質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)實踐與探討

1、開放教育試點法學專業(yè)本科畢業(yè)論文質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)實踐與探討 姓名 游廣民 學號 061180033 學校 漯河電大 指導老師 徐艷玲 寫作時間 2007年7月16日 目錄內(nèi)容摘要2關(guān)鍵詞2一、行政自由裁量權(quán)的意義3（一）行政自由裁量權(quán)的涵義3（二）行政自由裁量權(quán)的行使原則4（三）行政處罰自由裁量權(quán)的意義4二、 行政自由裁量權(quán)存在的必要性 5三、自由裁量權(quán)在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰中的體現(xiàn).6（一）對違法事實認定的自由裁量6（二）認定違法行為情節(jié)輕重的自由裁量6（三）選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量7 （四）選擇行為時限的自由裁量8四、行政程序在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)運用9

2、（一）行政程序的涵義9（二）行政程序?qū)刂菩姓幜P自由裁量權(quán)的作用10五、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序立法現(xiàn)狀及存在的問題11（一）現(xiàn)行的技術(shù)監(jiān)督行政程序為技術(shù)監(jiān)督部門自定，沒有人大機關(guān)規(guī)定的程序11（二）行政程序制度和規(guī)則中體現(xiàn)民主精神的內(nèi)容不多11（三）關(guān)于告知程序的方式、時間未作規(guī)定11（四）關(guān)于行政案件調(diào)查結(jié)束后，承辦人員提交審理的期限未作規(guī)定12六、完善質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的法律機制12（一）信息公開制度12（二）告知制度12（三）表明身份制度13（四）行政行為說明理由制度14（五）質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度14參考資料15內(nèi)容摘要：行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心權(quán)力，同時又是

3、一柄雙刃劍：一方面它的運用是現(xiàn)代行政的必須，有利于提高行政效率，給行政相對人帶來福利；另一方面它的不當行使又會極大地損害行政相對人的合法權(quán)益，滋生腐敗，甚至影響國家的長治久安。對自由裁量權(quán)的研究一直是行政法學界的重要課題之一。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(以下簡稱質(zhì)監(jiān)部門)作為政府的重要組成部分之一，行政自由裁量權(quán)貫穿于其各項職能之中。在系統(tǒng)內(nèi)部對于行政自由裁量權(quán)的重要性認識日趨一致，但是缺乏對質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的全面論述。 筆者作為質(zhì)監(jiān)部門的工作人員，深刻體會到自由裁量權(quán)對于質(zhì)監(jiān)部門有效履行職能的積極意義和自由裁量權(quán)不當使用的弊端，并結(jié)合自身工作實際對自由裁量權(quán)的規(guī)范提出自己的觀點。本文對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)

4、督行政處罰自由裁量權(quán)加以深入探討，按照遵循公平與效率的原則，研究如何運用程序來控制自由裁量權(quán)的行使，以期有利于質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門正確、及時而有效地執(zhí)法，切實保障行政相對人的合法權(quán)益。關(guān)鍵詞 ：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督 行政處罰 自由裁量 控制 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)實踐與探討隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國政府組織和調(diào)整社會的功能和權(quán)限范圍不斷擴大，行政機關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。行政權(quán)力迅速擴張使得行政機關(guān)擁有巨大的自由裁量權(quán)，它的存在是提高行政效率之必需，但又必須對行政自由裁量權(quán)加以一定的控制才得以實現(xiàn)法制。因此，深入研究行政自由裁量權(quán)以及對行政自由裁量權(quán)的控制辦法，對促進行政法的發(fā)展及維護行政

5、機關(guān)的權(quán)威和保護行政管理相對人的合法權(quán)益都具有一定的理論和實踐價值。行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，其自由裁量權(quán)若被濫用必將嚴重影響我國的法制建設(shè)?！皺?quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗?！?權(quán)力不受制約，必然會被濫用，濫用行政權(quán)力，必然會導致行政權(quán)力的腐敗。為了使行政機構(gòu)有效服從表達機構(gòu)，行政權(quán)力的行使有效的體現(xiàn)其所有者的意志，防止行政權(quán)力異化，必須對行政權(quán)力加以控制。行政處罰法、行政復議法行政復議條例實施以來，在規(guī)范行政機關(guān)的行政處罰自由裁量權(quán)、促進依法行政方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著現(xiàn)代行政職能的擴張，行政機關(guān)擁有了越來越多的自由裁量權(quán)，如何防止自由裁量權(quán)被濫用已成為行政法學

6、研究的重要課題。一、行政自由裁量權(quán)的意義（一）行政自由裁量權(quán)的涵義行政處罰自由裁量權(quán)，指行政機關(guān)對行政處罰在法律規(guī)范的基本范圍內(nèi)，自主確定與違法行為、違法事實性質(zhì)相適應(yīng)的處罰，具體包括三個方面：一是自主確定對違法行為應(yīng)否進行處罰；二是自主確定處罰的形式；三是自主確定處罰的幅度。行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結(jié)合點，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力。從不同角度出發(fā)，可以對行政自由裁量權(quán)作出不同的分類：第一，在實施要件不確定的情況下，行政機關(guān)有是否作出一定行政行為的自由裁量權(quán)。第二，在行政行為的法律結(jié)果不確定的情況下，

7、行政機關(guān)有選擇行為方式、種類和幅度等的自由裁量權(quán)。第三，在行政行為程序不確定的情況下，行政機關(guān)有選擇行政程序的自由裁量權(quán)。這種分類與我國現(xiàn)行訴訟法中審查理由的規(guī)定相銜接，便于對自由裁量權(quán)進行司法監(jiān)督。從歷史上看，古代的行政自由裁量權(quán)主要存在于司法制度中，司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量，它有無限自由裁量與有限自由裁量之分。無限自由裁量，一指專制君主基于最高司法權(quán)所產(chǎn)生的任意裁量；二指在國家建立之初，法官在很多情況下進行的無法司法，這是由于法律尚不完備緣故。“無法”但還要司法，因此就賦予了法官以極大的任意性，這是一種無限制的司法，是無限自由裁量。所謂有限自由裁量，是指在肯定法官具有自由裁量

8、權(quán)的前提下，對法官的自由裁量范圍作出一定的限制，法官可以在規(guī)定的范圍內(nèi)行使有限的自由裁量權(quán)。因此，自由裁量權(quán)在行政管理當中也廣泛地存在。（二）行政自由裁量權(quán)的行使原則與任何權(quán)力一樣，自由裁量權(quán)同樣存在異化的可能性，一旦失控就會給國家、管理相對人的權(quán)益帶來損害，因此自由裁量權(quán)的使用必須貫徹合理性原則與合法性原則。 1、合理性原則。合理性原則是對自由裁量權(quán)的必要補充，指行政機關(guān)必須在法定限度內(nèi)，盡可能適當、合理地自由裁量。不適當、不合理的裁量行為是不當行政行為，包括明顯不當、受不相關(guān)因素的影響、不符合慣例、不符合傳統(tǒng)或違背公眾意志等行為。從某種意義上說：“自由裁量必須是為了它們被批準的那種目的，并

9、且要在授予該權(quán)的法令和其他法律文件限度內(nèi)行使”。嚴重違反合理性 的行政行為構(gòu)成濫用職權(quán)。2、合法性原則。合法性原則一是指行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)必須在法律授權(quán)之內(nèi)；二是指行使權(quán)力必須符合公眾利益。不符合公眾利益、立法目的的行使就是權(quán)力濫用。濫用自由裁量權(quán)是違法的，法院可以予以審查，從而成為越權(quán)之訴的一項撤銷理由。（三）行政處罰自由裁量權(quán)的意義行政處罰自由裁量權(quán)與其它行政權(quán)一樣，在其運行過程中不可避免地產(chǎn)生兩方面的作用。一方面是積極地推動作用，即行政處罰自由裁量權(quán)的運行起到了維護公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，實現(xiàn)國家權(quán)能的作用；另一方面是對行政相對人的權(quán)益可能造成侵害，從而對行政法治構(gòu)成威

10、脅。在實踐中表現(xiàn)為濫用行政處罰自由裁量權(quán)：一是亂作為。行政機關(guān)違背授權(quán)法的目的行使自由裁量權(quán)的違法。行政機關(guān)工作人員出于個人目的或小團體利益考慮，濫用行政處罰權(quán)；二違法作為。行政機關(guān)考慮不應(yīng)考慮的因素或不考慮應(yīng)該考慮的因素而行使自由裁量權(quán)的行為；行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)作出處罰決定時，不按法定程序進行；三是顯失公正。具體行政處罰對相對人的權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的影響明顯不公平；濫用行政處罰自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序。同時，帶來的負面效應(yīng)主要有：一是不利于社會秩序的穩(wěn)定。因為行政主體濫用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合行政

11、主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的不穩(wěn)定；二是助長特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。當前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與濫用行政處罰自由裁量權(quán)有關(guān)。二、 行政自由裁量權(quán)存在的必要性行政自由裁量權(quán)作為行政權(quán)力的重要內(nèi)容之一,已為我國立法及實踐所承認，行政自由裁量權(quán)的存在也是法律調(diào)整各種社會關(guān)系之需要。面對復雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動的管理。行政自由裁量權(quán)是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時度勢地處理問題?？?/p>

12、見，行政自由裁量權(quán)作為行政權(quán)力的重要組成部分，在現(xiàn)代行政管理中是必不可少的。 自由裁量權(quán)存在的客觀性。王名揚先生在美國行政法中把這種客觀基礎(chǔ)歸納為六個方面，頗具說服力：“第一，現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機關(guān)很難預見未來的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政機關(guān)根據(jù)具體情況作出具體決定；第二，現(xiàn)代社會極為復雜，行政機關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴格規(guī)定強求一致；第三，現(xiàn)代社會技術(shù)性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機關(guān)采取適當?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開拓眾多新的活動領(lǐng)域，無經(jīng)

13、驗可以參考，行政機關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴格限制；第六，制定一個法律往往涉及不同的價值判斷。從理論上說，價值判斷應(yīng)有立法機關(guān)決定，然而由于議員來自不同的黨派，議員的觀點和所代表的利益互相沖突，國會有時不能協(xié)調(diào)各種利益和綜合各種觀點，得出一個能為多數(shù)人接受的共同認識，為了避免這種困難，國會可能授權(quán)行政機關(guān)，根據(jù)公共利益和需要，采取必要的或適當?shù)拇胧！彪m然王先生講的是英美一些國家的情況，但它對我國研究自由裁量權(quán)的必要性有很大的啟發(fā)性。行政自由裁量權(quán)的存在是行政立法、行政執(zhí)法自身的需要。行政執(zhí)法是行政權(quán)力的實施過程，其社會性、滲透性、富于變化性的特點決定了行政機關(guān)必須擁有較大

14、的自由裁量權(quán)，只有這樣才能根據(jù)面臨的各種實際情況，發(fā)揮主動性和靈活性，選擇達到執(zhí)法目的的方式與幅度，因地制宜地處理行政 執(zhí)法中的各種問題。三、自由裁量權(quán)在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰中的體現(xiàn)自由裁量權(quán)在我國的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰中顯得尤為重要。分析原因有三點：一是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為涉及的內(nèi)容廣泛，法律、法規(guī)不可能對所有情況下的行政處罰都規(guī)定得明確具體；二是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督問題的專業(yè)性、時間性、地域性很強，法律、法規(guī)不應(yīng)該對行政處罰作過于僵化的硬性規(guī)定；三是我國目前的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法制尚不夠健全，有些內(nèi)容不夠完備，表現(xiàn)出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法規(guī)尚無具體的實施細則或?qū)嵤┺k法。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法

15、律、法規(guī)應(yīng)當授予質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在行政處罰中以必要的自由裁量權(quán)，使之能根據(jù)客觀情勢，權(quán)衡輕重，靈活運用，在法定范圍內(nèi)作出合法、合理的行政處罰，以達到依法行政，保護消費者的合法權(quán)益，維護社會經(jīng)濟秩序目標的實現(xiàn)。根據(jù)我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在具體的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰中，自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在以下四個方面：（一）對違法事實認定的自由裁量質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對當事人的行為性質(zhì)和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理事項的性質(zhì)認定酌情裁量。確認其行為是否違反質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理相關(guān)規(guī)定。經(jīng)過調(diào)查確認違法事實，決定是否作出質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰。如中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法第五十八條：“社會團體、社會中介機構(gòu)對產(chǎn)品質(zhì)量作出

16、承諾、保證，而該產(chǎn)品又不符合其承諾、保證的質(zhì)量要求，給消費者造成損失的，與產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者承擔連帶責任?！保ǘ┱J定違法行為情節(jié)輕重的自由裁量質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為的情節(jié)輕重可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括故意行為和非故意等，客觀方面包括事實、對象、方式手段和危害后果等。在實施質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節(jié)。在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律中，有不少法條規(guī)定的是酌定情節(jié)。即在量罰時，需由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門認定違法情節(jié)的程度和危害后果。法條中經(jīng)?？梢姟案鶕?jù)不同情節(jié)、視情節(jié)嚴重、造成嚴重后果”等模糊語言來概括、規(guī)定，其本身沒有明確的內(nèi)涵和外延，又缺乏認定情節(jié)輕重的法

17、定條件，具體理解和適用，只有聽憑質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督執(zhí)法人員去判定。如中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法第54條：“產(chǎn)品標識不符合本法第二十七條規(guī)定的，責令改正；有包裝的產(chǎn)品標識不符合本法第二十七條第（四）項、第（五）項規(guī)定，情節(jié)嚴重的，責令停止生產(chǎn)、銷售，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額百分之三十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得?！?（三）選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量 我國現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰主要有責令改正、罰款、沒收違法產(chǎn)品、沒收違法所得、沒收生產(chǎn)設(shè)備工具等。對某一應(yīng)受質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰的違法行為，應(yīng)如何決定處罰的對象、種類和幅度呢。根據(jù)處罰法定原則，

18、當然要依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定來決定?，F(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律規(guī)定了三種類型：第一，確定型。即對某種質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律明確規(guī)定了處罰對象、種類，應(yīng)給予某種行政處罰。如中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法第49條：“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的產(chǎn)品的，責令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品（包括已售出和未售出的產(chǎn)品，下同）貨值等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！钡诙?，選擇型。即對某一質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律規(guī)定了可以選定處罰對象、幅度。如

19、中華人民共和國計量法第23條：“未取得制造計量器具許可證、 修理計量器具許可證制造或者修理計量器具的，責令停止生產(chǎn)、停止營業(yè)，沒收違法所得，可以并處罰款。”第三，混合型。即對某一質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律規(guī)定了可以選定處罰對象，又規(guī)定了可同時選定另一種行政處罰或不處罰。如中華人民共和國標準化法實施條例第33條：“進口不符合強制性標準的產(chǎn)品的，應(yīng)當封存并沒收該產(chǎn)品，監(jiān)督銷毀或作必要技術(shù)處理；處以進口產(chǎn)品貨值金額20%50%的罰款；對有關(guān)責任者給予行政處分，并可處以5000元以下罰款?！?此外，在對罰款數(shù)額的具體規(guī)定中，有的只規(guī)定了上限，有的既規(guī)定了上限，又規(guī)定了下限。如中華人民共和國

20、標準化法實施條例第36條：“產(chǎn)品未經(jīng)認證或者認證不合格而擅自使用認證標志出廠銷售的，由標準化行政主管部門責令其停止銷售，處以違法所得3倍以下的罰款，并對單位負責人處以5000元以下罰款?！庇秩缰腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法第39條：“生產(chǎn)國家明令淘汰的產(chǎn)品的，責令停止生產(chǎn)，沒收違法生產(chǎn)的產(chǎn)品和違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款，可以吊銷營業(yè)執(zhí)照。”從現(xiàn)有的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律規(guī)定中可以看出，罰款是所有 行政處罰中用得最多、最廣的一種，也是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門運用自由裁量權(quán)最頻繁的一種。在此，關(guān)鍵在于把握兩點：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內(nèi)不要過輕或過重，顯失公正。（四）選擇

21、行為時限的自由裁量 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律中有些法條所規(guī)定的限期行政相對人履行某種義務(wù)，既未具體規(guī)定履行的期限，也未規(guī)定其履行的幅度。如中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法第17條：“依照本法規(guī)定進行監(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量不合格的，由實施監(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量部門責令其生產(chǎn)者、銷售者限期改正逾期不改正的，由省級以上人民政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門予以公告；公告后經(jīng)復查仍不合格的，責令停業(yè)，限期整頓；整頓期滿后經(jīng)復查產(chǎn)品質(zhì)量仍不合格的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。監(jiān)督抽查的產(chǎn)品有嚴重質(zhì)量問題的，依照本法第五章的有關(guān)規(guī)定處罰?！钡纫?guī)定。在這種情況下，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門就必須根據(jù)客觀情勢運用自由裁量權(quán)對履行的期限作出明確、具體的規(guī)定，規(guī)定的期限必須

22、切實可行而又能體現(xiàn)嚴格執(zhí)法，過短或過長都是不適當?shù)?。四、行政程序在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)運用 （一）行政程序的涵義行政程序，就是由行政機關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時間、順序構(gòu)成的行為過程。步驟，就是實現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實施行為的方法和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式連接而成的，完成這一程序過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程序步驟，還須遵循先后次序，這就是順序。時限和順序構(gòu)成程序的時間表現(xiàn)形式。程序權(quán)利與義務(wù)和實體權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。在行政法律關(guān)系中，以行政機關(guān)為一方，以相對一方為另一方，都有實體權(quán)利和義務(wù)

23、，也有程序權(quán)利和義務(wù)。行政行為是由實體權(quán)利義務(wù)和程序權(quán)利義務(wù)所組成的，職權(quán)、職責就是行政機關(guān)的實體權(quán)利義務(wù)。為了行使職權(quán)，履行職責，應(yīng)該采取哪些步驟和方式，先后順序以及在多長時限內(nèi)完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機關(guān)的程序義務(wù)。例如，行政處罰法規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定前必須聽取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽證。這就是行政機關(guān)的程序義務(wù)，也就是公民、法人或其他組織的程序權(quán)利。行政機關(guān)的程序義務(wù)在很多情況下將會影響相對一方的實體權(quán)益，但也有相當一些行政程序，并不涉及相對一方的實體利益，在這種情況下，并不意味著就沒有權(quán)利義務(wù)的問題。其一，行政機關(guān)不履行行政義務(wù)，即程序違法

24、，是行政機關(guān)違反法律的問題，就“違法”這一點而言，是實體違法還是程序違法，并無差別；行政機關(guān)違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴重得多。其二，程序問題的背后隱藏著實體問題。例如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對一方的合法權(quán)益。但立法者設(shè)置這一程序的目的，是為了體現(xiàn)執(zhí)法工作的嚴肅性，防止假冒，避免社會秩序混亂，損害國家利益。其三，程序本身自有其內(nèi)在的價值。例如，在作出對公民權(quán)利的不利影響的決定前，必須聽取意見，體現(xiàn)了社會主義的民主參與、尊重公民個人的尊嚴；禁止任何形式的暴力獲取證據(jù)，體現(xiàn)了社會主義的人道精神和對公民個人尊

25、嚴的尊重；重大決策前聽取專家和利害關(guān)系人的意見，體現(xiàn)了程序理性；規(guī)定了多少時限內(nèi)對公民作出答復，體現(xiàn)了行政效率的要求，等等。所有的程序不僅或多或少與相對一方的合法權(quán)益有關(guān)，也與國家、社會利益相關(guān)連。一切違反法定程序的行為都將給社會或個人帶來危害。因此，程序權(quán)利義務(wù)就有了獨立的意義和價值。如果僅僅把行政程序看作是對行政權(quán)的消極約束，這只能是一種過時的、片面的觀點。實際上，整齊劃一、簡潔明確的行政程序，能夠最大限度地避免行政權(quán)行使中雜亂無章、各自為政的無序狀態(tài)，從而在依法行政的前提下為提高行政效率提供了可能。（二）行政程序?qū)刂菩姓幜P自由裁量權(quán)的作用行政程序在行政處罰自由裁量中的作用，主要表現(xiàn)在

26、： 1.行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規(guī)制行政處罰自由裁量權(quán)的一種重要手段。行政程序一旦設(shè)定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權(quán)的享有者、行使者的行政主體的選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規(guī)定，即按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任；另一方面，作為權(quán)利主體的行政相對人，有權(quán)要求行政主體合理行使自由裁量權(quán)。行政程序的設(shè)定也可以成為預防行政主體濫用程序的壁壘，拖延行政的行為發(fā)生，避免行政主體選擇不適當?shù)氖侄巍⒎秶?、幅度來加重行政?quán)力主體的義務(wù)，以防止行政主體濫用行政處罰自由裁量權(quán)，扼制行政主體行使自由裁量權(quán)的主觀隨意性。 2.行政程序是公正與效率

27、的平衡機制。效率是行政的生命，行政自由裁量權(quán)就是為行政效率所設(shè)置。行政程序是行政自由裁量實現(xiàn)公正、公平的保障，“公平理念使行政主體及其執(zhí)法人員更明確自由裁量的責任和意義，同時，在行政執(zhí)法中的模糊界域刻畫出一條相對明朗的基線，給現(xiàn)實的行政執(zhí)法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度?！?.行政程序是保障相對人權(quán)利的關(guān)鍵。在行政處罰自由裁量權(quán)運作的程序中，賦予相對人必要的程序權(quán)利，就能使行政相對人通過行使自己的程序權(quán)利來達到保護自己的實體權(quán)利，進而實現(xiàn)對行政處罰自由裁量權(quán)予以有效控制的目的。在行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)時，給予相對人同等充分的機會來了解情況、陳述理由和要求，賦予他們收集相關(guān)的情

28、報資料、得到告知和教示、申請聽證等程序權(quán)利，不但可以有效地防止行政自由裁量權(quán)超出“自由”的范圍成為一種無限的權(quán)利，規(guī)范自由裁量權(quán)的合法、正當?shù)耐卣?，而且還是保證行政處罰自由裁量權(quán)在“自由”范圍之內(nèi)體現(xiàn)合理性的一種安全閥。應(yīng)該說，如何使行政相對人既懂得以實體規(guī)則保護自己的合法權(quán)益，又學會運用程序規(guī)則不使自己的權(quán)利被侵犯、義務(wù)不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統(tǒng)的國家有著重要意義。五、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序立法現(xiàn)狀及存在的問題在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法實踐中，行政處罰法及在其基礎(chǔ)上制訂的技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定、技術(shù)監(jiān)督行政案件現(xiàn)場處罰規(guī)定等明確的處罰程序也存在著瑕疵，具體條文操作性不強，

29、賦予行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大，主要表現(xiàn)在：（一）現(xiàn)行的技術(shù)監(jiān)督行政程序為技術(shù)監(jiān)督部門自定，沒有人大機關(guān)規(guī)定的程序在現(xiàn)有的技術(shù)監(jiān)督行政程序法律規(guī)則中，沒有全國人大及其常委會通過法律規(guī)定的行政程序，均是由技術(shù)監(jiān)督機關(guān)自行設(shè)定的。由行政機關(guān)自己設(shè)定行政程序必然導致以下后果：其一，行政程序中約束行政機關(guān)的規(guī)則很少；其二，行政程序法為行政相對方設(shè)定的程序繁瑣、重疊；其三，行政程序之間容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)、不一致的現(xiàn)象；其四，行政程序的透明度低；其五，在時效問題上，對相對方要求很嚴，而對行政機關(guān)的限制很少。（二）行政程序制度和規(guī)則中體現(xiàn)民主精神的內(nèi)容不多質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政程序法中體現(xiàn)現(xiàn)代民主法治精神的行政程序制度和

30、規(guī)則還相當少。比如，聽證制度目前還只適用于重大的行政處罰等有限的行政領(lǐng)域。另外，回避制度、信息公開制度、告知制度等現(xiàn)代行政程序的基本制度也還沒有普遍建立起來。（三）關(guān)于告知程序的方式、時間未作規(guī)定技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定第24條規(guī)定：“案件審理組織經(jīng)集體審議后，提出案件處理意見。案件審理組織應(yīng)當將處理意見告知行政相對人，說明作出處理意見的事實、理由及依據(jù)，并告知行政相對人依法享有的權(quán)利?！痹诜绞缴希瑮l款只是明確了行政機關(guān)告知的義務(wù)，但是行政機關(guān)如何告知則無明文規(guī)定。是書面告知還是口頭告知，或者是采取電話告知還是采取其他方式，從條款來看似乎都是允許的。對告知的時間未作規(guī)定，執(zhí)法機關(guān)可自由決

31、定告知時間，不利于保護行政相對人的合法權(quán)利。（四）關(guān)于行政案件調(diào)查結(jié)束后，承辦人員提交審理的期限未作規(guī)定技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定第22條規(guī)定：“案件調(diào)查結(jié)束后，承辦人員應(yīng)當將調(diào)查結(jié)果和有關(guān)證據(jù)材料，提交技術(shù)監(jiān)督行政部門審理。”但是，對承辦人員提交行政部門審理的時間沒有規(guī)定，這種無期限限制的規(guī)定是不合理的。六、完善質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的法律機制1990年以來，我國行政程序立法發(fā)展很快，越來越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制訂時注意到了程序方面的規(guī)范。特別是，我國已經(jīng)有了幾部主要規(guī)定行政程序的法律、法規(guī)。如1990年10月起施行的行政訴訟法，1991年1月起施行的行政復議條例（后為

32、1999年10月起施行的行政復議法所取代）；1995年1月起施行的國家賠償法中的行政賠償部分；1996年10月起施行的行政處罰法等。除了行政訴訟法總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規(guī)定行政程序法律為主，分別規(guī)定了我國行政領(lǐng)域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序和行政復議程序，使我國行政程序法的發(fā)展向前推進了一大步，但仍存在許多不足。控制質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的程序機制，應(yīng)完善下列制度：（一）信息公開制度。信息公開又稱信息自由，是指凡涉及到相對人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的以外，有關(guān)機構(gòu)應(yīng)依法向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱或

33、復制，這是行政公開原則的重要體現(xiàn)和必要保障。美國約翰遜總統(tǒng)在1996年7月4日簽署情報自由法時發(fā)表的聲明中指出：“這個源于我們所信仰的一個重要原則，在國家安全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好的運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益?！毙畔⒐_制度有利于防止腐敗，它具有將政府置于公眾監(jiān)督之下的重要制度保障。我國的法律法規(guī)尚無對信息公開作統(tǒng)一的、明確的、詳細的規(guī)定。但有關(guān)法律已作了部分規(guī)定，如行政處罰法第4條規(guī)定，對違法行為給予行政處罰的規(guī)定，必須予以公布，未經(jīng)公布的規(guī)定，不得作為行政處罰的依據(jù)。信息公開制度公開了行政主體據(jù)以作出行政處罰的相關(guān)材

34、料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現(xiàn)自己的權(quán)利，有利于扼制自由裁量權(quán)的濫用。（二）告知制度告知制度要求了行政主體告知信息的義務(wù)。它是行政機關(guān)在作出影響行政相對人權(quán)利和義務(wù)的決定之前或之后，將有關(guān)事項通知或告訴行政相對人的制度。其基本內(nèi)涵是：行政機關(guān)采取行政措施必須向行政相對人說明事實上或法律上的以及行使自由裁量權(quán)的理由；行政機關(guān)如駁回當事人申請的行為或限制公民權(quán)利及自由范圍的行為時，均應(yīng)詳附理由；行政機關(guān)應(yīng)給予當事人獲取調(diào)查證據(jù)的結(jié)果及表示意見的機會；行政機關(guān)應(yīng)特地告知所有利害關(guān)系人并且在作出允許當事人申訴的決定時，

35、必須告知當事人可以申訴及申訴的方法；此制度有利于增強行政主體自身的自控自律功能，克服恣意擅斷。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政機關(guān)作出行政處罰決定時，應(yīng)當告知行政相對人行政處罰決定的內(nèi)容，并說明其事實根據(jù)和法律依據(jù)。（三）表明身份制度表明身份制度是指行政主體及其執(zhí)法人員在實施行政行為之前，要向相對一方當事人出示執(zhí)法證明或授權(quán)令，是表明自己享有進行某種行政行為的職權(quán)或權(quán)利的程序。這一制度對控制行政處罰自由裁量權(quán)而言，它可以通過行政主體及其工作人員自覺公開其身份的方式使相對人免受不法侵犯，防止他超越職權(quán)、濫用職權(quán)。同時，這一制度還為行政回避制度的建立奠定基礎(chǔ)。（四）行政行為說明理由制度行政行為說明理由制度是指行政主體在作出對行政相對人合法權(quán)產(chǎn)生不利影響的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據(jù)以及進行自由裁