舊城改造的前世今生

1、舊城改造的淵源城市的發(fā)展與人類社會(huì)生產(chǎn)和生活方式的進(jìn)步有著密切 的關(guān)系。在特定的歷史時(shí)期，城市的發(fā)展水平總是與當(dāng)時(shí)的 生產(chǎn)力發(fā)展水平和人類的生產(chǎn)方式相適應(yīng)。隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高，人類生產(chǎn)和生活方式變化， 城市在不斷地發(fā)展變化以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。在科學(xué)技術(shù) 高度進(jìn)步、人類生產(chǎn)和生活方式急劇變化、城市迅速發(fā)展的 今天，城市舊區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，土地利用率低下，布局 混亂，環(huán)境惡化等問題日益突出地表現(xiàn)，城市老化無法適應(yīng) 社會(huì)發(fā)展的要求，為了保證城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，必須 對(duì)城市舊城進(jìn)行有計(jì)劃的改造。在這樣一種背景下，本文對(duì) 舊城改造的原因、主體、作用機(jī)制展開了研究，即為什么要 進(jìn)行舊城改造？

2、改造的三個(gè)主體 （政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民） 遵循什么樣的行動(dòng)邏輯？三者間的博弈怎樣進(jìn)行并對(duì)社會(huì) 空間重構(gòu)會(huì)產(chǎn)生何種影響？第一個(gè)問題解釋了不同利益主 體為舊城改造尋找理由的不同角度；第二個(gè)問題是三個(gè)參與 主體對(duì)舊城改造目標(biāo)的不同認(rèn)定；第三個(gè)問題是三者為實(shí)現(xiàn) 各自目標(biāo)，在博弈過程中采取的行動(dòng)策略、取得的效果及這 些效果在社會(huì)空間重構(gòu)中的體現(xiàn)形式。、改造的理由：舊城之“舊”現(xiàn)代漢語詞典中對(duì)“舊”字的解釋為:“過去的，過時(shí)的，跟新相對(duì)”。由此可以看出，“舊” 是與“新”相對(duì)應(yīng)而言的，因?yàn)橛辛?“新”所以凸顯了 “舊”那么，舊城也僅僅是與新城相對(duì)的一個(gè)概念嗎？舊城之所 以為“舊”，是處于怎樣的“過時(shí)”狀

3、態(tài)呢?史蒂文？蒂耶斯德爾、蒂姆？希思和塔內(nèi)爾？厄奇城市歷 史街區(qū)的復(fù)興書中這樣描述:“任何一座建筑或一個(gè)區(qū)域過時(shí)的程度是不同的。而且過時(shí)是一個(gè)與最終狀態(tài)相對(duì)的概念，因?yàn)樽鲝U可能 從來也不會(huì)發(fā)生。舉例來說，除非一座建筑是專門為了一個(gè) 特殊的目的而設(shè)計(jì)的(如核電站)，否則很難想象它不具有 潛在的可變性而且無法轉(zhuǎn)變其使用方式。因此，一座建筑極 少會(huì)達(dá)到完全的過時(shí)狀態(tài)。同樣，過時(shí)也很少是絕對(duì)的，不 管是一座建筑或一個(gè)地區(qū)，充其量是或多或少地比它的競爭 對(duì)手過時(shí)一些?！北狙芯空J(rèn)為，可以從物質(zhì)性角度和功能性角度兩個(gè)方面看 待舊城地區(qū)的過時(shí)問題:1 1物質(zhì)性過時(shí)舊城地區(qū)物質(zhì)性過時(shí)是指舊城地區(qū)的房屋質(zhì)量、建筑

4、風(fēng)貌 與城市環(huán)境處于一種殘損衰敗的狀態(tài)，是從建筑與舊城環(huán)境 本身的衰變角度與新城地區(qū)相比而言的過時(shí)。(1)(1)房屋質(zhì)量的過時(shí)正常的使用損耗、長年累月的風(fēng)吹雨打， 甚至歷史上自然 災(zāi)害的因素都會(huì)使舊城地區(qū)的房屋建筑質(zhì)量不斷下降。同時(shí)，得不到及時(shí)的修繕與維護(hù)，舊城地區(qū)的許多房屋都 嚴(yán)重?fù)p壞。因此，舊城地區(qū)往往也是危舊房集中的地區(qū)。針 對(duì)這種房屋質(zhì)量的物質(zhì)性過時(shí)，舊城改造是勢在必行的選 擇。(2)(2)建筑標(biāo)準(zhǔn)的過時(shí)不同時(shí)期的房屋修建標(biāo)準(zhǔn)是不同的，這些標(biāo)準(zhǔn)中有些是政 策法規(guī)(官方的)所規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。老建筑符合其修建年 代的標(biāo)準(zhǔn)，卻未必符合后來的標(biāo)準(zhǔn)， 如防火通道、用電負(fù)荷、 建筑保溫等。隨著居民

5、生活方式在不同歷史時(shí)期的發(fā)展變 化，建筑標(biāo)準(zhǔn)隨之也產(chǎn)生了巨大變革。因此，用今天的政策 法規(guī)去審視，大部分老建筑不但是過時(shí)的，而且是違反相關(guān) 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，甚至是違法的。這種過時(shí)源于現(xiàn)代人對(duì)建筑標(biāo)準(zhǔn) 問題的認(rèn)定對(duì)舊建筑產(chǎn)生的沖擊。(3)(3)建筑風(fēng)貌與形象的過時(shí)認(rèn)為舊城地區(qū)在建筑風(fēng)貌與區(qū)域形象方面過時(shí)的觀點(diǎn)， 多是在與新城地區(qū)的建筑形態(tài)和城市風(fēng)貌進(jìn)行比較后形成 的一種視覺判斷。這種觀點(diǎn)沒有認(rèn)識(shí)到舊城地區(qū)作為城市歷 史發(fā)展空間載體的歷史文化價(jià)值，而是簡單的以對(duì)現(xiàn)代建筑 的審美觀去衡量歷史街區(qū)的老建筑，認(rèn)為老建筑已經(jīng)不能適 應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的功能要求，在審美上是一種“老氣橫秋”的“社“舊舊城地區(qū)的房屋是根據(jù)

6、其建造年代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、居民城市風(fēng)貌。同時(shí)，這種“過時(shí)”的城市風(fēng)貌也被認(rèn)定為是 會(huì)生產(chǎn)力落后不發(fā)達(dá)”的表現(xiàn)，應(yīng)該通過改造使舊城地區(qū) 貌換新顏”。這種觀點(diǎn)在我國以往的舊城改造實(shí)踐中頗有市 場，改變“落后的舊城風(fēng)貌”往往與改善舊城居民居住條件 相提并論，成為政府舊城改造工作的一個(gè)理由。2 2、功能性過時(shí)(1)(1)使用功能的過時(shí)生活方式和物質(zhì)生活水平來修建的，是特定歷史時(shí)期的產(chǎn) 物。隨著時(shí)代的發(fā)展，科技的進(jìn)步，人們對(duì)于居住條件的要 求在不斷提高，生活方式也在不斷變化。習(xí)慣了現(xiàn)代居住標(biāo) 準(zhǔn)的人們已經(jīng)很難想象沒有上下水設(shè)施、沒有獨(dú)立衛(wèi)生間的 老房子怎么能夠滿足住房的舒適性要求。同樣，曾經(jīng)在歷史上一度

7、繁榮的舊城地區(qū)老字號(hào)商鋪， 建筑規(guī)模又怎能與大型現(xiàn)代商廈相比？從這個(gè)角度講，時(shí)代 的發(fā)展造成了舊城地區(qū)老建筑在使用功能上的過時(shí)。因此， 老建筑在居住功能上被現(xiàn)代人質(zhì)疑，在商業(yè)功能上被大型化 的現(xiàn)代商業(yè)模式所遺棄，這也是舊城地區(qū)城市活力衰敗的 個(gè)重要原因。(2)(2)經(jīng)濟(jì)功能的過時(shí)這一觀點(diǎn)認(rèn)為，在不同時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和組織形式 對(duì)空間的要求是不同的。舊城地區(qū)在建筑面積、交通條件、空間形態(tài)上很難滿足現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展的要求。換言 之，舊城地區(qū)在經(jīng)濟(jì)功能上已經(jīng)落后于時(shí)代的發(fā)展。然而， 這一觀點(diǎn)忽視了經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)形態(tài)多元化的特點(diǎn)，以己之長比 人之短。規(guī)模經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)聚集固然是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中競爭力

8、較強(qiáng)的一種產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但小而靈活的經(jīng)濟(jì)模式也是 頗具特色與生命力的。正如現(xiàn)代商業(yè)模式中大規(guī)模百貨商場 與小型專賣店可以相互補(bǔ)充、共同繁榮的局面一樣，舊城地 區(qū)在經(jīng)濟(jì)功能上的過時(shí)并非是其已經(jīng)真的不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的空間可能，而是沒有找到舊城空間形態(tài)和文化特色與現(xiàn)代 經(jīng)濟(jì)的契合點(diǎn)，或者是因?yàn)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)模式缺乏在與舊城 地區(qū)特點(diǎn)的契合方面做出努力和嘗試，而只是按照單一的大 型化現(xiàn)代模式進(jìn)行簡單復(fù)制。(3)(3)經(jīng)濟(jì)競爭導(dǎo)致的相對(duì)過時(shí)不同于經(jīng)濟(jì)功能的過時(shí)，經(jīng)濟(jì)競爭導(dǎo)致的舊城地區(qū)功能性 過時(shí)并非是說舊城沒有經(jīng)濟(jì)功能，而是與新城區(qū)域相比，舊 城地區(qū)的投資回報(bào)率相對(duì)較低。相對(duì)于新城區(qū)域，在舊城地 區(qū)的

9、投資可能受到更多限制(如歷史文化保護(hù)區(qū)在控高、建 筑風(fēng)貌等方面的規(guī)定和限制)，由此導(dǎo)致投資成本的上升;另一方面，舊城地區(qū)相對(duì)有限的經(jīng)濟(jì)活力導(dǎo)致其投資效益相 對(duì)較低。這種觀點(diǎn)有效地解釋了我國舊城改造為什么往往采 取推倒重建、破舊立新的方式：一方面是出于操作層面的簡 單化處理，更重要的則是因?yàn)槿绻捎眯∫?guī)模、漸進(jìn)式的改 造模式，政府和房地產(chǎn)企業(yè)不但在舊城歷史文化保護(hù)方面的 投資成本會(huì)加大，改造后所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益也遠(yuǎn)不及推倒 重建模式打造的新興區(qū)域收益豐厚。出于對(duì)改造資金平衡和 區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)增長的考慮，與其讓舊城保護(hù)“費(fèi)力不討好” 不如干脆“拆舊建新，一步到位”。經(jīng)濟(jì)競爭導(dǎo)致的相對(duì)過 時(shí)是一種基于

10、經(jīng)濟(jì)效益最大化邏輯而產(chǎn)生的舊城地區(qū)功能 過時(shí)，給舊城歷史文化保護(hù)區(qū)帶來了巨大的壓力。綜上所述，雖然舊城之“舊”有物質(zhì)性過時(shí)的一面，然而 舊城地區(qū)功能性的過時(shí)才是政府進(jìn)行舊城改造的最主要?jiǎng)?因。不同的“過時(shí)”對(duì)應(yīng)的是不同的改造目的，這些目的又 關(guān)系到舊城改造中的不同利益群體。從這個(gè)意義上講，舊城改造就是在不同利益集團(tuán)的不同改 造目的之間取舍與平衡的一個(gè)過程。、行動(dòng)的邏輯：不同利益主體眼中的舊城改造各級(jí)政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和舊城居民是舊城改造中最主 要的三個(gè)利益主體。舊城改造對(duì)于三者具有不同的意義。因 此，三者在舊城改造中的目的以及由此導(dǎo)致的行動(dòng)邏輯，對(duì) 于研究舊城改造的最終效果具有重要的意義。1

11、 1政府的角度：民生、政績與財(cái)政收入在我國的舊城改造實(shí)踐中，政府是推動(dòng)改造的最主要力 量。政府內(nèi)部按照行政級(jí)別分為國家政府、市級(jí)政府和區(qū)縣 級(jí)政府，按照權(quán)限與屬地分為中央政府和地方政府。各級(jí)政府之間，中央政府與地方政府之間，乃至政府的不同部門之 間對(duì)舊城改造的目的和行動(dòng)邏輯都因?qū)嶋H情況的不同而有 所差別。因此，不能簡單地將舊城改造中的政府概念混為 談。政府作為舊城改造中最具權(quán)威的利益主體，其內(nèi)部對(duì)舊 城改造的認(rèn)識(shí)既有一致性也有差異性，在經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效 益間也存在著矛盾與沖突。(1)(1)民生的角度：解危排困城市的發(fā)展與演變永遠(yuǎn)是以一種持續(xù)的動(dòng)態(tài)形式存在于 歷史發(fā)展的長河中。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)

12、展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變 化、城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的轉(zhuǎn)移等諸多因素的作用下，昔日 度繁華的舊城地區(qū)面臨著空間衰敗、功能過時(shí)和經(jīng)濟(jì)衰退的 局面，普遍存在人口居住密度高、危舊房比例高、房屋質(zhì)量 差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的特點(diǎn)。對(duì)各級(jí)政府而言，通過 舊城改造改善民生問題成為刻不容緩的首要政府工作內(nèi)容。在我國舊城改造的歷史實(shí)踐中，絕大多數(shù)改造項(xiàng)目都是為了 改善舊城居民的居住條件，提高舊城居民生活水平，改變城 市舊城地區(qū)衰敗落后的面貌。以北京市為例，北京舊城改造以解決舊城居民房屋破敗、 居住條件緊張這一民生問題為首要工作目標(biāo)，在很長的一段 歷史時(shí)期內(nèi)，舊城改造被等同于危舊房改造。既然“危舊破 敗”是沒有價(jià)值的，所以

13、最“理性”的選擇就是推倒重建。在這一思維邏輯下，對(duì)舊城地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模推倒重建的改造世紀(jì)九十年代開始， 我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政方式成為了政府舊城改造的主要形式，也正因如此，舊城改 造在改善居民居住條件的同時(shí)，也給舊城歷史文化保護(hù)帶來 了災(zāi)難性的影響。(2)(2) 政績的體現(xiàn)：推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與打造功能區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展府市場化與企業(yè)化的趨勢日益明顯。舊城改造成為政府(特 別是地方政府)政績的重要體現(xiàn)。如果說民生問題給政府帶 來的是一種壓力，那么通過舊城改造，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì) 發(fā)展就是政府推進(jìn)舊城改造工作的強(qiáng)大動(dòng)力。于是，作為 種衡量經(jīng)濟(jì)增長最為直接的標(biāo)，GDPGDP的增長成為地方政府政 績的重要

14、體現(xiàn)，也成為地方政府競相追逐的目標(biāo)。如何通過 舊城改造來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？那就是利用舊城地區(qū)的空間資 源，通過招商引資的方式，讓舊城地區(qū)這塊寶地盡可能地帶 來更多的經(jīng)濟(jì)效益。北京市各城區(qū)打造城市功能區(qū)的目的在于創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì) 增長點(diǎn)，通過轉(zhuǎn)變區(qū)域功能，加大城市建設(shè)力度，從而為招 商引資創(chuàng)造良好的條件。 與此同時(shí)，根據(jù)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位， 出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展和規(guī)模效 益。西城區(qū)金融街的發(fā)展歷程則完整展現(xiàn)了政府通過打造城 市功能區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的情況。(3)(3)財(cái)政收入的保障：土地財(cái)政與經(jīng)營城市房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)稅種卻屬于地方全額占有。另外，自19941994新中國成立后，由于我國

15、土地使用制度的原因，房地產(chǎn)業(yè)第三地方政府財(cái)政收入的主要來源是稅收。我國在19941994年實(shí) 行分稅制改革，將稅種劃分為中央銳、地方銳與共享稅三大 類。由于企業(yè)增值稅這一規(guī)模最大的稅種屬于共享稅，中 抽取75%75%，地方只剩下25%25%，如此通過招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)程度相對(duì)有限。與此不同，建筑業(yè)和年起，土地出讓金被納入地方全額預(yù)算，不再按比例上繳國 家?！巴恋刂苯佣愂找约坝沙鞘薪ㄔO(shè)擴(kuò)張所帶來的稅收約占 地方預(yù)算內(nèi)收入的40%40%，而土地出讓金收入又占政府預(yù)算夕、 收入的60%60%以上?！币虼?，在地方政府不能直接從事市場經(jīng) 營活動(dòng)的情況下，土地開發(fā)與城市建設(shè)方面的稅費(fèi)就

16、成為地 方政府財(cái)政收入的重要保障。地方政府財(cái)政收入的構(gòu)成也從 而帶有了濃厚的“土地財(cái)政”色彩。2 2、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的角度：追求土地交換價(jià)值的最大化(1)(1)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與舊城改造的歷史背景在改革開放前基本處于為發(fā)展?fàn)顟B(tài)。二十世紀(jì)八十年代末， 隨著改革開放的逐步深入，我國土地使用制度開始改革，從 無償劃撥逐步轉(zhuǎn)向有償使用。同時(shí)，在當(dāng)時(shí)的住房制度改革 帶動(dòng)下，房地產(chǎn)業(yè)開始有所發(fā)展。我國房地產(chǎn)業(yè)的短暫發(fā)展 歷程大致可分為四個(gè)階段：第一階段：二十世紀(jì)八十年代末 至九十年代初期，房地產(chǎn)業(yè)開始起步；第二階段：二十世紀(jì)九十年代初至19971997年，房地產(chǎn)市場處于發(fā)展過熱階段;階段：19981998

17、年至20042004年，房地產(chǎn)市場處于亞洲金融危機(jī)后 的調(diào)整階段；第四階段：20042004年至今，受國內(nèi)其他投資市場 疲軟的影響，房地產(chǎn)市場迎來高速發(fā)展的階段。(2)(2)房地產(chǎn)開發(fā)參與舊城改造的弊端從二十世紀(jì)九十年代開始，各地政府為了緩解舊城改造的 巨大資金壓力，開始在舊城改造中逐步引入房地產(chǎn)開發(fā)的方 式。與此同時(shí)，我國市場轉(zhuǎn)型過程中，城市土地的交換價(jià)值號(hào),(商品化性質(zhì)的體現(xiàn))日益凸顯。由于舊城地區(qū)具有得天獨(dú) 厚的區(qū)位優(yōu)勢，同時(shí)政府對(duì)參與危改的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)給予 減免土地出讓金等稅費(fèi)的優(yōu)惠政策，因此房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)參與 舊城改造抱有極大的熱情。然而，凡事有利則必有弊，隨著 舊城改造工作的全面推

18、進(jìn)，以房地產(chǎn)開發(fā)帶動(dòng)危改的舊城改 造模式逐漸暴露出很多問題。首先，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與舊 城改造的目的在于盈利，而政府進(jìn)行舊城改造的一個(gè)主要目 的是要解危排困，同時(shí)改善舊城地區(qū)城市環(huán)境。因此在對(duì) 些無利可圖的舊城區(qū)域以及市政建設(shè)類工程，房地產(chǎn)開發(fā)企 業(yè)并沒有興趣參與改造。從這個(gè)意義上講，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè) 對(duì)舊城改造采取的是一種跳躍式的選擇性介入方式。這就導(dǎo) 致就城中無利可圖的區(qū)域越發(fā)衰敗，與周邊發(fā)展起來的區(qū)域 形成鮮明對(duì)比。其次，在房地產(chǎn)企業(yè)介入危改的案例中，不乏“掛羊頭賣狗肉”的現(xiàn)象。開發(fā)商打著危改的旗號(hào)，一方面享受政府減免土地出讓金的優(yōu)惠，另一方面卻將改造后的 小區(qū)修剪成實(shí)質(zhì)意義上的商品房小區(qū)

19、，以此攫取巨額利潤。這種行為的背后往往也有著一些政府管理部門的默許。權(quán)力 尋租通過舊城改造這一合法化途徑為資本攫取高額利潤放 行。在這一過程中，權(quán)力機(jī)構(gòu)、權(quán)力掌管人和房地產(chǎn)企業(yè)都 是贏家，只有舊城居民是輸家。在拆遷與補(bǔ)償方面，開發(fā)商 迫于貸款資金壓力，為加速改造進(jìn)度常采取非法的拆遷手 段，包括恐嚇、威脅甚至暴力拆遷等方式強(qiáng)迫居民離開住地。在補(bǔ)償安置方面，開發(fā)商承諾的安置性房屋要么不予兌現(xiàn)， 要么建筑質(zhì)量很差位置偏遠(yuǎn)，補(bǔ)償資金數(shù)額也令拆遷居民無 力購房。另外處于追求利潤最大化的目的，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè) 往往突破舊城地區(qū)的規(guī)劃限制，盡可能的增大建筑密度與高 度，用以增加容積率。對(duì)舊城地區(qū)的歷史文化保護(hù)問題也 再無視，甚至將具有歷史文化價(jià)值的老建筑視為影響其獲利 的眼中釘，想方設(shè)法予以拆除。(3)(3)資本邏輯下的舊城改造原則舊城改造過程中，因房地產(chǎn)開發(fā)方式導(dǎo)致的問題，其原因 歸根結(jié)底是因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)所遵循的資本邏輯，即追求利潤 最大化。在這一資本邏輯的要求下，房產(chǎn)開發(fā)商所認(rèn)同的舊 城改造需要遵循以下原則:區(qū)位優(yōu)勢參與改造的項(xiàng)目應(yīng)處在城市的中心區(qū)域，即便在舊城區(qū)域 內(nèi)，也應(yīng)盡量選擇發(fā)展較為成熟的地區(qū)，有較為完善的基礎(chǔ) 設(shè)施和社會(huì)設(shè)施配套。土地利用效率舊城地區(qū)寸土寸金，因 此在參與的改造項(xiàng)