論多層次區(qū)域合作組織的建立——基于區(qū)域公共管理理論分析

1、論多層次區(qū)域合作組織的建立一一基于區(qū)域公共管理理論分析【論文關(guān)鍵詞】區(qū)域行政區(qū)域公共管理多層次【論文摘要】區(qū)域行政學(xué)和區(qū)域公共管理學(xué)分別從新 的角度分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的區(qū)域合作問(wèn)題，尤其是作為 區(qū)域行政理論延伸的區(qū)域公共管理理論對(duì)于建立區(qū)域合作 組織具有更重要的理論指導(dǎo)作用。在我國(guó)為了減少行政區(qū) 劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響作用，應(yīng)該在區(qū)域公共管理理論的指 導(dǎo)下建立制度化的多層次的區(qū)域合作組織。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題已經(jīng)作了很多 研究，作為交叉學(xué)科的區(qū)域行政學(xué)以及在其基礎(chǔ)上發(fā)展起 來(lái)的區(qū)域公共管理學(xué)分別從不同的角度論述了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā) 展中的合作問(wèn)題。一、區(qū)域公共管理理論的基礎(chǔ)：區(qū)域行政理論由于

2、綜合因素的影響，行政區(qū)劃在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中扮 演著越來(lái)越重要的角色，與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的矛盾也越來(lái)越突 出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體性發(fā)展被行政區(qū)劃肢解。而行政區(qū)劃 的主體是各級(jí)地方政府，因此，對(duì)政府之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié) 調(diào)，調(diào)適政府管理行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，從而促進(jìn) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然聯(lián)系和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展，已成為公 共行政學(xué)研究的一個(gè)新領(lǐng)域。區(qū)域行政就是在一定區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上）, 為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公 共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利 用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的 行為主體應(yīng)該是政府，但是，它的研究對(duì)象又并不局限于 單個(gè)的政府，

3、而是主要關(guān)注政府之間的關(guān)系，包括同級(jí)政 府之間的關(guān)系與上下級(jí)政府之間的關(guān)系。在這一點(diǎn)上，區(qū) 域行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)有著明顯的區(qū)別，因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)的主體 是企業(yè)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要研究對(duì)象是經(jīng)濟(jì)關(guān)系;但是區(qū)域經(jīng) 濟(jì)與區(qū)域行政又有著密不可分的聯(lián)系，因?yàn)閰^(qū)域行政的目 的在于為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。區(qū)域行政學(xué)主要是研究如何建立同級(jí)政府的合作和協(xié) 調(diào)機(jī)制，并對(duì)其運(yùn)行進(jìn)行研究。同級(jí)政府之間的合作機(jī)制 主要包括政府間的協(xié)商機(jī)制、政府間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合作項(xiàng) 目與運(yùn)行管理機(jī)制、政府間利益沖突的解決機(jī)制。在這一 研究論題下，還會(huì)涉及到行政區(qū)劃的調(diào)整問(wèn)題。就中國(guó)現(xiàn) 有的橫向政府關(guān)系來(lái)看，已經(jīng)有一些具體的表現(xiàn)形式，林 尚立將它們概

4、括為三種方式：一是城市政府聯(lián)合體；二是經(jīng) 濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府的聯(lián)合;三是跨經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府聯(lián)合。 區(qū)域行政可以就此進(jìn)行實(shí)證性的研究，進(jìn)而提出可行性措 施。區(qū)域行政學(xué)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共行政學(xué)的交叉學(xué)科, 能夠突破行政區(qū)劃的限制，對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行 深人的分析。目前，我國(guó)區(qū)域行政學(xué)的發(fā)展雖然處于探索 階段，但也具有重要意義。各地方政府不斷加強(qiáng)橫向的經(jīng) 濟(jì)聯(lián)系，建立各種形式的合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制正是區(qū)域行 政學(xué)在實(shí)踐上的反映。二、區(qū)域公共管理理論的發(fā)展區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái) 的，是對(duì)區(qū)域行政的一種深化。據(jù)目前掌握的文獻(xiàn)來(lái)看, “區(qū)域公共管理”這一學(xué)術(shù)概念，在新時(shí)期區(qū)域公

5、共管 理創(chuàng)新一文中最早使用，該書(shū)作者從公共管理與區(qū)域發(fā) 展的互動(dòng)關(guān)系角度提出，面對(duì)信息社會(huì)與全球化等區(qū)域發(fā) 展的新形勢(shì)，必須導(dǎo)人新公共管理理念，進(jìn)行區(qū)域管理的 倉(cāng)慚。因?qū)τ诠补芾磉@一概念，國(guó)內(nèi)外眾說(shuō)紛紜，沒(méi)有 統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)有學(xué)者在綜合國(guó)內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上 認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“以政府為核心的公共部門整合社 會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律 的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù) 品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福扯與公共利益”。現(xiàn)代公共管理 是公共行政發(fā)展的新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研 究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。公共行政走向公共管理的必然趨勢(shì)決定區(qū)域行政必然 走

6、向區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理是與區(qū)域公共行政有本 質(zhì)區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解 決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問(wèn)題, 實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及 區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。 這一概念有以下幾個(gè)內(nèi)涵：區(qū)域公共管理的主體是多元主體, 包括政府組織、私域組織和第三部門；目的是解決由經(jīng)濟(jì)、 政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu) 的共同利益;其采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公 共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制，而是基于平等地位 之上的協(xié)商和調(diào)解;對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成 的交叉重疊的關(guān)

7、系。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化、社會(huì)信 息化、組織網(wǎng)絡(luò)化以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和地方分權(quán)化的新 形勢(shì)下，區(qū)域發(fā)展中的矛盾和沖突不斷增加和復(fù)雜起來(lái)， 這給以區(qū)域政府為核心的區(qū)域公共管理的主體提出了嚴(yán)峻 的挑戰(zhàn)。區(qū)域公共管理的系統(tǒng)研究，能夠?yàn)閰^(qū)域發(fā)展提供 理論上的指導(dǎo)甚至直接出謀劃策，提出有的放矢的政策建 議和方案咨詢。三、基于公共管理理論創(chuàng)立制度化的多層次區(qū)域合作 組織基于區(qū)域公共管理理論的分析，打破行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì) 區(qū)劃之間的矛盾，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，有必要在 中央政府、地方政府和市場(chǎng)中介組織三個(gè)層面上形成制度 化的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行多層次的協(xié)調(diào)互動(dòng)。1建立跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)。在推

8、動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過(guò)程中，必然涉及跨行政區(qū)的大型基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整體性資源戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)以及生產(chǎn)要素流通、區(qū) 際貿(mào)易關(guān)系等方面的問(wèn)題，而且區(qū)域的地理范圍愈大，這 類區(qū)際間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系越復(fù)雜。但在我國(guó)現(xiàn)行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏 觀調(diào)控體系中，只有省一級(jí)的政府才有區(qū)際間經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào) 控管理權(quán)限，而經(jīng)濟(jì)區(qū)域盡管在整體上被人們認(rèn)為是一個(gè) 重要的經(jīng)濟(jì)組織，卻存在著區(qū)域性利益主體和管理主體缺 位問(wèn)題。因此在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，出現(xiàn)了許多現(xiàn)實(shí) 問(wèn)題，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體利益無(wú)人主張，區(qū)域利益沖突缺 乏協(xié)調(diào)解決的組織機(jī)構(gòu)等，這都給整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng) 濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了非常不利的影響。因此，組建跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)勢(shì) 在必

9、行。該機(jī)構(gòu)的主要職能，一是提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建 議并報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大審批;二是協(xié)調(diào)區(qū)際利益關(guān)系; 三是統(tǒng)一管理區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)基金；四是具體負(fù)責(zé)實(shí)施跨行政 區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開(kāi)發(fā);五是監(jiān)督和約束地方政 府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為，等等。2建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。盡管中央政府在促 進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中發(fā)揮著重要作用，但地方政府畢竟是 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要參與者，因此，如何發(fā)揮各地方政府 的積極性，建立一個(gè)反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi) 各政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié) 調(diào)管理機(jī)構(gòu)，則是區(qū)域政府合作機(jī)制能夠真正建立的關(guān)鍵。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易雙方如果試圖通過(guò)第三方的 介

10、人來(lái)協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系，必然會(huì)使交易費(fèi)用增加。而協(xié)調(diào) 地方政府之間的利益關(guān)系，單單寄希望于中央政府的宏觀 調(diào)控，不僅成本太高，也難以達(dá)到目標(biāo)。所以美國(guó)著名的 新制度主義學(xué)者埃莉諾奧斯特羅姆指出，“我不同意如下 的看法，即中央政府管理或私人產(chǎn)權(quán)是'避免公用地災(zāi)難 的唯一途徑”他還通過(guò)實(shí)證研究，認(rèn)為“在一定的自然 條件下，面臨公用地兩難處境的人們，可以確定他們自己 的體制安排，來(lái)改變他們所處的情況的結(jié)構(gòu)”。因此，促進(jìn) 地方政府間合作應(yīng)該成為協(xié)調(diào)地方政府間利益矛盾，走岀 “公用地災(zāi)難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。而實(shí)際 上，由于資源察賦等的差異，各地區(qū)之間客觀上存在著通 過(guò)互利合作而實(shí)現(xiàn)利益最

11、大化的相互需要。只要能進(jìn)行良 好的信息溝通，建立雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制，降低交易費(fèi) 用，在一個(gè)相對(duì)規(guī)模較小的組織中，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)應(yīng)該是 可能的?？缧姓^(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的職能必須強(qiáng)調(diào)其對(duì)于區(qū)域經(jīng) 濟(jì)規(guī)劃和建設(shè)的權(quán)限?？缧姓^(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的主要職能 是：組織協(xié)調(diào)實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略 資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動(dòng) 等問(wèn)題;統(tǒng)一制定符合本區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn) 業(yè)結(jié)構(gòu);制定統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和政策措施，并負(fù)責(zé)監(jiān)督 執(zhí)行情況;協(xié)助各市縣制定地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使 局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機(jī)銜接。在公共服務(wù)上，跨行 政區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，一方面可以獲得更

12、大規(guī)模的追 加效益，另一方面，盡可能避免了地方政府的重復(fù)建設(shè)， 做到統(tǒng)一規(guī)劃和布局?？傊?，跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的建 立可以在一定程度上緩解行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的矛盾，有利于 兩者的相互協(xié)調(diào)。3鼓勵(lì)建立各種跨地區(qū)的民間組織。各級(jí)政府應(yīng)積極 推進(jìn)體制改革，為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。組 建跨地區(qū)的民間組織，以民間的力量自下而上地推進(jìn)區(qū)域 政府合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。以民間組織推動(dòng)經(jīng) 濟(jì)合作，成本低、見(jiàn)效快，可以突破行政區(qū)劃的限制，有 利于區(qū)域各類市場(chǎng)資源的連接和整合。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 應(yīng)積極推動(dòng)民間力量的發(fā)展，發(fā)揮民間組織在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā) 展中的重要作用。民間組織的主要職責(zé)是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和

13、推進(jìn)地區(qū) 協(xié)作。具體形式可有不同層次:一是可建立以各地經(jīng)濟(jì)專家 為主體的，如“長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展咨詢委員會(huì)”、 “長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)聯(lián)合會(huì)”、“長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)一體化 促進(jìn)會(huì)”等組織。這些組織機(jī)構(gòu)不同于一般的研究機(jī)構(gòu)， 它應(yīng)成為相關(guān)地政府決策的咨詢參謀機(jī)構(gòu)。二是充分發(fā)揮 行業(yè)組織在區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中的積極作用。這里的關(guān)鍵是, 行業(yè)協(xié)會(huì)要突破行政區(qū)劃障礙，組成跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟， 共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場(chǎng)規(guī)則，推進(jìn)區(qū) 域市場(chǎng)秩序建立，探索區(qū)域各類市場(chǎng)資源的連接和整合等。 三是可組建跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團(tuán)公司?？鐕?guó)公司是打 破國(guó)家之間關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的最有效方式，同樣，跨區(qū) 公司也是打破區(qū)域封閉格局最好的方式。可以探索通過(guò)跨 地區(qū)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合組成具有規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)，再通過(guò) 龍頭企業(yè)聯(lián)合、控股區(qū)域內(nèi)的上下游配套企業(yè)，形成由緊 密層和松散層組成的巨型企業(yè)集團(tuán)，從而打破封閉，促進(jìn) 資源的優(yōu)化配置，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成。參考文獻(xiàn))1 陳瑞蓮，張緊