關于村干部職業(yè)化的調(diào)研報告

1、關于村干部職業(yè)化的調(diào)研報告 對村干部實行職業(yè)化管理，是指通過建立村干部的選拔任用機制、教育管理機制和監(jiān)督機制，進一步規(guī)范對村干部的選拔任用、教育培訓、激勵約束、監(jiān)督、考核等工作，促進村干部隊伍管理的科學化、規(guī)范化、制度化，提高村干部隊伍素質(zhì)。在新形勢下做好這項工作，具有重要意義。 根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，現(xiàn)行村干部的管理模式是非職業(yè)化的，也就是兼業(yè)化管理。在現(xiàn)實中，村干部只把村務管理當作副業(yè)來做，主業(yè)還是家庭經(jīng)營，發(fā)家致富是其主要追求。平時，村民看不到村干部，找不到村干部，很多地方的村級治理只是勉強維系。同時，由于沒有實行職業(yè)化管理，村干部往往不買鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不敢硬管，管得嚴厲了

2、村干部就會撂挑子不干，只好采取拉攏的手段，靠打感情牌開展工作，缺乏科學的考核和激勵機制，也沒有規(guī)范的監(jiān)督機制。這種非職業(yè)化管理面臨的困境主要是村干部的待遇低，積極性不高，難以管理，嚴重影響了基層社會治理的正常開展，導致社會管理和公共服務無法落到實處。 為改變上述狀況，一些地方近年來開始推行村干部職業(yè)化試點。從試點情況看，村干部職業(yè)化主要包括以下四個方面：報酬工薪化，指村干部的報酬要能滿足生活需要，能夠養(yǎng)家；崗位公職化，指村干部要坐班，專職從事村務管理；管理規(guī)范化，指科學的考核機制和激勵機制；發(fā)展持續(xù)化，指村干部有上升空間，有養(yǎng)老保障。推行村干部職業(yè)化，旨在回應待遇過低帶來的村干部管理困境，主要

3、是為了加強村干部隊伍管理，解決村干部不適應農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型的難題，以便更好地推進社會管理和公共服務。然而，受村民自治思維的限制，現(xiàn)有研究并未揭示村干部職業(yè)化的實質(zhì)，也沒有從基層治理轉(zhuǎn)型的角度給出解答，所以試點工作雖然解決了村干部面臨的部分難題，但還沒有從根本上解決村干部激勵系統(tǒng)的再造和重構(gòu)。 當前村級干部隊伍中存在的不適應難題，表面看是村干部待遇低的問題，實質(zhì)是治理轉(zhuǎn)型背景下村干部激勵系統(tǒng)出了問題。在基層治理從實體治理向?qū)I(yè)化治理轉(zhuǎn)型的過程中，原有的村干部激勵系統(tǒng)已經(jīng)瓦解或者異化，村干部激勵系統(tǒng)亟須再造和重構(gòu)。而村干部職業(yè)化管理就是解決村干部激勵系統(tǒng)再造和重構(gòu)的關鍵。激勵是指一種過程，通過這種

4、過程，一個人的努力被調(diào)動、指向和持續(xù)到目標實現(xiàn)。激勵是村干部隊伍建設的一個關鍵問題，但在村民自治組織的設計中完全被忽略了?；鶎又卫聿⒉皇且?guī)則的科層制治理，在正式激勵系統(tǒng)之外，存在著一個龐大的非正式激勵系統(tǒng)，包括鄉(xiāng)土激勵系統(tǒng)和灰色（私人）激勵系統(tǒng)，正式激勵嚴重不足。 由于村干部不可升職，存在職業(yè)天花板，村干部激勵系統(tǒng)的再造和重構(gòu)就更加富有挑戰(zhàn)性。那么，怎樣再造和重構(gòu)呢。其實，村干部激勵系統(tǒng)的再造和重構(gòu)需要考慮兩個因素，即：保健因素和激勵因素。保健因素主要包括工資和工作環(huán)境等，而激勵因素則包括尊重、理想和自我實現(xiàn)。在市場化的背景下，隨著農(nóng)村勞動力價格的提高，村干部的工資已經(jīng)不能使其在市場經(jīng)濟中過上

5、有尊嚴的生活，提高村干部待遇具有非常強的現(xiàn)實針對性。在村干部激勵系統(tǒng)中，保健因素也就變得更加重要，成為必須解決的緊急問題。但從長期來看，也要注重激勵因素。因為保健因素只能解決不滿意的問題，而不能解決工作自身的滿意問題。 村干部激勵向來有重視激勵因素的傳統(tǒng)，非正式激勵系統(tǒng)實質(zhì)上主要偏重激勵因素（如工作成就感、面子、人情、鄉(xiāng)土權(quán)威等）而忽視保健因素。在很長一段時期內(nèi)，基層治理就是靠著這種非正式激勵而展開的。在此意義上，正式激勵系統(tǒng)的再造和重構(gòu)也要吸收非正式激勵的長處。當然，由于非正式激勵系統(tǒng)的激勵因素主要來自鄉(xiāng)土價值以及個人的自我實現(xiàn)，而不是來自組織的目標和工作設計，因此，非正式激勵系統(tǒng)始終只是一

6、種目標替代。即村干部無法升遷，不能從工作中獲得成就感，就從其他方面獲得意義和價值，如個人威望、社會資本以及子女參軍就業(yè)等。如果沒有這些可以替代的目標，村干部職位是無法產(chǎn)生吸引力的。 由于村民自治組織中存在著目標替代現(xiàn)象，村干部就會有多重角色，即在組織規(guī)定角色之外獲取另外的角色，既是當家人，又是代理人，還是謀取自身利益的經(jīng)紀人。從組織生存的角度來講，這些組織外身份往往是組織的重要資源，使組織背離原來的目標，自身生存成為最大的目標。因此，如何確定組織的邊界，并對個體的組織外身份認同進行甄別、隔離和控制，這是組織要做的主要工作。 村民自治組織是群眾自治組織。村干部通過參加并贏得選舉而獲得職位，人員選

7、拔的標準不是技術(shù)標準，而是政治標準。由于基層民主選舉注重參選者的個人特質(zhì)，強調(diào)權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，過度政治化的結(jié)果就是忽視了參選者的專業(yè)化水平和公共服務能力。在非正式激勵占主導的地方，村委會換屆選舉中當選的一般都是村里的富人、能人甚至強人，他們主要靠個人威信、財富、關系網(wǎng)絡等個人特質(zhì)開展工作。這類村干部通常被稱為威權(quán)型干部。 威權(quán)型干部治村的典型形態(tài)是富人治村，這也是不少地方村級干部隊伍建設的常見舉措。改革開放以來，村集體經(jīng)濟薄弱，村民自治組織的治理資源匱乏，面臨的生存和運轉(zhuǎn)壓力較大，地方政府和村民也都愿意富人出來治村。對地方政府而言，富人治村維持了一種較低成本的治理；對村民而言，富人思路開闊，門路

8、多，可以為村民帶來好處。因而，富人治村已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，尤其在沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村。但是富人治村的前提假設是，富人天然具備治理好村莊的個性特質(zhì)和能力，而富人治村的績效到底如何，從來也沒有得到驗證。 從現(xiàn)代管理學的理念來看，有效管理取決于基本技能而非個人特質(zhì)。技能指的是一種能夠被開發(fā)而不是天生的，并且能夠用績效證明而不僅僅是潛在的能力。在治理轉(zhuǎn)型的背景下，管理者的基本技能包括概念技能、人際技能、技術(shù)技能以及政治技能，概念技能指分析和判斷復雜形勢的能力，人際技能指管理者與其他個體和群體良好合作的能力，技術(shù)技能指管理者必須具備的與工作相關的知識或技術(shù)，政治技能指建立權(quán)力基礎并建構(gòu)合適的社會關系的能力。在

9、村干部的技能結(jié)構(gòu)中，由于村干部是選舉產(chǎn)生的，政治技能是沒有問題的，甚至過度發(fā)達，較為欠缺的是概念技能、人際技能尤其是技術(shù)技能。因此，要著力提高其知識文化水平，使其掌握一定的專業(yè)技能，提升專業(yè)化水平，才能適應治理環(huán)境的變化；否則，就會損害村民自治組織的治理績效。 由此，村干部正式激勵系統(tǒng)再造和重構(gòu)即村干部職業(yè)化，既要解決村干部的自我實現(xiàn)激勵，又要規(guī)避村干部的目標替代現(xiàn)象，使村干部始終圍繞村民自治組織的目標開展工作。什么樣的人才能當好村干部，什么樣的人才能治理好村莊，這是村干部激勵應解決的主要問題。轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的空心化、留守化以及半城市化，對村干部的社會管理和公共服務能力提出了新的要求。威權(quán)型干

10、部已經(jīng)不能適應當前基層治理的需要，依靠傳統(tǒng)的個人威信和非正式網(wǎng)絡已經(jīng)無法進行有效治理。村級干部隊伍建設必須推動村干部由威權(quán)型向服務型轉(zhuǎn)變，即村干部應主要依靠服務和管理能力等專業(yè)技能進行村務管理。村干部激勵系統(tǒng)的再造和重構(gòu)，要能夠讓村干部在工作中獲得滿足感和成就感，使村干部熱愛自己的工作，從而實現(xiàn)基于自我實現(xiàn)的激勵。 實行村干部職業(yè)化的實質(zhì)是將村干部視為管理者而非政治人，通過激勵系統(tǒng)的再造和重構(gòu)，引導村干部具備必要的素質(zhì)和技能，勝任其所擔負的工作，并從工作中獲得滿足感和成就感。當然，村干部職業(yè)化作為解決當前村干部不適應難題的一個新思路，雖然是基層治理現(xiàn)代化的必然要求，但其推行也不能一蹴而就，必須

11、著眼于主要問題和關鍵環(huán)節(jié)有序推進。 重新設計科學的村干部激勵系統(tǒng)，是破解村干部不適應難題的突破口。我們已經(jīng)知道，在村干部激勵系統(tǒng)中，保健因素是最基本的構(gòu)成部分。保健因素包括政策、行政、監(jiān)督、人際關系、工作條件、薪水和安全感等。保健因素得到改善時，那些導致工作不滿意的外在因素就會減少甚至消除。當前首先要提高村干部的薪酬待遇，目前的收入水平過低，嚴重影響了村干部積極性的發(fā)揮，并且導致村級干部隊伍后繼無人，只要使村干部收入水平與當?shù)剞r(nóng)民外出務工收入水平基本持平，就可以大大增加村干部職位的吸引力。在提高待遇的同時，還要運用包括成就感和責任感等內(nèi)在的激勵因素，加大對現(xiàn)任村干部和后備干部的培養(yǎng)，使村干部掌

12、握現(xiàn)代治理所需要的基本技能；要加強思想政治和職業(yè)素質(zhì)教育，使村干部熱愛自己的工作，從中獲得價值實現(xiàn)的滿足感。 要處理好職業(yè)化和官僚化的關系。村干部是一種職業(yè)，而非一種職務，職業(yè)化不是官僚化，恰恰是對官僚化的超越。目前一些地方黨委、政府推行的村干部職業(yè)化管理，實際上是用管理公務員的辦法來管理村干部，通過提高待遇使村干部成為坐班的脫產(chǎn)干部，但這樣做也容易導致村干部的官僚化，更多的是與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府保持一致，而越來越脫離村民群眾，這在稅費改革后推行村干部職業(yè)化管理的試點地方已出現(xiàn)了苗頭。村干部官僚化，不符合鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村社會的特點，也不符合村民自治的內(nèi)在精神，與村民委員會組織法的相關規(guī)定相悖。推

13、行村干部職業(yè)化管理不是為了控制村干部，而是為了提升村干部進行公共服務和社會治理的能力。村干部職業(yè)化類似于經(jīng)理人職業(yè)化，不應在官僚化的思路下尋求問題的解決，而應當通過市場的辦法來尋求問題的解決，并在村民委員會組織法的框架內(nèi)進行運作。 要處理好專業(yè)化知識與地方性知識的關系。關于村干部職業(yè)化管理，有一種批評的聲音認為，基層治理是基于地方性知識進行的社會治理，是熟人社會的治理，村干部職業(yè)化管理不適合鄉(xiāng)土社會，是不可行的。贊同的聲音則認為，隨著基層治理向?qū)I(yè)化治理的轉(zhuǎn)型，政府開始運用新公共管理工具進行治理，村干部職業(yè)化管理正是對這一變化的適應。我們既不能無限夸大地方性知識的作用，也不能忽視地方性知識的作

14、用。治理轉(zhuǎn)型要求村干部具備現(xiàn)代性知識，掌握專業(yè)化的治理技術(shù)，但由于鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型與治理轉(zhuǎn)型的非同步性，以及鄉(xiāng)村社會自身的非均衡性，地方性知識在村級治理中仍然不同程度地發(fā)揮著重要作用。村干部職業(yè)化管理要處理好二者的關系，村干部既要掌握現(xiàn)代技能，又要具有豐富的地方性知識，二者并不是非此即彼的替代關系。 要建立統(tǒng)一的職業(yè)化村干部人才市場。村干部職業(yè)化管理的良性運轉(zhuǎn)需要有一大批職業(yè)化村干部的存在，并最終形成一個職業(yè)化村干部的人才市場，通過市場而非政府來解決職業(yè)化村干部的來源問題。建議首先建立區(qū)域性的職業(yè)化村干部人才市場，包括創(chuàng)造條件鼓勵綜合素質(zhì)好的農(nóng)村大學生回鄉(xiāng)扎根當村官，等條件成熟的時候再考慮建立跨區(qū)域甚至是全國性的人才市場。村民自治組織可面向全國招聘職業(yè)化干部，并通過村委會換屆選舉加以確認，以利于解決廣大農(nóng)村地區(qū)特別是中西部農(nóng)村地區(qū)的村干部不適應難題。 我們常講，上面千條線，下面一根針。基礎不牢，地動山搖。村干部處在農(nóng)村第一線，是做好農(nóng)村工作的骨干力量，是新農(nóng)村建設的排頭兵，是農(nóng)村