土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險防范機(jī)制建設(shè)分析

1、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險防范機(jī)制建設(shè)分析中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）06-035-02雖然我國擔(dān)保法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押或禁止，或避而不談，但隨著新農(nóng)村的建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)民融資需求與日俱增以及國家批準(zhǔn)成都、重慶兩個改革試驗區(qū)的設(shè)立，使得實踐中的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押現(xiàn)象層出不窮。在目前還沒有統(tǒng)一的具體完備的規(guī)范性文件指引的情況下，十八屆三中全會所推動的新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)抵押浪潮不可避免的會產(chǎn)生一系列風(fēng)險。一、 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押之風(fēng)險（一） 信貸市場風(fēng)險土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一種突破現(xiàn)有法律法規(guī)約束的制度，在沒有一套統(tǒng)一

2、完備的規(guī)范對其加以規(guī)制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領(lǐng)域的信貸市場風(fēng)險。此外，由于農(nóng)作物產(chǎn)出收益的不穩(wěn)定導(dǎo)致抵押人無法償還到期債務(wù)的可能性就很大。加之土地承包經(jīng)營權(quán)存在變現(xiàn)風(fēng)險，使得金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險也會隨之增加。（二） 民生風(fēng)險現(xiàn)階段農(nóng)村土地依然承載著較強(qiáng)的社會保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對于經(jīng)濟(jì)條件不甚好的農(nóng)民來說，他們雖有利用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資的需求，但基于土地的社會保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過來限制了農(nóng)業(yè)的多樣化發(fā)展及其自身經(jīng)濟(jì)條件的改善。更多的情況是這部分農(nóng)戶雖然進(jìn)行了抵押貸款但由于到期不能償還債務(wù)，此時銀行實現(xiàn)其抵押權(quán)就導(dǎo)致社會保障風(fēng)險，即民

3、生風(fēng)險。二、 風(fēng)險防范機(jī)制之構(gòu)建在還沒有出臺全國性法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款所產(chǎn)生的問題進(jìn)行調(diào)整的情況下，只能在現(xiàn)有法律與制度框架下建立一套切實可行的風(fēng)險防范機(jī)制。（一）信貸市場風(fēng)險防范機(jī)制信貸市場風(fēng)險是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款較為活躍地區(qū)的主要風(fēng)險，為避免形成全國性危機(jī)，筆者主張應(yīng)當(dāng)堅守分步走的方式，即首先允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)在區(qū)內(nèi)進(jìn)行試點，其次逐步擴(kuò)大到全部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，再次擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，最后覆蓋全國。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款市場的相關(guān)參與方有必要聯(lián)立起來，共同促進(jìn)該市場的平穩(wěn)發(fā)展。1.金融機(jī)構(gòu)的自我防范信貸市場風(fēng)險的受害方首當(dāng)其沖是金融機(jī)構(gòu)，因此其自身要建立以風(fēng)險

4、管理為中心的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款體制。（1）事前審查。首先，以申請人取得地承包經(jīng)營權(quán)為抵押貸款之必要條件，防止權(quán)屬不清的土地承包經(jīng)營權(quán)成為抵押標(biāo)的。其次，對于工資性收入占家庭收入比例較高的農(nóng)戶來說，土地的保障功能日漸弱化。金融機(jī)構(gòu)在審查土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請時要注意申請人對土地的依賴程度，盡量選擇大戶。（2）事中監(jiān)控。即建立有效的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款跟蹤機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)要尤其關(guān)注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權(quán)保全的訴訟時效，及時發(fā)現(xiàn)和控制新增風(fēng)險。并監(jiān)督貸款去向，確保債務(wù)人所取得的貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)。2. 健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育程度

5、較低，導(dǎo)致供求雙方信息不對稱，金融機(jī)構(gòu)往往不能獲得抵押物詳細(xì)信息，以致經(jīng)常出現(xiàn)信貸風(fēng)險。因此，培育一個健全的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場迫在眉睫。（1）廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關(guān)系的建立，另一方面也為抵押權(quán)的實現(xiàn)提供了場所和方式。抵押權(quán)人不僅可以通過與抵押人協(xié)議折價優(yōu)先受償，還可以公開拍賣以其價款受償。（2） 土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記與抵押登記。土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，既是完善土地交易市場的前提與基礎(chǔ)，也是家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的首要步驟，既對權(quán)利人起著確權(quán)和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)。有效的確權(quán)經(jīng)驗可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對

6、村里的土地進(jìn)行測量，由地方國土資源局等相關(guān)部門參與，然后將測量的結(jié)果公示，以此為依據(jù)，再由當(dāng)?shù)貒辆职l(fā)放各種權(quán)證，確保農(nóng)民拿土地承包經(jīng)營權(quán)證。我國物權(quán)法規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實行登記對抗主義，筆者認(rèn)為登記生效主義能夠增強(qiáng)物權(quán)的公示性，便于利益相關(guān)者查看土地權(quán)利變動及抵押登記的順序情況，為是否進(jìn)行抵押以及抵押合同的內(nèi)容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風(fēng)險的產(chǎn)生。（3） 健全土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估體系。我國土地市場發(fā)展起步比較晚，目前各地尚無專門的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)，缺乏一個相對科學(xué)的評估價值作參照。而價值評估是衡量土地承包經(jīng)營權(quán)交換價值的必要環(huán)節(jié)，其對于防范銀行信貸風(fēng)

7、險和最大程度發(fā)揮土地融資功能具有重要意義。而價值評估應(yīng)由獨立的第三方進(jìn)行，在考慮各種自然因素的情況下根據(jù)市場供求變化釆取基準(zhǔn)地價系數(shù)修正和收益還原法來進(jìn)行確定。在抵押期間，由于土地價值有可能發(fā)生變化，因此，在承包經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)時或者再抵押時，應(yīng)該對其價值進(jìn)行重新評估。3.抵押擔(dān)保模式多元化為了能夠把農(nóng)地融資過程中的風(fēng)險降到最低程度，我國應(yīng)該借鑒國外農(nóng)村土地抵押成功的經(jīng)驗，創(chuàng)建多元化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款擔(dān)保。（1）農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的共同聯(lián)保。實踐中金融機(jī)構(gòu)在往往青睞于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，這對于規(guī)模較小又具有融資意愿的農(nóng)戶來說是極為不利的，因此，在申請貸款時，農(nóng)戶之間可以組成利益共同體，互為對方擔(dān)

8、保，承擔(dān)連帶責(zé)任。（2）農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間的共同擔(dān)保。這種擔(dān)保方式的前提是農(nóng)業(yè)企業(yè)能夠?qū)⒆陨沓邪霓r(nóng)地交付給農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)，同時為農(nóng)戶提供銷售渠道，確保生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不滯銷。這樣就提高了農(nóng)戶承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實力，而且由農(nóng)業(yè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)連帶責(zé)任也降低了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險。（3）農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸬墓餐瑩?dān)保。這種模式將承包經(jīng)營權(quán)和擔(dān)?；鸾M織的基金作為擔(dān)保物，承擔(dān)責(zé)任時，貸款農(nóng)戶和該基金組織承擔(dān)比例責(zé)任。4.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險農(nóng)業(yè)保險是以保險公司市場化經(jīng)營為依托，政府通過保費補(bǔ)貼等政策扶持，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供的直接物化成本保險。其可以最大限度減少農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)損失。首先

9、，由點到面推廣農(nóng)業(yè)保險。政府農(nóng)業(yè)主管部門、保險監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會可通過開辦農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理學(xué)習(xí)班和農(nóng)業(yè)保險知識講座等方式加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險的認(rèn)識，提升其投保意識，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。其次，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險財政支出。我國自實行農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼政策以來，農(nóng)業(yè)保險取得了長足發(fā)展。當(dāng)前應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)保險的財政支持力度，明確對農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼和稅收減免政策。有針對性地向利用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的農(nóng)戶推薦符合其經(jīng)營項目的保險產(chǎn)品，同時對具有地方特色的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目提供或增加保費補(bǔ)貼支持。（二） 民生風(fēng)險防范機(jī)制以最低生活保障制度為重點對于相當(dāng)部分農(nóng)民來說，鑒于農(nóng)村社會保障制度供給的嚴(yán)

10、重不足，他們雖然具有將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的強(qiáng)烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒有很高的意愿去冒險;，而對于真正敢于冒險;的農(nóng)戶來說，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)實現(xiàn)其抵押權(quán)時，又確實會陷入生存困境。因此健全農(nóng)村社會保障機(jī)制農(nóng)村社會保障體系，不僅能夠消除農(nóng)民對土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。最低生活保障制度是國家為保證農(nóng)村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農(nóng)村社會保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標(biāo)上與土地承包經(jīng)營權(quán)的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經(jīng)營權(quán)保障功能的替代制度。誠然，我國自建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度以來，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實

11、際操作中還存在一些問題必須予以完善。1.合理確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和變動規(guī)則目前我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅體現(xiàn)在食物保障方面，導(dǎo)致了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選擇科學(xué)合理、反映本地區(qū)財政狀況的測量方法，按照公共基礎(chǔ)服務(wù)均等化原則逐步縮小城鄉(xiāng)差距，制定科學(xué)合理的救助金額。2.多渠道籌集最低生活保障資金地方各級政府要分情況確定由哪級政府財政予以補(bǔ)助。即對極貧困地區(qū)的低保資金由中央財政直接轉(zhuǎn)移支付，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低保資金由省級財政補(bǔ)助支付，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保資金由地方財政負(fù)擔(dān)。此外，大力發(fā)展社會捐贈、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。3. 擴(kuò)大低保覆

12、蓋范圍各級地方政府應(yīng)根據(jù)本地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來界定納入最低生活保障的農(nóng)戶范圍，事實上，收入水平低于本地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民都應(yīng)被納入。如此才能確保廣大生活貧困農(nóng)民獲得國家資金救助，保障其生存權(quán)。4. 加強(qiáng)對低保資金使用的社會管理和流向監(jiān)控機(jī)制當(dāng)前，我國農(nóng)村最低生活保障資金因沒有規(guī)范的程序和有效的監(jiān)督機(jī)制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機(jī)。因此，必須建立最低生活保障資金管理監(jiān)督機(jī)制。首先，完善省、市、縣農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)，使其各司其職；其次，減少審查與資金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范操作程序，保證應(yīng)保盡保，不能保的堅決不保;。最后，落實政務(wù)公開，通過農(nóng)村低保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、加強(qiáng)宣傳教育等途徑設(shè)立群眾

13、監(jiān)督機(jī)制確保農(nóng)村低保政策落到實處。當(dāng)然，農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，都有亟待完善的方面，但基于農(nóng)村最低生活保障制度具有替代傳統(tǒng)土地保證功能的可能性，筆者在此僅對該方面重點探討。三、 結(jié)語根據(jù)十八屆三中全會深化改革的決定精神，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中必然會掀起土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的新一輪浪潮。面對更大規(guī)模的挑戰(zhàn)，我國相關(guān)法律法規(guī)順應(yīng)形勢，作出修改與完善也指日可待。但是在這一天還沒有到來的時期內(nèi)，在現(xiàn)有法律及制度框架內(nèi)防范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款所致風(fēng)險就顯得尤為重要。通過信貸市場的健全以及農(nóng)村社會保障體系的完善，可以共同遏制相關(guān)風(fēng)險的發(fā)生，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款市場的平穩(wěn)發(fā)展。注釋：本文所稱土地承包經(jīng)營權(quán)僅指以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán).參考文獻(xiàn)：【1】 惠獻(xiàn)波.農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款潛在需求及其影響因素研究基于河南省四個試點縣的實證分析.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題.2013（2）.【2】 唐薇，吳越.土地