XX土地整治項目后評價研究調(diào)研報告.doc

1、XX土地整治項目后評價研究調(diào)研報告3土地整治項目后評價研究調(diào)研報告近年來_省國土資源局大規(guī)模開展土地整治工作該工作在補充耕地面積、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)及促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面取得了一定成效。為全面了解_省_平原土地整治典型項目工作情況評判土地整治項目是否達到預期目標深入總結(jié)土地整治項目工作的經(jīng)驗教訓進一步提升新一輪土地整治項目工作質(zhì)量和效率國土整治局組成調(diào)研組從土地整治項目的“投入”、“過程”、“產(chǎn)出”“成效”四個方面著手進行后評價工作。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：一、土地整治項目后評價研究工作現(xiàn)狀20_年3月26日國務院正式批準頒布國土資源部同有關(guān)部門組織編制的全國土地整治規(guī)劃（20_-

2、2021年）確定到2021年再建成4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田。近期_省土地整治規(guī)劃（20_-2021年）經(jīng)省人民政府批準實施確定到2021年全省將建設(shè)高標準基本農(nóng)田2578.50萬畝土地整治補充耕地113.85萬畝。我國已有較多關(guān)于土地整治項目后評價的研究國內(nèi)最早對土地整理項目后評價進行研究的是李玉寬和鄭巍（20_）兩人對土地整理項目后評價的概念、評價內(nèi)容、評價原則、評價方法以及評價程序進行了初步的探討。艾亮輝（20_）對我國土地整理項目后評價的內(nèi)涵、理論與實踐發(fā)展的方向土地整理投資項目后評價的組織形式和評價內(nèi)容進行了研究并進行了實例分析。t“/KCMS/detail/_blank”匡文慧、

3、t“/KCMS/detail/_blank”張樹文（20_）探討了土地整理項目多目標分析的模式并且在分析土地整理項目的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益和協(xié)調(diào)這些效益目標的約束條件的基礎(chǔ)上建立了土地整理項目經(jīng)濟目標、生態(tài)目標和社會目標優(yōu)化組合的多目標決策模型為土地整理項目的效益分析提供了定量方法同時為土地整理項目的立項、實施和驗收提供了決策支持。而陳超和盧榮安（20_）除了對我國土地整理項目后評價的概念、評價的內(nèi)容和方法做了進一步的研究外兩人還對土地整理項目后評價的評價對象、評價時點和評價的意義做了有益的探討。t“/KCMS/detail/_blank”吳冠岑等（20_）利用熵權(quán)可拓物元模型進行土地

4、整理社會效益評價評價土地整理典型項目社會效益狀況、影響因素及其影響程度。他們將熵權(quán)可拓物元模型應用于土地整理社會效益評價克服了傳統(tǒng)以定性分析為主的土地整理社會效益評價的不足并可直觀地反映土地整理社會效益實現(xiàn)程度其研究發(fā)現(xiàn)項目社會效益的實現(xiàn)各有其特點而且社會效益各影響因素貢獻不同。t“/KCMS/detail/_blank”孫雁、t“/KCMS/detail/_blank”付光輝（20_）等將傳統(tǒng)市場法、替代市場法及土地生態(tài)功能價值計算法分別運用于土地整理的三大效益評價中建立了一套以貨幣價值為衡量標準的中觀尺度上的三大效益評價方法并以南京市域范圍內(nèi)1999至20_年已實施的684個土地整理項目為

5、研究對象計算出了項目實施后的經(jīng)濟產(chǎn)出價值、土地保障價值、生態(tài)服務價值。t“/kcms/detail/_blank”鄧勝華、t“/kcms/detail/_blank”梅昀等（20_）運用文獻資料法、模糊模型識別法定性與定量相結(jié)合構(gòu)建評價體系指標其中大多數(shù)指標能夠準確量化同時基于定性與定量的模糊模型識別方法對社會生態(tài)效益做出了整體的科學判斷。得出了模糊模型識別方法在土地整理社會生態(tài)效益評價中具有廣闊的應用前景的結(jié)論。t“/KCMS/detail/_blank”趙建寧（20_）針對鄱陽湖濱湖地區(qū)土地利用特點以土地可持續(xù)利用能力、經(jīng)濟效益、社會公平、生態(tài)環(huán)境改善4個約束項作為一級指標體系運用模糊數(shù)學

6、的方法建立了濱湖地區(qū)土地整理效益評價的二級模糊綜合評判數(shù)學模型。運用評判模型對濱湖區(qū)鄱陽縣油墩街土地整理、鄱陽縣古南鄉(xiāng)土地整理和余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)等3個項目土地整理項目進行了實證分析。t“/KCMS/detail/_blank”羅文斌、t“/KCMS/detail/_blank”吳次芳、t“/KCMS/detail/_blank”楊劍（20_）運用物元分析法層次分析法和實證研究法彌補已有土地整理項目效益評價中“績效”概念界定以及評價方法的不足嘗試界定土地整理項目績效內(nèi)涵、構(gòu)建土地整理項目績效評價指標體系并進行實證研究。t“/KCMS/detail/_blank”羅文斌、t“/KCMS/detail

7、/_blank”吳次芳、t“/KCMS/detail/_blank”吳一洲（20_）在界定土地整理項目績效內(nèi)涵基礎(chǔ)上構(gòu)建了基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效評價指標體系結(jié)合物元分析法建立了物元評價模型并以浙江省永康市石柱鎮(zhèn)土地整理項目為例展開了實證研究。t“/KCMS/detail/_blank”羅文斌、t“/KCMS/detail/_blank”吳次芳、t“/KCMS/detail/_blank”倪堯、t“/KCMS/detail/_blank”楊賢美（2021）從農(nóng)戶滿意度視角構(gòu)建土地整理項目績效評價指標體系運用問卷調(diào)查和顧客滿意度評價法（CSI評價法）對我國農(nóng)村土地整理項目績效及其區(qū)

8、域差異進行實證研究。綜合上述可以看出已開展的后評價研究主要側(cè)重點在于項目完工后的效益評價上且效益評價大多數(shù)都在經(jīng)濟、生態(tài)、社會、景觀評價上評價方法大多在模糊評價法和層次分析法對其它方面的研究僅僅是嘗試性而且在指標定義和評價上未形成規(guī)范對土地整治項目執(zhí)行的全過程做出評價的研究卻很少使得土地整治的績效評價工作無法客觀、高效、全面地展開。鑒于此在現(xiàn)今新一輪土地整治規(guī)劃的實施大量土地整治項目即將展開的大背景下我國亟需探索后評價成果的應用與模式對土地整治項目進行全面評價找到土地整治實踐中存在的問題與不足揭示土地整治項目影響因素的作用機理促使土地整治工作可持續(xù)發(fā)展。本次調(diào)研工作在國土整治局的專項資金支持下

9、由土地整治部門統(tǒng)一組織調(diào)研地點選取于_省_平原根據(jù)年度竣工驗收評審結(jié)果選取優(yōu)、良、中、差等多個等級的_平原土地整治典型項目作為調(diào)研對象由專業(yè)人員實地考察土地整治項目的投入、過程、產(chǎn)出、效果等四個方面的因素運用回溯分析影響土地整治項目實施成效的限制性因素再通過專家研討各限制性因素對土地整治項目影響機理對土地整治項目的規(guī)劃、實施、監(jiān)理、竣工驗收等進行詳細深入的調(diào)查提出一套科學、可操作的土地整治項目實施后評價技術(shù)方法。二、土地整治項目后評價調(diào)研中收獲的經(jīng)驗和存在的問題隨著實踐的深入和認識的提高土地整治項目后評價工作有四大轉(zhuǎn)變。一是后評價由“分散、零碎”無規(guī)則、探索性、主觀性評價向“系統(tǒng)、標準”擁有明

10、確法律法規(guī)、由專業(yè)機構(gòu)管理、客觀性評價轉(zhuǎn)變；二是后評價的時點由早期對項目完成后效果和影響進行評價向?qū)椖咳^程進行評價轉(zhuǎn)變；三是后評價的指標由“單一”、“定性”向“綜合”、“定量”轉(zhuǎn)變；四是政府部門的項目后評價職能在逐漸削弱而立法部門的后評價職能在不斷增強。盡管土地整治項目后評價工作已經(jīng)不斷完善和成熟但評價體系中仍然處于起步階段這項工作依然存在一些問題需要進一步改善：土地整治項目后評價研究內(nèi)容有待完善目前項目后評價研究在土地整治項目的產(chǎn)生的“效果”方面涉及比較多大多數(shù)研究評價僅從經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益、景觀效益等角度進行評價而在“投入”、“過程”、“產(chǎn)出”這些方面研究得并不深入這致使土地

11、整治項目工作的績效無法全面考核。因此需完善評價指標體系科學全面地開展土地整治項目后評價工作。(2）評價方法具有局限性缺乏統(tǒng)一的評價標準目前土地整理項目的評價注重定性和定量方法的綜合在土地整理項目評價中采用的評價方法主要是根據(jù)特定的研究目的而提出的然后再結(jié)合不同地域的研究實踐不斷進行改進和完善。研究背景、研究方法和手段以及指導思想等方面的不同使得每一種方法都有其優(yōu)點和局限性并在適用范圍上存在差異。目前在土地整理效益評價中尚未建立起可信的、科學的評價標準。定性描述的內(nèi)容和方法相對簡單如問卷調(diào)查的答案會因采訪人的訪問方式和被采訪人的理解能力產(chǎn)生差異導致指標評價的科學性和可靠性不足。因此在完善指標體系

12、后要規(guī)范統(tǒng)一各指標的評價標準使評價工作更加精準客觀。(3）評價成果應用不深入在現(xiàn)有的土地整治項目后評價工作中,大多根據(jù)其研究的特定區(qū)域制定相關(guān)的評定準則,這些準則雖能在特定區(qū)域的開發(fā)整理工作效益評價中起到較好的作用,也提高了評價工作的客觀性,但是由于其建立在特定的情況之下,因此缺乏廣泛的適用性。目前評價成果的應用僅局限于個別項目的規(guī)劃方案選優(yōu),對土地整理項目論證、宏觀決策支持不足。并且大多數(shù)的評價單純考慮正效益極少反映負效益無法科學客觀的評價土地整理項目的效益指導土地整理活動的開展。能夠廣泛適用于_省不同區(qū)域的評價體系和評價標準還有待進一步的深入研究。效益評價的根本目的還是為了實際應用土地整理

13、效益評價的應用研究尤其應深入探討土地整理效益評價結(jié)果在土地整理政策制訂、土地整理決策中的應用,使土地整理效益評價真正成為土地整理的重要內(nèi)容。(4）公眾參與機制不健全在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)土地整治項目立法空白且缺乏主動性和積極性政府部門較少從公眾角度思考土地整治問題。由于缺少土地主管部門的宣傳和展示公眾對土地整治并不了解因此公眾對其項目的積極性也不高公眾表達呈“被動”狀態(tài)。此外由于缺少強有力的、與土地整治相關(guān)的農(nóng)村基層非政府組織以及農(nóng)村社區(qū)組織等村民自治組織公眾個體參與土地整治項目分散無序公眾需求通常為個體決策這樣在土地整治過程中極易產(chǎn)生農(nóng)民之間的利益糾紛和沖突等治理性問題從某種程度上抑制了公眾的參與

14、增加了政府的談判成本和治理成本從整體上阻礙了土地整治項目的順利開展。土地整治是為社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展服務的缺乏組織作為公眾參與土地整治的平臺以至于無法建好、管好、用好群眾集體智慧無法反饋群眾意見及建議項目部分規(guī)劃設(shè)計不符合當?shù)貙嶋H所需不利于提高公眾的談判地位和自治能力與土地整治的目標背離。(5）項目后評價的機構(gòu)和體制建設(shè)還不夠完善目前我省土地整理項目的竣工驗收以及申請工作主要由項目評價部來承辦和負責沒有建立一個獨立性的后評價機構(gòu)往往是同一個機構(gòu)既負責項目的組織、實施工作又負責項目后評價這樣致使后評價機構(gòu)不具有獨立性和權(quán)威性從而影響項目后評價結(jié)果的客觀性、科學性和全面性。另外我省土地整治項目體制也

15、很不完善后評價工作未真正列入相關(guān)法律法規(guī)范圍內(nèi)如土地整治項目規(guī)劃實施保障體制、土地整治項目監(jiān)督管理體制、土地整治項目信息公開體制、土地整治項目激勵體制、土地整治項目融資體制、土地整治項目市場化運作體制和土地整治項目后評價體制等適合市場經(jīng)濟體制的土地整治法律體系并未建立這樣使得土地整治項目規(guī)劃編制、實施沒有統(tǒng)一標準土地整治的目的、行為得不到規(guī)范且其涉及到的各方面信息無法充分獲取。土地整理項目管理還只停留在以“工作約束”為目的的單項管理制度建設(shè)階段,這些制度安排對于項目規(guī)劃設(shè)計、項目計劃任務完成、工程建設(shè)質(zhì)量控制、資金配套與使用控制等工作內(nèi)容提出了明確的監(jiān)管要求,發(fā)揮了一定的約束作用,但并沒有涉及

16、諸如項目建設(shè)效率、實施后的產(chǎn)出效果、社會效益等績效內(nèi)容的評價、監(jiān)管。后評價工作沒有成為政府部門土地整治項目監(jiān)管的必然內(nèi)容和明確的制度保證這使得后評價就成為可有可無的工作不利于后評價工作的持續(xù)進行。土地整治支撐技術(shù)與一體化數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)欠缺我省土地整治實踐中所涉及到的信息技術(shù)、生態(tài)工程技術(shù)、環(huán)境影響評估技術(shù)、規(guī)劃技術(shù)、鄉(xiāng)村景觀保護與重建技術(shù)不夠科學、系統(tǒng)、規(guī)范土地整治相關(guān)支撐技術(shù)沒有滿足土地整治實踐的要求尤其是沒有滿足信息化發(fā)展要求土地整治技術(shù)體系尚未制定統(tǒng)一標準土地整治數(shù)據(jù)庫和土地整治管理一體化信息系統(tǒng)不完善。雖然國土資源信息化建設(shè)近年來取得了顯著進展但是從整體水平上看仍處于起步階段。國土資

17、源數(shù)字化信息積累依然明顯不足還不能完全滿足需求基礎(chǔ)設(shè)施還相當薄弱全省范圍的數(shù)據(jù)交換體系尚未形成網(wǎng)絡體系尚不能滿足國土資源信息交換與遠程共享的需要。已經(jīng)建成的網(wǎng)絡系統(tǒng)的運行狀況和安全性能仍有待于改進信息資源開發(fā)利用滯后信息共享與服務程度低。由于體制、機制上的原因絕大多數(shù)國土資源信息限于部門或單位內(nèi)部甚至個人使用缺乏共享各網(wǎng)站向社會提供的信息服務形式單一內(nèi)容較少?；邮絿临Y源信息上網(wǎng)服務與業(yè)務上網(wǎng)服務、政務公開查詢開展還很少。土地整治項目后評價難以迅速獲取全面、標準、科學的信息數(shù)據(jù)致使后評價工作難以全面有序地把項目計劃、規(guī)劃設(shè)計、施工、管理有效地聯(lián)系起來。項目后評價的經(jīng)費來源單一土地整理工程涉及

18、到農(nóng)田水利、道路、生態(tài)防護、電力等各項工程建設(shè)一般需要較大數(shù)額的投資但土地整治項目后評價經(jīng)費單一依賴政府投入致使一些土地整治項目后評價工作沒有足夠的資金展開資金來源和渠道受到局限且難以保證整治工作資金的持續(xù)直接制約了土地整治后評價的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化的形成。三、土地整治項目后評價的建議(1）完善后評價的研究內(nèi)容建立統(tǒng)一的評價方法及評價標準開展全面調(diào)查組織專家確定全面評價內(nèi)容。組織專家學者和_省典型土地整治項目區(qū)國土部門展開座談對當?shù)剞r(nóng)民進行問卷調(diào)查全面掌握_地區(qū)典型項目區(qū)狀況為體系的建立提供現(xiàn)實依據(jù)。改變以往只注重效益評價的評價模式組織專家小組結(jié)合我省各地區(qū)實際確定覆蓋“投入”、“過程”、“產(chǎn)出”、

19、“效益”全過程的評價內(nèi)容切實全方位評價土地整理工作績效。同時嚴格規(guī)范項目實施過程中的記錄工作。為達到評價效果在項目實施的過程中需要對評價內(nèi)容做到詳細規(guī)范的記錄使后評價工作有據(jù)可依。制定一套適用于_省的統(tǒng)一后評價研究內(nèi)容統(tǒng)一的評價方法及評價標準。在以后的后評價工作中可以根據(jù)地區(qū)實況查詢該標準確定具體評價體系。一方面有統(tǒng)一的標準可以參考另一方面兼顧了各地區(qū)的差異性。建立開放完整的土地整治項目公眾參與機制首先鼓勵自治組織的創(chuàng)建。積極培育社會中以關(guān)系網(wǎng)絡為載體、以信任互惠和合作為特征的社會資本轉(zhuǎn)變政府職能明確公眾為土地整治的參與主體的地位由政府引導、支持基層非政府組織等的社會組織的創(chuàng)建充分尊重和發(fā)揮自

20、治組織或集體經(jīng)濟合作組織的作用激發(fā)社會組織活力積極培育整治公眾參與機制中的社會資本夯實公眾參與的社會基礎(chǔ)。其次區(qū)分土地整理項目公眾參與類別。按照不同的標準劃分公眾參與類別,有助于兼顧各類別公眾的利益,促使土地整理成為大家互相接受的一項“契約”再次明確土地整治各階段公眾參與的主要目標加強對群眾土地整治知識的宣傳教育。通過對公眾的技能培訓、利益聚合約束公眾的自利行為促使公眾集中、有序地以合作的途徑參與土地整治項目的決策、規(guī)劃、實施、監(jiān)測和評估全過程。在土地整治的各個階段開展土地整治需求意愿調(diào)查通過問卷調(diào)查技術(shù)主動收集、了解公眾對項目的實際意見和建議保障公眾和社會組織等參與主體的利益取得他們對項目的

21、認同與支持形成社會資本作用于土地整治過程的良性循環(huán)。另外不斷改進土地整理項目公眾參與的技術(shù)方法。如信息傳播和收集技術(shù)、規(guī)劃啟動技術(shù)、決策技術(shù)、參與過程技術(shù)。通過這些實施和改進這些技術(shù)方法,一方面增強土地整理信息的透明度,另一方面,提高公眾的參與程度只有公眾能親自參與決策與實施才能保證項目的科學性、正確性和持續(xù)性才能真正實現(xiàn)土地整理目標。(3）建立獨立的后評價管理機構(gòu)加強土地整治后評價隊伍建設(shè)土地整治項目后評價是一項客觀性和綜合性很強的業(yè)務工作我省土地整治應從領(lǐng)導、管理、執(zhí)行三個方面建立獨立、完善的后評價機構(gòu)體系。首先建立_省土地整治項目后評價領(lǐng)導機構(gòu)建立_省土地整理項目績效評價委員會。該機構(gòu)建

22、議掛靠在_省國土整治局,由省整治局牽頭,聯(lián)合耕保、利用、財務等有關(guān)業(yè)務處室共同組成,主要負責全省范圍內(nèi)重大土地整理項目的績效以及土地整理項目總體績效評價管理工作。具體包括制定_省土地整理項目后評價政策、框架、綱領(lǐng)文件,統(tǒng)計匯總評價反饋意見,定期審核、發(fā)布各地區(qū)土地整理項目后評價報告以及開展后評價研究工作。其次建立土地整理項目后評價管理機構(gòu)。土地整理項目后評價管理機構(gòu)主要是指土地整理項目后評價委員會下設(shè)的后評價管理科室,負責具體的日常后評價監(jiān)管工作,后評價管理科室由上級機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導,設(shè)置在市級土地行政管理部門。主要負責轄區(qū)內(nèi)下級土地整理項目后評價和管理工作。再者建立土地整理項目績效評價執(zhí)行機

23、構(gòu)。土地整理項目績效評價執(zhí)行機構(gòu)是指具體從事土地整理項目績效評價的單位。隨著土地整理項目績效評價工作的日趨規(guī)范化、制度化,大量的績效評價工作應交由外部機構(gòu)來完成,如設(shè)計院、咨詢公司、會計事務所、相關(guān)專業(yè)院校研究所等社會性評價機構(gòu)以保證評價的公正性、客觀性和有效性避免利益干擾、以公徇私。加強土地整治后評價隊伍建設(shè)。通過業(yè)務培訓、新技術(shù)應用培訓提高從業(yè)人員的素質(zhì)提高土地整治項目后評價的科學性和先進性。此外為了使得土地整治后評價專業(yè)人員和土地整治項目有機結(jié)合應建立土地整治項目后評價師職業(yè)資格制度舉行土地整治項目后評價師資格考試。選取獨立、客觀而又權(quán)威、高效的第三方隊伍對項目全過程公正客觀的監(jiān)管和保障后評價順利開展。建立完善的后評價管理機構(gòu)一方面能為即將開展的土地整理項目評價工作提供組織保障,另一方面,能夠完善_省土地整理項目監(jiān)管體系,彌補公共投資項目管理的不足。(4）完善土地整治項目體制及評價體制建設(shè)完善土地整治項目體制建立適合市場經(jīng)濟體制的土地整治法律體系如土地整治項目規(guī)劃實施保障體制、土地整治項目監(jiān)督管理體制、土地整治項目信息公開體制、土地整治項目激勵體制、土地整治項目融資體制、土地整治項目市場化運作體制和土地整治項目后評價體制等統(tǒng)一土地整治項目規(guī)劃編制、實施的標準。制定出臺_省土地整治項目后評價和管理辦法和完善配套的相關(guān)法律制度。明確后評價的主體和對象以及各自的