲蓄養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老保險的模式。第四類對于經(jīng)濟落后地區(qū)。因其自然條件較差，農(nóng)民 生活水平很低，農(nóng)民養(yǎng)老保險籌資由中央、省級政府分擔 保費總額的一半左右，集體組織分擔保費總額的四分之一, 個人分擔保費總額的四分之一，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險。集體 社區(qū)分擔保費可以資源換保障替代，個人分擔保費可以用 勞務、實物等換保

21、障替代。以親屬家庭養(yǎng)老、社會救濟養(yǎng) 老為主，其它養(yǎng)老為輔，鼓勵有條件的農(nóng)戶參與個人儲蓄 養(yǎng)老與商業(yè)養(yǎng)老保險的模式。農(nóng)民養(yǎng)老保障水平略高于最 低生活保障線的水平，著重在于維持略高于農(nóng)民最低生活 保障線的基本生活需要。3.設立罰則和完善責任機制我國現(xiàn)行的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障法規(guī)、規(guī)章中普遍缺少 法律責任，對于違反農(nóng)民社會社養(yǎng)保障法規(guī)、規(guī)章的違法 者得不到法律制裁，特別是對于大量挪用和擠占農(nóng)民社會 養(yǎng)老保障基金的不法行為難以制裁。對此，筆者建議:一是 在刑法中，對于擠占社會保險基金的行為，情節(jié)嚴重 規(guī)定為犯罪，增加制裁措施。二是通過立法解決社會保險 費的收繳問題。對欠繳、拒繳社會保險費的，在以后社 會保

22、險法中規(guī)定追究相應的法律責任。三是失地農(nóng)民的 養(yǎng)老計人征地成本。物權法第一百五十一條規(guī)定：集體 所有制作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規(guī)定 辦理，而在我國現(xiàn)行土地管理法及相關法規(guī)、規(guī)章規(guī) 定中，土地補償費、安置費中沒有包括社會保障費用，建 議失地農(nóng)民的養(yǎng)老從征地補償費、安置費及政府土地出讓 金中安排，計人征地成本。四是在勞動法中規(guī)定，任 何雇工不管工作長短，都必須在勞動合同中規(guī)定社?；? 不繳納的雇主要給予必要的經(jīng)濟制裁和行政處罰。我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保障立法，是涉及農(nóng)民切身利益的 系統(tǒng)工程，它包括制度設計和制度執(zhí)行兩個層面，其中制 度執(zhí)行層面的實質(zhì)是干部如何實現(xiàn)制度設計的價值目標。 制度執(zhí)行的好壞，制度的價值目標能否實現(xiàn)，又與制度執(zhí)