第01講-我國土地問題的幾種制度選擇2013

1、地籍管理主要內(nèi)容地籍管理主要內(nèi)容土地產(chǎn)權(quán)制度土地調(diào)查土地登記制度土地統(tǒng)計(jì)地籍檔案管理地籍信息化建設(shè) 2011年地籍學(xué)碩士論文18篇，其中土地產(chǎn)權(quán)12篇，土地登記、土地權(quán)屬調(diào)查以及地籍信息系統(tǒng)方向2篇，博士論文僅有土地產(chǎn)權(quán)方向1篇。第一講土地問題及制度選擇一、我國土地管理取得的成就 （1）以占世界10%的耕地養(yǎng)育了占世界20%的人口，人均糧食占有量不斷提高。 （2）以相對(duì)緊缺的土地資源支撐了長達(dá)30年的高速增長，保持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。（1）人地矛盾日益增大（2）耕地保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻（3）建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張（4）土地供求矛盾尖銳（5）土地違法量大面廣（6）侵犯農(nóng)民土地權(quán)益問題比較嚴(yán)重（6）土

2、地退化日益嚴(yán)重（1）人地矛盾日益增大 2008年我國總?cè)丝谝堰_(dá)13. 28億，約占世界人口的1/5;但耕地總面積只有18.26億畝.，人均耕地只及世界平均水平的1/3，約為美國的1/6。 北京、天津、上海、浙江、福建和廣東六省(市)的人均耕地已經(jīng)低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線。（2）耕地保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻u耕地面積下降速度快u優(yōu)質(zhì)耕地少、減少比例大 我國耕地資源南少北多，水資源南多北少，水土和光熱條件比較好的優(yōu)質(zhì)耕地僅占全國耕地的1/3、主要分布在東南部地區(qū)，這些區(qū)域同時(shí)也是耕地面積減少最多的地區(qū)。u耕地后備資源少 全國可開墾的耕地后備資源只有約8000萬畝，且60%以上分布在西北地區(qū)，

3、水資源相對(duì)短缺，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，開發(fā)限制因素較多。（3）建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張 u建設(shè)用地增長過快u土地閑置浪費(fèi)和粗放利用問題十分嚴(yán)重u城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序蔓延嚴(yán)重威脅農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全（4）土地供求矛盾尖銳 目前我國年均建設(shè)用地需求約為1000萬1200萬畝，但年均能提供的建設(shè)用地僅有600萬畝左右，城市與農(nóng)村爭地、工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭地、燃料與糧食爭地的現(xiàn)象日益突出。 （5）土地違法量大面廣 據(jù)2007年9月開始的全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)清查情況，共清查出以租代征、違反土地利用總體規(guī)劃擅自設(shè)立工業(yè)園區(qū)圈占土地、城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未批先用三類土地違法案件3. 17萬件，涉及土地面積336.4萬畝。 其中，以租代征1

4、.87萬件，涉及土地面積32. 1萬畝;圈占土地0.15萬件.涉及土地面積107.3萬畝; “未批先用”1.15萬件.涉及土地面積197萬畝。除以上幾類上地違法外，違法批地、違規(guī)出讓土地等其他違法行為也屢禁不止。（6）侵犯農(nóng)民土地權(quán)益問題比較嚴(yán)重 一是城鄉(xiāng)建設(shè)強(qiáng)制性征地，導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地，加之補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償不到位，嚴(yán)重影響失地農(nóng)民的生活和就業(yè)。 二是城鄉(xiāng)土地制度的二元性，使農(nóng)民的土地權(quán)利得不到保障。農(nóng)村集體土地只有征為國有后，才能用于工商業(yè)建設(shè)，既剝奪了農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展好處的權(quán)利，也制約了他們參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力?，F(xiàn)行政策下農(nóng)民耕種土地或者土地被征收征用，其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)都明顯高于社會(huì)對(duì)農(nóng)

5、民的回饋。（7）土地退化日益嚴(yán)重重度石漠化無石漠化中度石漠化輕度石漠化二、解決我國土地問題的幾種制度選擇 科斯認(rèn)為，外部性問題的存在并不構(gòu)成國家干預(yù)的必然根據(jù)。在交易費(fèi)用不存在的條件下，只要產(chǎn)權(quán)得以明確，通過產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)衡交易就可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使外部性內(nèi)部化。 土地產(chǎn)權(quán)不明確，產(chǎn)權(quán)功能不完善，產(chǎn)權(quán)預(yù)期不穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢土地產(chǎn)權(quán)不明確，導(dǎo)致農(nóng)民不能以合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)抵制各種土地違規(guī)違法行為，并可能在短期行為思想的驅(qū)使下參與土地違規(guī)違法活動(dòng)，或?qū)ν恋剡M(jìn)行掠奪式利用。土地產(chǎn)權(quán)不明確，導(dǎo)致農(nóng)村土地市場不能建立，合法土地流轉(zhuǎn)不能規(guī)范、有序地進(jìn)行，缺乏市場供求信息傳遞機(jī)制的調(diào)節(jié)制約了土地資

6、源的優(yōu)化配置。 土地產(chǎn)權(quán)不明確，導(dǎo)致地方政府把保護(hù)耕地和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的義務(wù)推給了國家和后任政府，并在“以地生財(cái)”的思想驅(qū)使下不惜侵害農(nóng)民合法權(quán)益，大肆征占土地，刺激了土地的粗放、低效利用。 土地產(chǎn)權(quán)不明確，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織隨意處置農(nóng)村土地和土地收益，造成耕地面積大量減少、土地污染破壞嚴(yán)重，并使以租代征問題得不到根治。u明晰各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保、擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)利;u賦予農(nóng)村集體土地與城鎮(zhèn)國有土地同等的權(quán)利待遇;u在符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地有條件流轉(zhuǎn);u設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，建立發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度;u鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民承包地在承包期內(nèi)的抵押權(quán);u建立針對(duì)所有土地權(quán)利

7、的統(tǒng)一的登記體系土地私有化的民眾基礎(chǔ)是否具備憲政制度是否允許.土地用途管制制度這種限制，使產(chǎn)權(quán)理論的理想交易無法進(jìn)行廣大農(nóng)村地區(qū)尚缺乏集體建設(shè)用地入市的基本經(jīng)濟(jì)動(dòng)因現(xiàn)行財(cái)稅體制不改、地方政府難以廣為接受是否利于保護(hù)耕地、環(huán)境等社會(huì)根本問題的解決集體建設(shè)用地集中釋放對(duì)城鎮(zhèn)國有土地市場的沖擊風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料中國幾千年封建土地私有制的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，缺乏政府必要干預(yù)的土地分散經(jīng)營不可避免地會(huì)導(dǎo)致貧富兩極分化和土地集中，貧富分化和土地集中又成為社會(huì)動(dòng)亂和革命的根源。土地公有制作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)制度尚無其他制度可以代替。資源稀缺性法則 由于資源的稀缺性，迫使人們?cè)诟鞣N可能的資源配置方式中選擇一種效率高的方

8、式來配置利用資源，從而產(chǎn)生了對(duì)資源進(jìn)行合理配置的需要。價(jià)格均衡基礎(chǔ) 經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個(gè)由生產(chǎn)者和消費(fèi)者兩大經(jīng)濟(jì)行為主體構(gòu)成的封閉系統(tǒng)，所有生產(chǎn)要素和產(chǎn)品都是通過供求調(diào)整，使市場價(jià)格均衡，從而使稀缺資源得到有效配置。 市場配置資源的主導(dǎo)作用市場機(jī)制對(duì)資源配置起主導(dǎo)作用，資源優(yōu)化配置是通過市場均衡來實(shí)現(xiàn)的，。以土地開發(fā)為主要目的的房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱難以降溫，。，過寬的征地范圍和與真實(shí)地價(jià)相去甚遠(yuǎn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益，又。，行政干預(yù)又使國有土地出讓價(jià)格遭到扭曲，從而難以通過競爭機(jī)制和價(jià)格機(jī)制促進(jìn)稀缺土地資源的高效配置。改革土地使用制度，擴(kuò)大土地有償使用范圍，實(shí)行多種有償用地形式;著力發(fā)展土地

9、市場，建立以公開招標(biāo)拍賣為主的公平交易制度，建立土地市場定價(jià)機(jī)制創(chuàng)造條件，改變城鄉(xiāng)土地市場二元結(jié)構(gòu)；建立新型征地制度，按土地市場價(jià)格合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行多元化的征地補(bǔ)償方式，非公益性用地一律通過土地交易獲得土地使用權(quán)我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方興未艾，全面實(shí)施建設(shè)用地有償使用，特別是要。在土地供求緊張的情況下，得到充分顯化的地價(jià)水平勢(shì)必增加產(chǎn)業(yè)成本，。土地不僅具有經(jīng)濟(jì)載體功能，而且具有社會(huì)保障、生態(tài)維護(hù)以及文化傳承等功能，僅僅通過發(fā)展，從而難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的土地資源優(yōu)化配置。從世界各國看.保護(hù)土地的社會(huì)、生態(tài)和文化功能主要通過土地規(guī)劃管制，但這又反過來制約

10、了土地的市場化配置。，實(shí)際上，大部分用地同時(shí)具有公益性與非公益性多種功效。即使能夠劃定公益性用地與非公益性用地，對(duì)前者實(shí)行政府征購，對(duì)后者通過市場交易取得土地使用權(quán)，也可能出現(xiàn)。無論是集體建設(shè)用地直接入市還是按市場價(jià)格計(jì)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都有一個(gè)市場地價(jià)大大高于現(xiàn)行統(tǒng)一征地的補(bǔ)償價(jià)格問題，該增值部分主要來源于國家的社會(huì)性投資的輻射， 土地用途管制，是指政府以法律為依據(jù)，以土地利用規(guī)劃等為手段。對(duì)土地用途作出強(qiáng)制性規(guī)定，以限制和約束市場經(jīng)濟(jì)主體(包括企業(yè)、個(gè)人和下級(jí)政府)的土地使用行為，維護(hù)土地利用公共利益。土地規(guī)劃(區(qū)劃)管制。土地總量計(jì)劃)管制。土地保護(hù)。如劃定自然保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、自然

11、和人文遺跡保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等。土地開發(fā)管制。如規(guī)定閑置期限、土地利用率、土地集約利用程度等,，防止土地閑置、囤積和投機(jī)行為的發(fā)生.促進(jìn)土地充分利用。土地使用管制。如規(guī)定供地方式、制訂禁止和限制供地目錄、制定建設(shè)用地定額指標(biāo)和投資強(qiáng)度等)，限制新企業(yè)的進(jìn)入，防止濫用土地和重復(fù)建設(shè)。 由于人們對(duì)土地利用客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)有局限，更由于人們對(duì)規(guī)劃價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的看法有差異，因此實(shí)際上很難制定一個(gè)科學(xué)理性、為社會(huì)廣泛接受的規(guī)劃。作為對(duì)規(guī)劃科學(xué)性不足的彌補(bǔ)，過程規(guī)劃的理念被引人規(guī)劃管理活動(dòng)之中，但這一理念在實(shí)踐中卻帶來了始料未及的消極結(jié)果，即隨意修改規(guī)劃，這不僅影響到規(guī)劃管制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也動(dòng)搖了規(guī)劃管制的

12、有效性基礎(chǔ)。中央政府與地方政府在規(guī)劃管制目的上的明顯分歧。也使科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施土地規(guī)劃面臨大量困難。中央政府土地規(guī)劃管制的主要目的，是落實(shí)國家土地利用戰(zhàn)略，保護(hù)事關(guān)國家安全的重要土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)國家整體利益。地方政府土地規(guī)劃管制的主要目的，則是保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)地方利益。要在短時(shí)間內(nèi)自上而下建立起覆蓋全部國土、滿足精細(xì)管制要求的土地規(guī)劃體系，還面臨技術(shù)基礎(chǔ)薄弱等實(shí)際困難。四、土地制度系統(tǒng)及其環(huán)境n 土地管理立法滯后、司法不嚴(yán)和執(zhí)法不力的問題仍然相當(dāng)突出，未能對(duì)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)、土地市場運(yùn)行和土地用途管制提供有力的法制保障;n現(xiàn)行財(cái)稅體制、土地收益分配機(jī)制和以

13、GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績考核體系，客觀上誘使而非抑制了地方政府的土地利用短期行為(如多賣地、多上項(xiàng)目);n土地利用管理的民主決策和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚待建立健全，未能形成對(duì)違規(guī)違法用地行為的強(qiáng)大社會(huì)制約力量;n現(xiàn)代科技在土地利用管理中應(yīng)用的廣度和深度都明顯不足，制約了土地利用管理能力和水平的提升五、土地督察制度 (1)中央與地方的土地管理權(quán)力關(guān)系模糊 現(xiàn)行土地管理行政組織看似明確劃分為自上而下的4個(gè)層級(jí)，各級(jí)都有自身的具體職能，但各級(jí)政府的土地管理權(quán)力，特別是中央與地方之問的土地管理權(quán)力，大都沒有明確劃分。如調(diào)查權(quán)、規(guī)劃權(quán)、調(diào)控權(quán)、審批權(quán)、供應(yīng)權(quán)、收益權(quán)、執(zhí)法權(quán)等，中央和地方都在行使。 中央與

14、地方共享權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作方式，是中央制定政策，并向地方提供“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”;地方執(zhí)行政策，并承擔(dān)對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督。 第一，中央制定政策時(shí)，由于缺乏充分的地方信息 第二，地方執(zhí)行政策時(shí)，往往選擇性地執(zhí)行 第三，中央向地方提供的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”約束性不夠 第四，政策的執(zhí)行缺乏監(jiān)督機(jī)制，也缺乏適時(shí)的評(píng)估和反饋機(jī)制，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正政策執(zhí)行中的偏差。 近年來中央政府頻頻出臺(tái)改革舉措，一方面著力強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控職能，另一方面著力加強(qiáng)省級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)土地的統(tǒng)籌管理能力。 中央借土地計(jì)劃總量控制實(shí)施“嚴(yán)而又嚴(yán)”管理；則通過放任基層政府和企業(yè)違法用地“化解”計(jì)劃指標(biāo)的緊張。 中央強(qiáng)化用地項(xiàng)目審批的土地規(guī)劃管制

15、，有地方則采取調(diào)整規(guī)劃方法使違規(guī)項(xiàng)目合規(guī)化。 土地管理政策制定和執(zhí)行中出現(xiàn)眾多“討價(jià)還價(jià)”和”互相攀比”現(xiàn)象 各類開發(fā)園區(qū)的隨意設(shè)置 各種區(qū)域性特殊土地政策的紛紛出籠 中央政府作為國有土地的所有者代表擁有對(duì)國有土地的全部支配權(quán)力，但其權(quán)力很大程度上被地方政府實(shí)際行使，作為國有土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的經(jīng)濟(jì)收益大部分一也被地方政府當(dāng)作“土地財(cái)政”; 中央政府作為最高行政機(jī)關(guān)還擁有對(duì)集體所有土地的最終管理權(quán)，這一權(quán)力也主要由地方政府代行 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)力大部分實(shí)際已轉(zhuǎn)移至地方政府，收益權(quán)也未能有效保障。 (1)明確劃分中央與地方的土地管理權(quán)力 (2)建立土地管理中央選擇性集權(quán)

16、體制 (3)實(shí)行土地管理地方制度化分權(quán)體制 (4)完善土地管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制 (1)明確劃分中央與地方的土地管理權(quán)力由中央政府及其土地行政主管部門依法行使，以確保國家土地管理法律和政令的貫徹落實(shí)。由地方人民政府及其土地行政主管部門在不違背憲法、法律精神的前提下依照地方性法規(guī)行使，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，提高管理效率。由中央與地方依法行使，同時(shí)也要通過法律規(guī)范，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任,做到權(quán)責(zé)一致。（2）建立土地管理中央選擇性集權(quán)體制 將事關(guān)國家整體利益的重大土地管理權(quán)力集中起來，由中央政府及其土地行政主管部門直接行使，是維護(hù)國家安全、保證社會(huì)長治久安和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

17、的根本需要，是應(yīng)當(dāng)長期堅(jiān)持的正確選擇。中央集權(quán)包括土地立法權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)、中央投資項(xiàng)目的土地審批權(quán)、耕地總量控制權(quán)、重大土地案件的查處權(quán)等。 (3)實(shí)行土地管理地方制度化分權(quán)體制 面向本行政區(qū)域的地方性土地管理事務(wù)，如存量建設(shè)用地管理、一般耕地和其他農(nóng)用地管理、集體土地產(chǎn)權(quán)管理、土地儲(chǔ)備和整理開發(fā)、土地供應(yīng)管理、地價(jià)管理、土地行政訴訟、土地糾紛調(diào)處等，均應(yīng)授權(quán)地方自我管理。 以法律規(guī)范形式明確分權(quán)范圍和行使要求，確保中央不得隨意干預(yù)地方土地管理事務(wù)，確保地方恰當(dāng)行使土地管理職權(quán)；在放權(quán)的同時(shí)，明確地方的責(zé)任和義務(wù)，確保地方落實(shí)國家下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，對(duì)地方的可持續(xù)發(fā)展負(fù)總責(zé)，并對(duì)地方居民負(fù)責(zé)。 （

18、1）正確處理中央與地方土地管理關(guān)系 （2）提高土地管理行政執(zhí)行力 (3) 落實(shí)最嚴(yán)格土地管理制度六、治理的主要方向和路徑選擇 (1) 增收土地稅或不動(dòng)產(chǎn)稅 (2) 建立公有制條件下土地產(chǎn)權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式 (3) 改革規(guī)劃模式和土地資源分配制度 (4)構(gòu)建城市用地發(fā)展邊界的“經(jīng)濟(jì)屏障” (5)構(gòu)建土地節(jié)約和集約利用的市場約束機(jī)制 六、治理的主要方向和路徑選擇 國家的影響主要是通過對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)、土地公共利益的界定和保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資來引導(dǎo)土地開發(fā)利用，土地政策具有很強(qiáng)的區(qū)域性和地方性。 未來土地政策改革的方向，應(yīng)當(dāng)以禁止開發(fā)、限制開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的主體功能區(qū)思想為基礎(chǔ)，按照資源察賦、

19、人口分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差異，制定不同的土地利用戰(zhàn)略和土地管理政策。 六、治理的主要方向和路徑選擇 (1)對(duì)涉及公共利益的土地資源實(shí)施產(chǎn)權(quán)壟斷、集中管理、統(tǒng)一分配 (2)要充分利用土地產(chǎn)權(quán)市場的自由流通和多元化產(chǎn)權(quán)競爭的機(jī)制，調(diào)動(dòng) 地方政府和全社會(huì)的產(chǎn)權(quán)積極性 (3)建立土地管理的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分析制度和權(quán)、利、責(zé)對(duì)等制度 六、治理的主要方向和路徑選擇 (1)土地管理制度的改革，應(yīng)當(dāng)也必須有利于促進(jìn)保障人民的“生存權(quán)”、“話語權(quán)”、“知情權(quán)”和“發(fā)展權(quán)” (2)積極推進(jìn)公眾參與土地管理的各項(xiàng)事務(wù)，制定詳細(xì)的公眾參與組織形式和具體過程 (3)按照公共政策和公共行政學(xué)理論，設(shè)計(jì)行之有效的社會(huì)綜合監(jiān)督制度 六、治理的主要方向和路徑選擇 (1)通過經(jīng)濟(jì)手段和行政手段對(duì)土地資源進(jìn)行合理定價(jià)，使其不僅反映開發(fā)商的私人成本，還要反映包括環(huán)境生態(tài)損害成本、存在價(jià)值成本和遺產(chǎn)價(jià)值成本在內(nèi)的全部社會(huì)成本 (2)重視各部門制度改革的銜接 (3)將土地立法納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法體系的頂層設(shè)計(jì)六、治理的主要方向和路徑選擇 制定更有操作性和針對(duì)性的土地保障和保護(hù)詳