[調(diào)研報(bào)告]政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀問題及對(duì)策

1、調(diào)研報(bào)告我縣政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀、問題及對(duì)策 白玉縣項(xiàng)目促進(jìn)中心 葉志國(guó)政府投資項(xiàng)目是一個(gè)在我國(guó)改革開放中出現(xiàn)的新的概念。政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 使用財(cái)政性資金以及用財(cái)政性資金作為還貸來源或還貸擔(dān)保的借貸性資金投資建設(shè)的項(xiàng)目。隨著中央擴(kuò)大投資拉動(dòng)內(nèi)需政策的出臺(tái)，我國(guó)每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模的急劇擴(kuò)大，給投資管理帶來了新的考驗(yàn)。因此采取有效措施加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的管理，對(duì)管好用好建設(shè)資金、提高政府投資效益具有非常現(xiàn)實(shí)而重要的意義。一、我縣政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀近年來，我縣不斷推進(jìn)政府投資體制改革，積極在制度建設(shè)、項(xiàng)目前期、管理模式、

2、項(xiàng)目融資等方面探索創(chuàng)新。分析我縣政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，大致可歸納為以下幾個(gè)特點(diǎn)：（一）項(xiàng)目投向，基本合理。十二五以來，我縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、體育及文化等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。目前我縣政府投資項(xiàng)目行業(yè)主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項(xiàng)目建設(shè)的衛(wèi)生、文體、旅游等部門。（二）資金撥付。由項(xiàng)目業(yè)主向縣政府提出申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門審核、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)后，財(cái)政部門將資金撥到項(xiàng)目業(yè)主，再支付給施工單位。（三）制度建設(shè)，探索創(chuàng)新。近年來，我縣在政府投資項(xiàng)目管理上，無論是制度建設(shè)方面，還是項(xiàng)目融資方面，一直在

3、努力創(chuàng)新探索。相繼出臺(tái)了相關(guān)文件，使我縣政府投資項(xiàng)目管理有章可循。二、我縣政府投資項(xiàng)目管理中存在的問題（一）前期工作不盡人意。前期工作是項(xiàng)目實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，關(guān)系到投資項(xiàng)目的成敗。重項(xiàng)目數(shù)量、輕前期工作現(xiàn)象在我縣政府投資領(lǐng)域普遍存在：一是決策機(jī)制不完善。項(xiàng)目決策在項(xiàng)目建設(shè)周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現(xiàn)在“四性”上，即把握投資機(jī)會(huì)的準(zhǔn)確性、建設(shè)方案比選的全面性、項(xiàng)目實(shí)施的可行性和經(jīng)濟(jì)效益的合理性，而只有堅(jiān)持決策科學(xué)化、民主化，才能符合“四性”要求。從調(diào)查情況看，我縣相當(dāng)部分項(xiàng)目決策科學(xué)化和民主化不足，項(xiàng)目決策主要由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)研究作出，前期調(diào)研分析不充分，決策所需的信息不全面，

4、缺乏戰(zhàn)略、綜合和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。二是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作薄弱。目前我縣項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作存在“數(shù)量少、質(zhì)量差、渠道窄、工作粗”等突出問題，數(shù)量少表現(xiàn)為未開展政府投資項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃編制，迄今為止沒有建立政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫；質(zhì)量差表現(xiàn)為有的行業(yè)主管部門即使有一些項(xiàng)目打算，但納入規(guī)劃的項(xiàng)目很少，絕大多數(shù)僅停留在取項(xiàng)目名稱大概輪廓上，缺少項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和基本投資估算等內(nèi)容，未形成真正意義上的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備資料；渠道窄表現(xiàn)為僅僅憑經(jīng)驗(yàn)和感覺提出項(xiàng)目，而缺乏科學(xué)的、全面的、多渠道的項(xiàng)目挖掘機(jī)制；工作粗表現(xiàn)為沒有真正把項(xiàng)目?jī)?chǔ)備列入重要議事日程，未落實(shí)具體工作人員，未明確工作責(zé)任，只是為了應(yīng)付就隨便報(bào)幾個(gè)了事，有的連項(xiàng)目名稱都提不出

5、來。三是年度投資計(jì)劃嚴(yán)肅性不強(qiáng)。年度投資計(jì)劃管理是政府投資項(xiàng)目管理重要內(nèi)容，但部分行業(yè)主管部門每年所申報(bào)的年度政府投資項(xiàng)目計(jì)劃不全面、不合理，往往出現(xiàn)執(zhí)行偏差。有些未列入年度投資計(jì)劃的項(xiàng)目往往臨時(shí)動(dòng)議拍板建設(shè)，而一些已列入年度投資計(jì)劃的項(xiàng)目卻得不到有效實(shí)施。（二）項(xiàng)目管理模式落后。從調(diào)查情況來看，我縣政府投資項(xiàng)目管理模式，以組建工程建設(shè)指揮部為主。這種臨時(shí)性非法人建管機(jī)構(gòu)存在不少問題：一是難以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理。項(xiàng)目管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，而臨時(shí)組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，由于缺少專業(yè)人才，不熟悉基本建設(shè)程序和相關(guān)法律、法規(guī),缺乏項(xiàng)目管理專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn), 難以開展專業(yè)化管理和落實(shí)責(zé)任。二是投資約束機(jī)制

6、尚未建立。這種臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)是“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的典型模式，建設(shè)單位與使用單位利益密切相關(guān)，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制。同時(shí)由于大量采用臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)形式，分散了監(jiān)管部門的力量，難以進(jìn)行有效監(jiān)管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項(xiàng)目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗(yàn)”的現(xiàn)象，一個(gè)項(xiàng)目建成后，作為一次性臨時(shí)業(yè)主的工程建設(shè)指揮部即行解散，難以總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)；對(duì)另一個(gè)項(xiàng)目又要重新組織一批人員進(jìn)行建設(shè)管理，眾多的臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)在為掌握和應(yīng)用項(xiàng)目管理知識(shí)而重復(fù)交學(xué)費(fèi)，對(duì)提高政府投資項(xiàng)目的整體管理水平十分不利。（三）建設(shè)程序不甚規(guī)范?；窘ㄔO(shè)程序

7、是指項(xiàng)目建設(shè)全過程中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)步驟之間客觀存在的、不可破壞的先后順序，是經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐總結(jié)出來、反映項(xiàng)目建設(shè)所固有的客觀規(guī)律，是以法規(guī)形式固定下來的工作程序。正確把握項(xiàng)目建設(shè)中從課題調(diào)研、論證決策、前期報(bào)批、組織實(shí)施及竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，是按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的一個(gè)根本原則。但從調(diào)查情況來看，我縣政府投資項(xiàng)目基本建設(shè)程序執(zhí)行情況不理想，未嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定開展項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算“三段式”管理?？尚行匝芯渴琼?xiàng)目管理中極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，是對(duì)擬建項(xiàng)目技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上及其他方面的可行性進(jìn)行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據(jù)，同時(shí)為工程設(shè)計(jì)、合作簽約等提供依據(jù)和基礎(chǔ)資料

8、。我縣相當(dāng)部分政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位未認(rèn)識(shí)到進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究的重要性、必要性，影響了我縣爭(zhēng)取新中央投資項(xiàng)目申報(bào)工作。（四）項(xiàng)目控制力度不夠。質(zhì)量、進(jìn)度、成本是項(xiàng)目管理的金三角，是項(xiàng)目管理的基本目標(biāo)。從調(diào)查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問題。首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個(gè)項(xiàng)目從投資決策到竣工投運(yùn)，有一個(gè)較長(zhǎng)的建設(shè)周期，影響項(xiàng)目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機(jī)制，我縣政府投資項(xiàng)目超概算現(xiàn)象較為普遍。從調(diào)查情況來看，超概算具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是設(shè)計(jì)漏項(xiàng)。有的建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位責(zé)任心不強(qiáng)或憑經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)，在申報(bào)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，未進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，存在很多漏項(xiàng)，如有的只設(shè)計(jì)主體工程，而沒

9、有配套工程和綠化工程，也有的設(shè)計(jì)時(shí)漏掉設(shè)備或未包括裝修，只好在施工階段予以補(bǔ)上導(dǎo)致超概算。二是設(shè)計(jì)變更。有些項(xiàng)目由于從立項(xiàng)到委托設(shè)計(jì)時(shí)間較短，設(shè)計(jì)單位急于趕任務(wù)而不作現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，匆忙完成設(shè)計(jì)，致使初步設(shè)計(jì)深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設(shè)計(jì)變更而增加投資。也有概算編制人員機(jī)械地按照設(shè)計(jì)圖紙編制概算，用經(jīng)濟(jì)來影響設(shè)計(jì)，施工時(shí)產(chǎn)生設(shè)計(jì)變更；還有的項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目取得立項(xiàng)批文后，不是按照計(jì)劃投資規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，而在施工圖設(shè)計(jì)階段要求設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在工程實(shí)施階段又隨意添加一些建設(shè)內(nèi)容。三是按審批權(quán)限確定項(xiàng)目總投資。其次，拖工期成了進(jìn)度控制的常態(tài)。進(jìn)度控制是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵，是確保項(xiàng)目按預(yù)

10、定時(shí)間竣工投產(chǎn)的重要手段。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項(xiàng)目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按計(jì)劃完成施工。二是設(shè)計(jì)調(diào)整。第三，能合格就算質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)量控制是項(xiàng)目實(shí)施的根本，貫穿于項(xiàng)目實(shí)施全過程。從調(diào)查情況來看，存在主要問題：一是創(chuàng)優(yōu)意識(shí)、精品意識(shí)不強(qiáng)。政府投資項(xiàng)目尤其是重點(diǎn)項(xiàng)目往往是百年工程、民心工程，應(yīng)以建造精品工程、優(yōu)質(zhì)工程為目標(biāo)，雖然大多數(shù)工程質(zhì)量都能合格，但爭(zhēng)創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程意識(shí)普遍不強(qiáng)。二是為盲目趕工期而造成質(zhì)量隱患。三是質(zhì)量控制措施不力。存在諸如質(zhì)量控制體系不甚健全，施工隊(duì)伍素質(zhì)不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問題。（五）建設(shè)制度執(zhí)

11、行不力。按照國(guó)家規(guī)定，政府投資項(xiàng)目必須實(shí)行法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制等五項(xiàng)制度。從調(diào)查情況來看，這五項(xiàng)制度執(zhí)行不力、好差不一。首先，項(xiàng)目法人責(zé)任制不落實(shí)。推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的初衷是要建立一種權(quán)責(zé)明確、科學(xué)合理的項(xiàng)目管理制度，項(xiàng)目法人應(yīng)能獨(dú)立自主地對(duì)項(xiàng)目從立項(xiàng)、籌資、施工到竣工、投產(chǎn)乃至經(jīng)營(yíng)的全過程進(jìn)行管理，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于多方面的原因，很難實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，習(xí)慣以行政手段管理項(xiàng)目。其次，招投標(biāo)領(lǐng)域存在諸多問題。招投標(biāo)管理體制不順。由于招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作不正常，縣內(nèi)招投標(biāo)交易平臺(tái)不健全，限額以上項(xiàng)目借助州上平臺(tái)進(jìn)行交易；第三，監(jiān)理制貫徹不到位。在政府

12、投資項(xiàng)目建設(shè)過程中,往往重施工、輕監(jiān)理，目前在我縣開展業(yè)務(wù)的監(jiān)理單位良莠不齊，有的監(jiān)理人員（尤其是總監(jiān)）到崗率不高，個(gè)別項(xiàng)目隱蔽工程未按規(guī)定旁站；有的監(jiān)理人員專業(yè)知識(shí)不強(qiáng)，甚至不能勝任本職工作；有的監(jiān)理責(zé)任心不強(qiáng)，默認(rèn)施工單位隨意變更設(shè)計(jì)；相當(dāng)部分監(jiān)理人員協(xié)調(diào)各方能力較弱。也有些業(yè)主及施工單位對(duì)監(jiān)理單位職責(zé)沒有正確的認(rèn)識(shí)，使監(jiān)理工作正常開展受到困擾。第四，合同執(zhí)行不嚴(yán)格。從調(diào)查情況來看，無論設(shè)計(jì)、采購(gòu)，還是施工、監(jiān)理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問題：一是合同主體不統(tǒng)一。目前建筑市場(chǎng)上施工掛靠現(xiàn)象成了公開的秘密，我縣政府投資項(xiàng)目施工招投標(biāo)中同樣存在借用資質(zhì)和掛靠現(xiàn)象，一些低資

13、質(zhì)等級(jí)的施工企業(yè)為了承攬工程，通過人際關(guān)系或上交管理費(fèi)等方式，借用他人資質(zhì)或掛靠高級(jí)別企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后，因施工企業(yè)本身技術(shù)力量不足，缺乏相應(yīng)管理人員，同時(shí)施工裝備也不能滿足施工的要求，其結(jié)果是工程質(zhì)量大打折扣，埋下了質(zhì)量隱患。二是合同款項(xiàng)結(jié)算不嚴(yán)格。如個(gè)別項(xiàng)目經(jīng)招投標(biāo)后，在承發(fā)包合同中重新約定按實(shí)結(jié)算，招投標(biāo)只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對(duì)包干范圍及調(diào)整條件和調(diào)整方式等沒有明確規(guī)定，結(jié)果包干項(xiàng)目包不死，給工程結(jié)算留下了隱患。（六）項(xiàng)目后期評(píng)價(jià)缺失。一是項(xiàng)目業(yè)主普遍存在重建設(shè)、輕結(jié)算（決算）現(xiàn)象，一些項(xiàng)目投入使用后，長(zhǎng)期不結(jié)算（決算），導(dǎo)致項(xiàng)目成本無法審定，撥款資金長(zhǎng)期掛

14、賬，無法辦理固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。二是項(xiàng)目后評(píng)價(jià)缺失。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)營(yíng)運(yùn)達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力時(shí)，對(duì)該項(xiàng)目決策、立項(xiàng)、實(shí)施、運(yùn)行全過程進(jìn)行全面、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)。目前我縣政府投資管理項(xiàng)目未開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項(xiàng)目管理水平的提升，以及項(xiàng)目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮，表明我縣政府投資項(xiàng)目管理機(jī)制還未能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。三、管理好我縣政府投資項(xiàng)目的對(duì)策根據(jù)深化投資體制改革的要求，面對(duì)我縣政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)實(shí)狀況，必須深化改革，健全制度，加強(qiáng)管理，努力按照“決策科學(xué)、投向合理、運(yùn)作規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格”要求，建立“科學(xué)完善的前期工作體系、規(guī)范高效的運(yùn)行管理體

15、系、優(yōu)質(zhì)公正的市場(chǎng)參與體系和嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系”等政府投資項(xiàng)目管理的四大體系。具體抓好以下四個(gè)環(huán)節(jié)：（一）建立科學(xué)完善的前期工作體系第一、完善決策機(jī)制。首先要科學(xué)決策。做到“三個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持決策方法科學(xué)，通過定性與定量相結(jié)合，使分析結(jié)論準(zhǔn)確；堅(jiān)持決策依據(jù)充分，掌握國(guó)家有關(guān)政策、項(xiàng)目建設(shè)條件、技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)等全面信息，使決策依據(jù)科學(xué)；堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)資料可靠，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上注重?cái)?shù)據(jù)分析，保證結(jié)論可靠；同時(shí)探索項(xiàng)目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項(xiàng)目的公示制度和聽證制度。對(duì)我縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目，除了要求中介機(jī)構(gòu)評(píng)估咨詢、專家評(píng)議等環(huán)節(jié)外，還應(yīng)廣泛征求社會(huì)各方面的意見和

16、建議，增加投資決策的透明度。 第二、開展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和深化前期。一是積極開展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備?？h計(jì)劃部門建立縣重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，各行業(yè)主管部門建立一般政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫?？赏ㄟ^以下渠道挖掘政府投資項(xiàng)目：根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃延伸策劃出一批項(xiàng)目，從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求、資源比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方面梳理出一批支撐我縣經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，邀請(qǐng)各方面專家專門研究提出和向社會(huì)公開征求獲得。二是積極開展重大項(xiàng)目前期工作，每年由各行業(yè)主管部門向縣計(jì)劃部門申報(bào)年度重大項(xiàng)目前期工作計(jì)劃，經(jīng)計(jì)劃部門審核并報(bào)請(qǐng)縣政府同意后，計(jì)劃部門下發(fā)年度重大項(xiàng)目前期工作計(jì)劃，各行業(yè)主管部門或業(yè)主單位按照課題調(diào)研

17、、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)等四個(gè)階段工作目標(biāo)開展前期工作。三是建立隊(duì)伍與落實(shí)經(jīng)費(fèi)。組建一支高素質(zhì)的前期工作隊(duì)伍，為提高前期工作質(zhì)量提供人力保證；各行業(yè)主管部門建立各自項(xiàng)目前期工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、事業(yè)心強(qiáng)的人員從事項(xiàng)目前期工作。建立重大項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)資金，用于重大項(xiàng)目調(diào)查研究、方案規(guī)劃、文件編制、咨詢?cè)u(píng)估等前期支出。第三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目計(jì)劃管理。要重視政府投資項(xiàng)目年度投資計(jì)劃的編制工作，從全局出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要、前期工作進(jìn)展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫和各行業(yè)主管部門政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫中選擇安排（新開工的項(xiàng)目原則上初步設(shè)

18、計(jì)已獲批準(zhǔn)），縣計(jì)劃部門會(huì)同財(cái)政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，在優(yōu)先保證續(xù)建項(xiàng)目資金需要的前提下，提出政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃初步意見，上報(bào)縣政府同意后，由縣計(jì)劃部門向各有關(guān)部門和項(xiàng)目單位下達(dá)投資計(jì)劃。計(jì)劃執(zhí)行過程中，確需調(diào)整年度政府投資總額或者增減新開工項(xiàng)目的，由行業(yè)主管部門提出，縣計(jì)劃部門會(huì)同財(cái)政部門審核并報(bào)縣政府同意后，由計(jì)劃部門下達(dá)調(diào)整計(jì)劃。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需要，需對(duì)已批準(zhǔn)項(xiàng)目的年度投資進(jìn)行調(diào)整的，由縣計(jì)劃部門征求有關(guān)部門意見后擬定調(diào)整方案報(bào)縣政府同意后調(diào)整。政府投資項(xiàng)目計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)規(guī)定程序，任何單位和個(gè)人不得擅自變更。第四、嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程

19、序。按規(guī)定編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及項(xiàng)目概算，并達(dá)到必要的深度和質(zhì)量要求；嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等方面法律法規(guī)。一是審批項(xiàng)目建議書。項(xiàng)目建議書由建設(shè)單位或委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)編制，包括下列內(nèi)容：項(xiàng)目建設(shè)的必要性和依據(jù)、擬建地點(diǎn)、擬建規(guī)模、投資估算及資金籌措和其他事項(xiàng)。二是審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。建設(shè)單位依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書委托有資質(zhì)中介機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，可研報(bào)告中應(yīng)詳細(xì)列明建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資估算；對(duì)于須實(shí)行項(xiàng)目法人制的項(xiàng)目，提出項(xiàng)目法人的組建方案。計(jì)劃部門對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告進(jìn)行審查，對(duì)一定規(guī)模的政府投資項(xiàng)目，由計(jì)劃部門委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)

20、構(gòu)進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估。三是審批項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算?？裳信鷱?fù)后，建設(shè)單位委托有資質(zhì)單位編制編制初步設(shè)計(jì)，計(jì)劃部門組織相關(guān)單位和專家對(duì)初步設(shè)計(jì)和概算進(jìn)行評(píng)審，通過后予以批復(fù)。四是施工圖審查。建設(shè)單位依照經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)及項(xiàng)目概算委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，編制項(xiàng)目預(yù)算。五是相關(guān)前置審批。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于項(xiàng)目審批的有關(guān)前置審批規(guī)定。（二）建立規(guī)范高效的運(yùn)行管理體系第一、創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式。按照政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”分離的原則，改革縣現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理模式，對(duì)現(xiàn)有工程建設(shè)指揮部等臨時(shí)性非法人建管機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整合，并逐步減少。區(qū)別不同性質(zhì)政府投資項(xiàng)目，實(shí)行不同的管理模式：一是項(xiàng)目法人制。經(jīng)營(yíng)性

21、項(xiàng)目在項(xiàng)目建議書批復(fù)后，由行業(yè)主管部門組建項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，對(duì)項(xiàng)目策劃、前期報(bào)批、資金籌措、組織實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等方面實(shí)行全過程、全方位負(fù)責(zé)；項(xiàng)目法人按國(guó)家規(guī)定享有充分的自主權(quán)，形成自我決策、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目法人在控制項(xiàng)目質(zhì)量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設(shè)制度。建立由縣項(xiàng)目促進(jìn)中心專司非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)代理建設(shè)與專業(yè)化集中管理相結(jié)合；充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，全面負(fù)責(zé)投資、進(jìn)度、質(zhì)量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業(yè)公司代建。第二、規(guī)范招投標(biāo)行為。一是建立健全我縣招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和交易市場(chǎng)。爭(zhēng)取州上對(duì)我縣招投標(biāo)工作的

22、支持，理順我縣招投標(biāo)工作體系。二是嚴(yán)格界定落實(shí)招投標(biāo)的范圍。要嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)法等規(guī)定，除特殊性質(zhì)項(xiàng)目外，都應(yīng)公開招標(biāo)；項(xiàng)目建設(shè)中的工程設(shè)計(jì)、咨詢、施工、監(jiān)理和重要設(shè)備、材料采購(gòu)等達(dá)到規(guī)定要求的，一律實(shí)行招標(biāo)；三是嚴(yán)格選擇招標(biāo)方式。提倡公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，杜絕假招標(biāo)。吸引更多實(shí)力雄厚、技術(shù)水平高、信譽(yù)好的施工企業(yè)參加投標(biāo)。四是規(guī)范招投標(biāo)程序。堅(jiān)持招投標(biāo)活動(dòng)的“公開、公平、公正”原則，有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包和違法分包，對(duì)弄虛作假、規(guī)避招標(biāo)等行為嚴(yán)加查處。五是治理掛靠現(xiàn)象。加強(qiáng)對(duì)施工企業(yè)人員到位情況的檢查，檢查項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量員、施工員、安全員、預(yù)算

23、員和資料員等“八大員”的到位情況；第三、加強(qiáng)投資控制。要確立政府投資項(xiàng)目全過程投資控制的意識(shí)，完善投資控制的基礎(chǔ)性工作。一是出臺(tái)政府投資項(xiàng)目投資控制工作實(shí)施意見。從項(xiàng)目概算審查和管理、設(shè)計(jì)變更管理入手，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目投資控制的制度化建設(shè)。二是建立政府投資項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)控制辦法。根據(jù)施工合同及相關(guān)文件，建立以項(xiàng)目業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位為相關(guān)責(zé)任單位的政府投資項(xiàng)目投資控制目標(biāo)管理體系，實(shí)行動(dòng)態(tài)控制。三是推行限額設(shè)計(jì)，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。項(xiàng)目業(yè)主在委托設(shè)計(jì)時(shí)要進(jìn)行詳細(xì)的交底，設(shè)計(jì)單位必須對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)作深入調(diào)查，積累充分的數(shù)據(jù)資料，把應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計(jì)之中，避免漏項(xiàng)；不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，使設(shè)計(jì)概算具有

24、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)推行限額設(shè)計(jì)，即與設(shè)計(jì)單位約定獎(jiǎng)懲機(jī)制，按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書和投資估算，在保證項(xiàng)目規(guī)模、使用功能、質(zhì)量與實(shí)施進(jìn)度的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，把工程造價(jià)嚴(yán)格控制在限額內(nèi)；對(duì)超出投資額的，則按超出數(shù)額的大小扣減設(shè)計(jì)費(fèi)；而對(duì)于優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，節(jié)約投資的，則按相應(yīng)比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。四是嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)單位不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；建立嚴(yán)格的變更設(shè)計(jì)審批制度，落實(shí)項(xiàng)目變更設(shè)計(jì)的權(quán)限和責(zé)任，按照投資、質(zhì)量、進(jìn)度三者相統(tǒng)一的原則，確定項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更；項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證要接受相關(guān)部門監(jiān)督，必須經(jīng)業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等多方聯(lián)合事前會(huì)審，杜絕事后補(bǔ)簽。&

25、#160;第四、強(qiáng)化合同管理。通過合同的訂立和履行過程中所進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。各項(xiàng)目單位要制訂嚴(yán)密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標(biāo)階段要注意確定嚴(yán)格而又周密的合同條款，確保合同內(nèi)容完備、邏輯周密、含義清晰以及責(zé)、權(quán)、利關(guān)系平等。在項(xiàng)目實(shí)施階段，要始終圍繞質(zhì)量、工期和投資三項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行合同管理，通過合同手段進(jìn)行監(jiān)督、管理和控制，保證項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施。（三）建立優(yōu)質(zhì)公正的市場(chǎng)參與體系第一、規(guī)范政府投資項(xiàng)目中介服務(wù)。積極引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目建設(shè)與管理，提高勘察設(shè)計(jì)、咨詢?cè)u(píng)估、招標(biāo)代理等中介服務(wù)質(zhì)量，將現(xiàn)行一些不宜由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給中介

26、機(jī)構(gòu)。積極引進(jìn)信譽(yù)好、素質(zhì)高、服務(wù)優(yōu)的中介機(jī)構(gòu)到我縣開展業(yè)務(wù)，培育我縣本地具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的中介機(jī)構(gòu)。建立中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員在我縣開展業(yè)務(wù)的信用檔案，開展信用等級(jí)評(píng)價(jià)，禁止違反相關(guān)法規(guī)和執(zhí)業(yè)操守的人員在我縣開展業(yè)務(wù)活動(dòng)。 第二、探索項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估。積極引進(jìn)和培育工程咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)，探索開展項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估工作，對(duì)一定規(guī)模以上的項(xiàng)目，由計(jì)劃部門委托咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)其可行性研究報(bào)告進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估。咨詢機(jī)構(gòu)從社會(huì)、自然和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)真分析項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)可能作出的貢獻(xiàn)或造成的破壞，從而為決策提供依據(jù)。項(xiàng)目可研報(bào)告應(yīng)委托有資質(zhì)單位編制，編制單位應(yīng)保持獨(dú)立

27、性和公正性，遵照客觀規(guī)律，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地編制可研報(bào)告。項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估要堅(jiān)持“三性一維護(hù)”，即各類規(guī)劃的符合性，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品布局的合理性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的節(jié)約性和維護(hù)公共利益。咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)與業(yè)主單位、編制單位及區(qū)級(jí)部門溝通，把握項(xiàng)目的全面情況，避免評(píng)估的局限性和片面性。為確保咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性和公正性，可行性論證費(fèi)用應(yīng)由政府財(cái)政專項(xiàng)支付。第三、創(chuàng)新項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念，落實(shí)設(shè)計(jì)責(zé)任。政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)要體現(xiàn)目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所處的發(fā)展階段，把握發(fā)展趨勢(shì)。一是要求設(shè)計(jì)單位遵循“適用、經(jīng)濟(jì)、美觀”的原則，運(yùn)用先進(jìn)的設(shè)計(jì)思想、表現(xiàn)手法和技術(shù)成果，創(chuàng)新設(shè)計(jì)理念，實(shí)現(xiàn)藝術(shù)與技術(shù)的完美結(jié)合。

28、二是要求設(shè)計(jì)單位嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的環(huán)保、安全、能耗水耗等標(biāo)準(zhǔn)，積極采用節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材和保護(hù)環(huán)境的技術(shù)措施。三是對(duì)較大規(guī)模的項(xiàng)目可由計(jì)劃部門委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目概算進(jìn)行審查，深入細(xì)致地分析技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過同類型項(xiàng)目的造價(jià)對(duì)比，并結(jié)合同期投資品市場(chǎng)價(jià)格預(yù)測(cè)，對(duì)項(xiàng)目概算進(jìn)行合理、準(zhǔn)確的審定，為以后的投資控制奠定基礎(chǔ)。四是積極推進(jìn)設(shè)計(jì)招標(biāo)工作。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)設(shè)計(jì)單位挖掘技術(shù)潛能，綜合分析后確定項(xiàng)目技術(shù)方案與經(jīng)濟(jì)方案，保證項(xiàng)目建設(shè)“經(jīng)濟(jì)合理，技術(shù)可行”。第四、完善監(jiān)理制度。按照有關(guān)規(guī)定，要求監(jiān)理單位做到“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，即：投資控制、進(jìn)度控制和質(zhì)量控制，合同管理和信息管理，組織協(xié)調(diào)，每個(gè)項(xiàng)目要根據(jù)具體情況和業(yè)主要求，在合同中對(duì)監(jiān)理工作作出約定。在完善目前普遍開展施工監(jiān)理基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件開展勘察、設(shè)計(jì)及重要設(shè)備采購(gòu)監(jiān)理。要求監(jiān)理單位和人員在監(jiān)理過程中，遵循獨(dú)立、客觀、公開、公平、公正的原則，要求監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場(chǎng)的總監(jiān)理工程師必須具有相應(yīng)的資質(zhì)和良好的協(xié)調(diào)能力，派駐現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)理人員必須專業(yè)配套齊全，并具有良好的職業(yè)道德。監(jiān)理單位的監(jiān)理大綱應(yīng)符合項(xiàng)目的要求，并要有針對(duì)性地提出實(shí)現(xiàn)監(jiān)理目標(biāo)的方法和措施。第五、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。要根據(jù)評(píng)估咨詢和勘察設(shè)計(jì)業(yè)的特點(diǎn)，合理確定勘察