淺析我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法的缺陷及其完善

1、淺析我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法的缺陷及其完善論文關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障立法缺陷完善論文摘要：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法存在著層次不 高、適用對(duì)象范圍狹窄、繳費(fèi)分擔(dān)比例不合理、責(zé)任機(jī)制 缺失、監(jiān)管力度不夠等問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)通過(guò)公平合理的多元化 路徑、構(gòu)建“五位一體”的農(nóng)民養(yǎng)老保障模式、設(shè)立罰則 和完善責(zé)任機(jī)制、提升立法層次完善法律體系等途徑，促 進(jìn)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度的完善。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障的瓶頸，而農(nóng) 民社會(huì)養(yǎng)老保障立法則是其中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。它直接影 響到公民物質(zhì)幫助權(quán)的實(shí)現(xiàn)、計(jì)劃生育國(guó)策的落實(shí)、土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法的現(xiàn)實(shí)意義在于:首先, 我

2、國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度一直未把全體農(nóng)民納人保障對(duì)象， 農(nóng)民養(yǎng)老保障始終處于社會(huì)養(yǎng)老保障的邊緣。這種現(xiàn)實(shí)中 的歧視與我國(guó)憲法和勞動(dòng)法規(guī)定的全社會(huì)勞動(dòng)者 依法獲得社會(huì)保障的規(guī)范要求相距甚遠(yuǎn)。其次，農(nóng)村居民 不能很好地執(zhí)行計(jì)劃生育政策，其中一個(gè)重要原因是農(nóng)民 社會(huì)養(yǎng)老保障嚴(yán)重缺失，農(nóng)民養(yǎng)老主要依靠子女養(yǎng)老。只 有建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度，使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng), 才能使計(jì)劃生育工作在農(nóng)村得到有效的落實(shí)。再次，使農(nóng) 民享有必要的社會(huì)養(yǎng)老保障，才能解除其后顧之憂，加速 土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收 人。最后，這是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要。對(duì)于龐大的農(nóng) 村老齡人口而言，其養(yǎng)老問(wèn)題解決的好壞

3、，不僅關(guān)系到這 一龐大群體的生活質(zhì)量，而且關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，直接 影響到全社會(huì)的穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法, 不僅有利于提高農(nóng)民生活質(zhì)量，而且有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。 一、我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法的缺陷我國(guó)綜合性或?qū)ｉT(mén)性的社會(huì)養(yǎng)老保障的法律至今還沒(méi) 有，特別是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法嚴(yán)重滯后，仍然存在著 以下制度設(shè)計(jì)上的缺陷和漏洞，直接影響到廣大農(nóng)民社會(huì) 養(yǎng)老保障工作的順利開(kāi)展。1. 立法的層次不高現(xiàn)行的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度，可以分為三類(lèi):第 一類(lèi)是行政法規(guī)。如農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例、社會(huì)保 險(xiǎn)征繳暫行條例、勞動(dòng)保障監(jiān)察條例等。第二類(lèi)是部 門(mén)行政規(guī)章。如民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部及其協(xié)同國(guó)

4、土 資源部、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本 方案（1999年已停止執(zhí)行）、關(guān)于當(dāng)前做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老 保險(xiǎn)工作的通知、關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 的通知、關(guān)于進(jìn)一步防范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)的 緊急通知、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)力、機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法、 關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知、 關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作 有關(guān)問(wèn)題的通知等。第三類(lèi)是地方規(guī)章。因參保人數(shù)下 降、基金運(yùn)行困難等多種原因，國(guó)務(wù)院在1999年曾發(fā)布通 知，''對(duì)已有業(yè)務(wù)進(jìn)行清理、停止接受新業(yè)務(wù)。” xx年黨的 十六大報(bào)告提出：“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī) 療保

5、險(xiǎn)和最低生活保障制度?！?xx年中央一號(hào)文件提出，“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其它保障措施 相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！睆拇耍r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老 保險(xiǎn)事業(yè)得到了恢復(fù)和發(fā)展，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方政府相 繼頒布和實(shí)施了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)、規(guī)章。如上海 市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法、北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制 度建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)、天津市農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保障暫行辦 法、成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法等。同時(shí)，一些地方政 府還頒布了關(guān)于農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老的地方規(guī)章。 如重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法、廈門(mén)市被征地人 員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法、長(zhǎng)春市新征地農(nóng)民基本養(yǎng)老 試行辦法等。上述立法層次不高，效力有限，不管是

6、在理論還是在 實(shí)踐中，都難以形成權(quán)威性和普遍性。目前，新型的農(nóng)民 社會(huì)養(yǎng)老保障制度，盡管在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的推行有顯 著成效，但由于沒(méi)有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的專(zhuān)門(mén)法規(guī)， 各地在農(nóng)保實(shí)踐中存在較大的困難，其原因之一就是在制 定本地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法時(shí)缺少立法依據(jù)。2. 適用對(duì)象范圍狹窄自新中國(guó)成立，我國(guó)制定了許多社會(huì)養(yǎng)老保障的法規(guī)、 規(guī)章，其適用對(duì)象主要是城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民未被納人社 會(huì)養(yǎng)老保障的范圍。一些農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障法規(guī)、規(guī)章缺 乏公平性，只有少數(shù)農(nóng)民能參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，絕大多數(shù)農(nóng)民 未能享受保障待遇。如縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案 規(guī)定，參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民年齡為20周歲至60 周歲，使

7、60周歲以上的農(nóng)民無(wú)法參保，被排斥在該制度之 外。從參保人員的年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，主要以中青年人群為主, 嚴(yán)重存在著“保小不保老”的傾向。再如北京市農(nóng)村社 會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定，籌資方式由過(guò)去的 “個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家予以政策扶持”變 為"個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”，個(gè)人賬戶(hù)模式由過(guò) 去的完全個(gè)人賬戶(hù)模式變?yōu)閭€(gè)人賬戶(hù)與待遇調(diào)整機(jī)制相結(jié) 合的模式，各區(qū)縣財(cái)政在補(bǔ)貼參保農(nóng)民的同時(shí)，還要拿出 部分資金用于待遇調(diào)整儲(chǔ)備金，適時(shí)提高養(yǎng)老金水平。但 是，由于全國(guó)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，各地區(qū)農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)發(fā)展很不平衡，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只能在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng) 村地區(qū)開(kāi)展，參保農(nóng)民大多

8、數(shù)是比較富裕的農(nóng)民，欠發(fā)達(dá) 地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民則沒(méi)有條件參保，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì) 養(yǎng)老保障制度覆蓋范圍窄小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到xx年底全國(guó)參加 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5428萬(wàn)人，共積累農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基 金億元。截止xx年末，全國(guó)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)僅 為537 4萬(wàn)人，全年僅有35 5萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。3. 繳費(fèi)分擔(dān)比例不合理現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需要國(guó)家、集體、個(gè)人及社會(huì)等多 方面的參與，而我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障，因多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)無(wú)力 補(bǔ)助，中央和省級(jí)政府責(zé)任未履行，并未完全落實(shí)分擔(dān)的 原則。1992年縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案規(guī)定， “資金籌集堅(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給 予政策扶持的原則?！憋@

9、然，該籌資模式政府責(zé)任缺位?，F(xiàn) 行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法規(guī)、規(guī)章不是把集體、國(guó)家及社 會(huì)各方面作為責(zé)任主體，而是把個(gè)人作為責(zé)任主體;在責(zé)任 分擔(dān)上，中央政府和省級(jí)政府責(zé)任缺失，不同地方政府分 擔(dān)的責(zé)任不明確。如天津市農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保障暫行 辦法規(guī)定，“農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳費(fèi)為主，政 府給予適當(dāng)補(bǔ)貼，實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)完全積累模式。”成都市 農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法規(guī)定，籌資原則“以個(gè)人繳費(fèi)為 主、政府給予補(bǔ)貼為輔，有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)補(bǔ)助, 權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。”而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)，因?yàn)榧?體經(jīng)濟(jì)空白，縣、鄉(xiāng)政府財(cái)力有限，實(shí)際上交費(fèi)全由農(nóng)民 個(gè)人承擔(dān)。新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施比較好的發(fā)達(dá)地

10、區(qū)， 市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)補(bǔ)貼補(bǔ)助的資金約占一半左右，個(gè) 人繳費(fèi)的比例一般不超過(guò)50%。但這仍然存在資金的可持續(xù) 籌集問(wèn)題。由于地方財(cái)政普遍緊張，承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)越來(lái) 越多，加之地方政府籌資還受本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的制約， 沒(méi)有中央政府和省級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)，在養(yǎng)老基金籌 集和支付上是有許多風(fēng)險(xiǎn)的。4. 責(zé)任機(jī)制缺失沒(méi)有責(zé)任和制裁措施的法律規(guī)范是難以正常發(fā)揮規(guī)范 功能的。我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障法規(guī)、規(guī)章就缺少責(zé)任機(jī) 制，雖然勞動(dòng)與社會(huì)保障部在xx年、xx年分別發(fā)布了關(guān) 于進(jìn)一步防范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)的緊急通知、 社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法等行政規(guī)章，但 這些辦法、文件既沒(méi)有行政責(zé)任追究

11、的具體規(guī)定，又缺乏 法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性，難以對(duì)行政責(zé)任人產(chǎn)生有效的制 約。特別是我國(guó)相關(guān)法律制度中缺乏責(zé)任規(guī)范和制裁辦法, 使挪用、擠占、截流農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的行為得不到有力 的懲罰。如我國(guó)刑法第273條規(guī)定，“挪用用于救災(zāi)、 搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物、情節(jié)嚴(yán)重， 致使國(guó)家和人民群眾利益遭受重大損害的，對(duì)直接責(zé)任人 員，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三 年以上七年以下有期徒刑?！钡谭ú⑽磳⑸鐣?huì)保障基 金列人上述條款特定的款物范疇，從而使擠占、挪用，甚 至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況比較嚴(yán)重。5. 監(jiān)管力度不夠（1 ）缺乏科學(xué)的監(jiān)督和管理，監(jiān)管部門(mén)比較分散。

12、如 成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法規(guī)定，區(qū)（市）縣勞動(dòng)保障行 政部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé) 農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦；區(qū)（市）縣財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)負(fù) 責(zé)農(nóng)民參保政府補(bǔ)貼的籌措、安排和使用以及監(jiān)管；區(qū)（市） 縣國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)耕地保護(hù)基金的管理、分配、發(fā)放和監(jiān)管。（2）難以擺脫本級(jí)政府的不當(dāng)干擾。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老 保障基金是農(nóng)民年老時(shí)的基本生活依靠，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老 保障事業(yè)順利運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。但現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老基 金是以縣區(qū)為單位統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)的征繳、管理和使用都 權(quán)集于縣區(qū)相關(guān)部門(mén)，而這些部門(mén)都隸屬于縣區(qū)政府，難 以擺脫本級(jí)政府的干擾和影響。對(duì)此，勞動(dòng)與社會(huì)保障部、 民政部、審計(jì)署在

13、關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地 農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知中強(qiáng)調(diào)，各級(jí)農(nóng)保經(jīng) 辦機(jī)構(gòu)要按照社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法的 要求，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，建立健全內(nèi)部規(guī)章制度和基金 內(nèi)審稽核制度，規(guī)范經(jīng)辦行為。三部門(mén)還強(qiáng)調(diào)，各級(jí)社會(huì) 保險(xiǎn)基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)要落實(shí)關(guān)于進(jìn)一步防范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老 保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)的緊急通知，將農(nóng)?；鸺{人日常監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍，切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)農(nóng)保基金的管理使用情況進(jìn) 行定期檢查。但由于缺乏有效的監(jiān)督和控制機(jī)制，一些基 層政府利用管理的便利條件，擠占、挪用和揮霍農(nóng)民養(yǎng)老 保障基金，有的把農(nóng)民養(yǎng)老保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用， 企業(yè)效益差，使基金難以順利回收和安全風(fēng)險(xiǎn)加大;有的把 基

14、金違規(guī)存人信用度不高的銀行和非金融機(jī)構(gòu)，使資金造 成重大損失;有的用基金搞投資、炒股票，投資形式單一， 缺乏保值增值能力，最終使基金嚴(yán)重“縮水”；甚至有的利 用職權(quán)貪污、揮霍，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金嚴(yán)重流失。二、我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法完善的對(duì)策建議我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法，在基本思路上要解決三 個(gè)方面的問(wèn)題:首先，要不要給農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保障法律 制度的問(wèn)題。其次，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度的合理性、 科學(xué)性、完整性及權(quán)威性等問(wèn)題。再次，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保 障法律制度執(zhí)行上的相關(guān)問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以 下幾個(gè)方面完善:1 公平合理的多元化路徑農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老立法的價(jià)值目標(biāo)是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老制度設(shè)

15、計(jì)和立法追求的最終目標(biāo)，也是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法的 依據(jù)，它貫穿于農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法的始終。確立農(nóng)民 社會(huì)養(yǎng)老保障立法的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)堅(jiān)持三個(gè)原則：第一，公平 與效率相結(jié)合的原則。公平包括保障對(duì)象的公平、保障待 遇的公平及保障過(guò)程的公平，特別是要突出只要是合法公 民，均應(yīng)享有平等的社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)。效率包括社會(huì)效率 與社會(huì)保障制度自身的效率，特別是要堅(jiān)持公平與效率相 結(jié)合原則，不能突出一方忽視另一方。第二，權(quán)利和義務(wù) 相對(duì)應(yīng)的原則。要充分體現(xiàn)政府、單位及個(gè)人三者的責(zé)任, 政府要承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障基本生活的責(zé)任，單位或雇 主負(fù)有為其職工或雇員提供部分繳費(fèi)責(zé)任，有勞動(dòng)能力的 農(nóng)民要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。第三

16、，適度性原則。我國(guó)農(nóng)民社會(huì) 養(yǎng)老保障要符合我國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際。我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老 保障立法在堅(jiān)持這些原則的前提下，其價(jià)值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是以 親屬家庭養(yǎng)老為主體，發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，培育民營(yíng)集體 養(yǎng)老，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織養(yǎng)老，鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老與商業(yè)養(yǎng)老 保險(xiǎn)。我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障從根本上說(shuō)要解決養(yǎng)老資金 問(wèn)題和老年農(nóng)民的照顧問(wèn)題，家庭養(yǎng)老不僅可以發(fā)揮子女、 親屬的籌資積極性，而且可以解決老年人的照顧問(wèn)題，家 庭養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)為養(yǎng)老的主體。鑒于農(nóng)民子女出外務(wù)工的實(shí) 際，可以發(fā)展民營(yíng)集體養(yǎng)老，把一些老年農(nóng)民集中在一起, 由集體社區(qū)統(tǒng)一組織養(yǎng)老，也可以發(fā)展民營(yíng)養(yǎng)老院，替代 家庭養(yǎng)老的部分功能。對(duì)于農(nóng)村一些無(wú)兒無(wú)女又無(wú)勞動(dòng)能

17、 力的農(nóng)民，如五保戶(hù)、貧困者等，繼續(xù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的敬老 院負(fù)責(zé)養(yǎng)老。對(duì)于一些比較富裕的農(nóng)民，可以鼓勵(lì)其參與 個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，滿(mǎn)足其較高養(yǎng)老需求。對(duì) 于不同地區(qū)的農(nóng)民，逐步發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，引導(dǎo)其積極 參保繳費(fèi)，也可以土地?fù)Q保障、務(wù)工換保障、實(shí)物換保障 等多種形式參保，政府補(bǔ)貼，集體補(bǔ)助，農(nóng)民年老時(shí)可以 領(lǐng)取高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的養(yǎng)老金。當(dāng)然，允許經(jīng)濟(jì) 比較發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)民獲得更高的養(yǎng)老金，依據(jù)各地政府財(cái) 力和集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱，上不封頂，下有底線。2構(gòu)建“五位一體”的農(nóng)民養(yǎng)老保障模式根據(jù)我國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際，筆者建議以家庭養(yǎng)老為主 體，發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，培育民營(yíng)集體養(yǎng)老，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)組 織集體

18、養(yǎng)老，鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法精 神指導(dǎo)下，依法構(gòu)建“五位一體”的農(nóng)民養(yǎng)老模式，即親 屬家庭互助、政府適當(dāng)補(bǔ)貼、集體社區(qū)補(bǔ)助、個(gè)人繳費(fèi)儲(chǔ) 蓄以及各種形式換保障。因地制宜，區(qū)別對(duì)待，相互補(bǔ)充 的模式。具體地說(shuō)，按照農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村居民家庭純 收人，把全國(guó)分為四類(lèi):第一類(lèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地 區(qū)和大城市郊區(qū)。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資由市、縣（區(qū)）、 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府分擔(dān)保費(fèi)總額的一半左右，集體組織分擔(dān)保費(fèi) 總額的四分之一，個(gè)人分擔(dān)保費(fèi)的四分之一，建立農(nóng)村社 會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。以親屬家庭養(yǎng)老、民營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老及社會(huì)養(yǎng)老 保險(xiǎn)為主，其它養(yǎng)老為輔，鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老 保險(xiǎn)的模式。農(nóng)民養(yǎng)老保障

19、水平應(yīng)高于全國(guó)平均生活水平, 養(yǎng)老著重在于老年人的生活照料、文化娛樂(lè)及精神慰藉等。第二類(lèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村居民人均純收人接近全國(guó)平均 水平的省份。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資由省、市、縣（區(qū)）分 擔(dān)保費(fèi)總額的一半左右，集體組織分擔(dān)保費(fèi)總額的四分之 一，個(gè)人分擔(dān)保費(fèi)總額的四分之一，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保 險(xiǎn)。以親屬家庭養(yǎng)老、民營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老為主，其它養(yǎng)老為輔, 鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)參與個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模 式，農(nóng)民養(yǎng)老保障水平應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厣钏较喈?dāng)，著重在 于老年人的生活照料和精神慰籍等。第三類(lèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。由于農(nóng)民生活水平較低, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資應(yīng)由中央、省、 市政府分擔(dān)保費(fèi)總額的

20、一半左右，集體組織分擔(dān)保費(fèi)總額 的四分之一，個(gè)人分擔(dān)保費(fèi)總額的四分之一，建立農(nóng)村社 會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。集體社區(qū)分擔(dān)的保費(fèi)可以用資源換保障替代, 個(gè)人分擔(dān)的保費(fèi)可以用實(shí)物、產(chǎn)品等各種形式換保障替代, 建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。以親屬家庭養(yǎng)老、多種形式換保 障養(yǎng)老為主，其它養(yǎng)老為輔，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)參與個(gè)人 儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式。第四類(lèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。因其自然條件較差，農(nóng)民 生活水平很低，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資由中央、省級(jí)政府分擔(dān) 保費(fèi)總額的一半左右，集體組織分擔(dān)保費(fèi)總額的四分之一, 個(gè)人分擔(dān)保費(fèi)總額的四分之一，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。集體 社區(qū)分擔(dān)保費(fèi)可以資源換保障替代，個(gè)人分擔(dān)保費(fèi)可以用 勞務(wù)、實(shí)物等換保

21、障替代。以親屬家庭養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)養(yǎng) 老為主，其它養(yǎng)老為輔，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)參與個(gè)人儲(chǔ)蓄 養(yǎng)老與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式。農(nóng)民養(yǎng)老保障水平略高于最 低生活保障線的水平，著重在于維持略高于農(nóng)民最低生活 保障線的基本生活需要。3.設(shè)立罰則和完善責(zé)任機(jī)制我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障法規(guī)、規(guī)章中普遍缺少 法律責(zé)任，對(duì)于違反農(nóng)民社會(huì)社養(yǎng)保障法規(guī)、規(guī)章的違法 者得不到法律制裁，特別是對(duì)于大量挪用和擠占農(nóng)民社會(huì) 養(yǎng)老保障基金的不法行為難以制裁。對(duì)此，筆者建議:一是 在刑法中，對(duì)于擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為，情節(jié)嚴(yán)重 規(guī)定為犯罪，增加制裁措施。二是通過(guò)立法解決社會(huì)保險(xiǎn) 費(fèi)的收繳問(wèn)題。對(duì)欠繳、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，在以后社 會(huì)保

22、險(xiǎn)法中規(guī)定追究相應(yīng)的法律責(zé)任。三是失地農(nóng)民的 養(yǎng)老計(jì)人征地成本。物權(quán)法第一百五十一條規(guī)定：集體 所有制作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定 辦理，而在我國(guó)現(xiàn)行土地管理法及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章規(guī) 定中，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)中沒(méi)有包括社會(huì)保障費(fèi)用，建 議失地農(nóng)民的養(yǎng)老從征地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)及政府土地出讓 金中安排，計(jì)人征地成本。四是在勞動(dòng)法中規(guī)定，任 何雇工不管工作長(zhǎng)短，都必須在勞動(dòng)合同中規(guī)定社保基金, 不繳納的雇主要給予必要的經(jīng)濟(jì)制裁和行政處罰。我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障立法，是涉及農(nóng)民切身利益的 系統(tǒng)工程，它包括制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行兩個(gè)層面，其中制 度執(zhí)行層面的實(shí)質(zhì)是干部如何實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo)。 制度執(zhí)行的好壞，制度的價(jià)值目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，又與制度執(zhí)