試析我國行政訴訟中訴訟不停止執(zhí)行原則

1、試析我國行政訴訟中訴訟不停止執(zhí)行原則論文摘要 起訴不停止執(zhí)行原則，是行政救濟制度中的一項特有原則，也是行政訴訟法中一項重要制度。本文以訴訟不停止執(zhí)行的立論基礎為切入點，分析不停止執(zhí)行原則在司法和執(zhí)法實踐中的缺陷和不足之處，進而概括地提出在堅持訴訟不停止執(zhí)行原則的基礎上的完善措施。 論文關鍵詞 行政訴訟 訴訟不停止執(zhí)行 原則 一、我國行政訴訟中不停止執(zhí)行原則及其理由 我國行政訴訟法第44條規(guī)定：“訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。同時又規(guī)定了停止執(zhí)行的例外情形：“被告認為需要停止執(zhí)行的；原告申請停止執(zhí)行，人民法院認為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定

2、停止執(zhí)行的；法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。”這就是我國行政訴訟法上不停止執(zhí)行原則。 對于為何在我國行政訴訟立法中確立訴訟不停止執(zhí)行原則，時任行政訴訟法起草工作主持人之一的顧昂然同志認為，行政機關做出的具體行政行為，是代表政府，為了維護國家和社會的公共利益，如果當事人一起訴，在還沒有確定其違法時就停止執(zhí)行，那么法律秩序將處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，影響行政管理的有效進行，國家和社會公共利益可能會受到損害。豍由此可見，我國在行政訴訟立法之初，是基于利益衡量的考慮，確立了訴訟不停止執(zhí)行原則。不停止執(zhí)行原則雖然規(guī)定在訴訟法中，但訴訟法理不能對該原則做出合理解釋，學者們不約而同地從實體法法理角度對此原則的正當化的依據(jù)

3、進行了歸納。豎 第一，行政行為公定力理論。公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。豏公定力理論是行政行為的一個基本原理。在復議、訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行是行政行為的公定力最富實際意義的體現(xiàn)。 第二，行政效率的需要。效率乃行政權之生命?，F(xiàn)代國家的行政管理，是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，如果行政行為只因相對人提起了訴訟，其效力即告消滅或中止，不得再予以執(zhí)行，則行政的連續(xù)性、有效性和國家的管理職能將受到嚴重減損，甚至還會造成相關社會關系的整體不安定。因此，基于行政效率的考慮，不應在提起訴訟的情況下，必然停止行政行為的執(zhí)行。 第三，

4、保護社會公益和第三人利益的需要。在行政行為中體現(xiàn)著行政主體所代表的社會公益和行政相對人的個人私益的沖突和選擇。不停止行政行為的執(zhí)行正是個人利益服從整體利益，公益高于私益的體現(xiàn)和要求。同時，現(xiàn)代社會由于社會關系的復雜化，某一行政行為的做出不僅關系到直接相對人的利益，也會影響眾多相關人的利益。他們可能基于對行政行為的信任而安排自己的生產(chǎn)生活。如果采用訴訟停止執(zhí)行原則，那么必將打亂相關人的安排，損害其利益。 二、訴訟不停止執(zhí)行原則的缺陷 在上述的理論前提下，行政訴訟采訴訟不停止執(zhí)行制度，似乎理應成為必然。然而，隨著社會的逐步發(fā)展、進步，理論研究的不斷深入，司法與執(zhí)法實踐的穩(wěn)步前進，法律的一些滯后性不

5、斷表現(xiàn)出來，同樣，訴訟不停止執(zhí)行原則所存在的缺陷和問題也日趨嚴峻。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 第一，訴訟不停止執(zhí)行原則有悖于我國行政訴訟法的立法宗旨。我國行政訴訟法第1條就彰明了其立法的宗旨，即保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。在監(jiān)督行政機關依法行政的同時，保護相對人的合法權益，在相對人合法權益受到或可能受到具體行政行為侵害時，為相對人提供及時有效的法律救濟。起訴不停止執(zhí)行原則，作為行政訴訟的基本原則，是指導行政訴訟法律關系主體訴訟行為的重要準則，應該而且必須全面體現(xiàn)行政訴訟法的立法宗旨。但是，從該原則的兩個理論基礎來看，

6、它在積極維護具體行政行為的效力和追求行政效率的同時，卻忽視了監(jiān)督行政機關依法行使職權和保護公民、法人或者其他組織合法權益。這樣，起訴不停止執(zhí)行原則與立法宗旨之間就出現(xiàn)了斷裂與錯位，也反映出該原則在立法理論上的缺陷。訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行原則的確立，對保護地位較弱一方的公民、法人或其他組織的合法權益極為不利，它實際上承認了行政執(zhí)法中的地位較強一方的行政主體在行政訴訟中仍然享有特權地位，這與當事人在行政訴訟中的法律地位平等原則相違背，也難以維系行政機關與公民“權力”與“權利”總體上的平衡。豐會助長一些行政機關以不停止執(zhí)行為借口，消極對抗人民法院對被訴具體行政行為的合法性審查。而且，訴訟期間

7、，具體行政行為被先行執(zhí)行后，人民法院再對該行政行為的合法性進行審查并作出判決，就流于形式。即使具體行政行為被法院判決變更或撤銷，原告的合法權益已受到侵害，且無法挽回，這又勢必可能引發(fā)賠償爭議，從而將行政主體和行政相對人推入一輪新的爭議當中。這樣，不僅影響行政效率，而且也增加當事人的訴訟成本。 第二，行政行為公定力與不停止執(zhí)行原則沒有必然聯(lián)系。公定力僅僅是一種假定或推定的法律效力，但在假定期間不具有強制實現(xiàn)力，行政行為設定的義務并不會被強制執(zhí)行；并且在該行為真正嚴重違法時，相對人可以通過法律所提供的相應機制來解除該行為的法律效力。豑公定力是行政行為確定力、拘束力、執(zhí)行力等效力的基礎，既然行政行為

8、的公定力受到質疑，那么就無法從執(zhí)行力推導和延伸出其在訴訟階段的不停止效力。 第三，不停止執(zhí)行原則與目前我國行政訴訟制度的實際狀況不協(xié)調(diào)。目前我國行政訴訟的一大問題在于老百姓不愿和不敢告官，相對于行政侵權的嚴峻現(xiàn)實狀況而言，行政案件數(shù)量很少，行政訴訟制度有淪為盆景式的制度之虞。有人擔心如果不采用“訴訟不停止執(zhí)行原則”，相對人的濫訴將導致行政連續(xù)性和效率受損。事實上，錯誤乃效率的大敵，不停止執(zhí)行既無助于爭議的解決，又無助于效率的提高，一旦發(fā)生已執(zhí)行的行為被確認不合法，將產(chǎn)生予以回復和賠償?shù)膯栴}，對連續(xù)性和效率的損害要比停止執(zhí)行更嚴重。 第四，不停止執(zhí)行原則與我國現(xiàn)行行政執(zhí)行制度相矛盾。我國行政訴訟

9、法第66條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！比魧Ρ緱l進行反向解釋，我們可以得出以下結論：行政相對人對具體行政行為在法定期限內(nèi)提起訴訟的，行政機關不可以申請人民法院強制執(zhí)行，也不可以依法強制執(zhí)行。即“起訴停止執(zhí)行”，這與第44條的規(guī)定直接沖突。同時，最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第94條也規(guī)定了人民法院在訴訟過程中對行政行為一般不予執(zhí)行。由此可見，一旦相對人提起了行政訴訟，則該被訴具體行政行為在訴訟期間將不能被強制執(zhí)行。這也是與行政訴訟法第44條規(guī)定的訴訟不停止執(zhí)行原則相矛

10、盾。 三、對訴訟不停止執(zhí)行原則的完善 筆者認為無論確定停止或是不停止執(zhí)行為原則，都有許多的例外情形，執(zhí)行停止與否，不過是立法者利益衡量之結果。在行政管理的廣度和深度日益擴展和加深的現(xiàn)代社會，行政行為直接或間接地產(chǎn)生對第三人效力的情形變得日益普遍，行政行為的執(zhí)行與否所涉及的已不僅僅是具體的個人權益與抽象公益的權衡，而往往是多元法律關系中多個個人具體利益的衡量。在這種考量中，我們很難做出不停止執(zhí)行有利于社會公益和第三者利益的簡單判斷。更不應該確定行政訴訟是否停止執(zhí)行的原則，而應將目光轉移到具體程序的構建上來，這才是程序法學的本職所在。對于不停止執(zhí)行程序的完善，筆者認為可以從以下幾個方面入手： 1.

11、由相關的行政實體法對一個具體行政行為是否停止執(zhí)行盡可能作出明確規(guī)定。這樣的做法會使得法院作出的裁決有法可依，使得各方當事人對于結果更加信服。而且也避免不同法官對于同一問題存在不同的衡量結果。但是這樣的做法也會對立法者產(chǎn)生巨大的壓力。 2.在實體法沒有相關規(guī)定的情況下，可以把是否停止執(zhí)行的自由裁量權交給法官去行使。我國的大多數(shù)行政機關不具有強制執(zhí)行權，對于無強制執(zhí)行權的行政機關的強制執(zhí)行的申請，由法官針對案件的具體情況，在不同的利益沖突中做出最佳的價值衡量，最終決定是否需要停止執(zhí)行。這樣的做法可以解決行政訴訟法第44條與第66條之間的矛盾，減少相互牽制，有利于行政爭議的解決。 3.適當擴大行政機

12、關的強制執(zhí)行權。目前，我國只有公安、海關、稅務等少數(shù)行政機關擁有全部或部分的強制執(zhí)行權。這種現(xiàn)狀導致強制執(zhí)行權過多集中于法院，使司法權不堪重負。由于行政執(zhí)行負擔過重，而且程序繁瑣，時間過長，法院很難在接到行政機關申請后及時采取強制措施，結果反過來又影響了行政效率的提高。隨著我國法律體系的日臻完善，特別是行政訴訟法、國家賠償法、行政復議法的頒布實施，對行政機關的強制執(zhí)行有了司法監(jiān)督，相對人對行政機關的強制執(zhí)行不服可以提起行政復議或行政訴訟，在這種情況下，國家在立法時可以適當擴大一些行政機關在一定范圍內(nèi)的強制執(zhí)行權，諸如食品衛(wèi)生、藥品控制權等，以期在減輕法院負擔的同時，提高行政的效率，也有利于維護

13、公共利益。 4.將申請停止執(zhí)行的時間范圍擴大到訴前。如果原行政行為的執(zhí)行將會發(fā)生難于回復的嚴重損害，而原告又來不及提起訴訟，可以允許原告訴前申請停止執(zhí)行，這樣將會使暫時性保護措施制度發(fā)揮跟好的效用。當然因為這樣停止執(zhí)行的行政行為必須滿足的條件應該和訴訟中的是一樣的。 5.停止執(zhí)行的撤消。停止執(zhí)行的裁定只具有暫時阻卻行政行為的執(zhí)行的效力，在訴訟中發(fā)生停止執(zhí)行之原因消滅，或有其他情事變更之情形，法院得依職權或依申請撤銷停止執(zhí)行之裁定。 6.應賦予相關人程序參與權現(xiàn)代社會行政行為涉及相關人利益的情形越來越常見，相關人對行政行為的信賴及利益應予考慮，只有賦予相關人程序參與權才能體現(xiàn)程序保障的要求。另外

14、，因停止執(zhí)行的情形一般具有緊急性，法律應就法院做出裁定的時限明文規(guī)定。29c91afe4ced1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afedd1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af95ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795a1afe4ced1b6c8

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