政策執(zhí)行面臨的困境【獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行困境研究】

1、摘要獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行內(nèi)化于中央政府邏輯、地方政府邏輯與獨(dú)立學(xué)院邏輯 的互動過程。不同的政策行動者處于不同的“制度場域” ，被“意義構(gòu)建”的成分 滲透著，往往會采用不同的態(tài)度、行為與方式對特定的政策加以“闡釋”和“踐 行”，形塑著獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行的困境。 建立合理的獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)制度， 推行多元 化的“選擇性激勵”機(jī)制，建立立體的監(jiān)控機(jī)制是走出獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行困境的 最優(yōu)策略。關(guān)鍵詞獨(dú)立學(xué)院；政策執(zhí)行；多重制度邏輯；中央政府；地方政府中圖分類號 G649 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號1672-0059(2012)04-0066-06一、問題的提出獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行困境教育政策作為一種規(guī)則實(shí)踐抑或?qū)嵺`的規(guī)

2、則，不僅是外在的制約結(jié)構(gòu)，更是 政策實(shí)踐中各方參與者行動 “結(jié)構(gòu)化”的產(chǎn)物。 可以說，教育政策從設(shè)計(jì)到實(shí)施， 是一個政策設(shè)計(jì)者與政策受動者之間充滿策略性互動的實(shí)踐過程。獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式是在高等教育大眾化與市場化背景下誕生的， “它是多方利 益驅(qū)動下的誘致性制度創(chuàng)新的產(chǎn)物， 因而不可避免地帶有先天性的制度缺陷” 。為 規(guī)范和促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展，中央政府頒布了一系列政策法規(guī)，如關(guān)于規(guī)范 并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見 (以下簡稱 若 干意見）與獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法 （以下簡稱辦法），確立了“獨(dú)”、“民”、“優(yōu)”的政策目標(biāo)。然而，從目前地方獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行實(shí)踐來看， 獨(dú)

3、立學(xué)院政策執(zhí)行并不理想， 處于困境之中。政策目標(biāo)與政策實(shí)踐、政策設(shè)計(jì)與政策對象的需求之間都存在差 距?！坝姓{(diào)查顯示，在合作方問題上，浙江省 22 所獨(dú)立學(xué)院中，只有 4 所合作方 是非國有力量，其他18所獨(dú)立學(xué)院，其中16 所是公辦高校與所屬的企業(yè)或基金 會合作，浙江大學(xué)舉辦的 2 所學(xué)院則分別是與杭州市政府和寧波市政府合作，都 不是真正意義上的投資辦學(xué)； 26 號令明確規(guī)定合作方的資產(chǎn)條件總資 產(chǎn)不少于 3 億元，凈資產(chǎn)不少于 2 億元沒有得到滿足； 2009 年浙江省 22 所獨(dú) 立學(xué)院中，只有 4 所學(xué)校的校園占地面積超過了 26 號令規(guī)定的 500 畝；雖 然浙江省獨(dú)立學(xué)院都已取得了事

4、業(yè)單位法人資格，但諸如土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)基本 上都沒有過戶到獨(dú)立學(xué)院名下。 ”針對目前獨(dú)立學(xué)院政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，許多學(xué)者已做了大量的研 究，主要集中于兩個方面一是對政策和規(guī)則本身的合理性與合法性進(jìn)行探討；二 是關(guān)注政策執(zhí)行的結(jié)果和所遭遇的實(shí)際問題。由此可見，這些討論仍然集中于獨(dú) 立學(xué)院政策本身。而對獨(dú)立學(xué)院政策與整個社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，以及獨(dú)立學(xué)院 政策與政策對象在實(shí)踐中的互動關(guān)系，卻少有分析。實(shí)際上，獨(dú)立學(xué)院政策在地方實(shí)踐運(yùn)行中存在的問題不僅僅是政策本身的問 題所導(dǎo)致的，更多的是由獨(dú)立學(xué)院政策之外的因素所導(dǎo)致的。獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式出現(xiàn)于中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，所以它在實(shí)踐中

5、的運(yùn)行必然受到 轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)制度邏輯的影響。因此，對獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行的討論應(yīng)置于整個 社會制度邏輯結(jié)構(gòu)之中進(jìn)行，著眼于政策的實(shí)踐與政策的目標(biāo)群體之間互動的關(guān) 系，在獨(dú)立學(xué)院政策與其他社會結(jié)構(gòu)制度邏輯的關(guān)系中，尋求獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行 的邏輯和機(jī)制。二、一種分析框架多重制度邏輯“多重制度邏輯 指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動機(jī)制。 這 些制度邏輯誘發(fā)和塑造了這一領(lǐng)域中相應(yīng)的行為方式。 ”政策實(shí)施過程中存在多個 主體，主要為三種相關(guān)利益組織或群體、國家政黨和行政人員。改革開放之后， 隨著中央放權(quán)讓利與財(cái)政分稅制改革，地方政府開始成為一個獨(dú)立的利益主體。 “中央在制定政策和進(jìn)行資源分配時，不

6、能不考慮地方的利益和態(tài)度，并設(shè)法取 得地方的支持?！币虼?，在獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行過程中， 主要存在三個行動主體中央 政府（包括各職能部門 ）、地方政府（省級政府）、獨(dú)立學(xué)院 （政策目標(biāo)群體 ）。這三個 行動主體的行為和角色受他們所在領(lǐng)域中穩(wěn)定的制度安排制約，反映各自領(lǐng)域中 的制度邏輯中央政府邏輯、地方政府邏輯與獨(dú)立學(xué)院邏輯。獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí) 行內(nèi)化于這三個制度邏輯的互動過程， 不同的政策行動者處于不同的 “制度場域”， 被“意義構(gòu)建”的成分滲透著，往往會采用不同的態(tài)度、行為與方式對特定的政 策加以“闡釋”和“踐行” ，形塑著獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行的困境。（一）中央政府邏輯及策略行為若干意見與辦法是中央政府

7、為規(guī)范獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)行為，維護(hù)相關(guān)利益主體的利益，在法律法規(guī)框架內(nèi)作出的一種強(qiáng)制性制度安排與策略行為。這種制度安排與策略行為受到它所處領(lǐng)域的制度邏輯制約和塑造，具體表現(xiàn)為漸進(jìn)改 革下“制度供給”與“制度需求”的“落差”和多重政策目標(biāo)下的“失范容忍”漸進(jìn)改革下“制度供給”與“制度需求”的“落差”由于對市場化改革后果的擔(dān)心，中央政府一般在維持政治穩(wěn)定的前提下以務(wù) 實(shí)而不是以理想的改革目標(biāo)為指導(dǎo)進(jìn)行市場化改革，在對可能產(chǎn)生的成本收益進(jìn) 行權(quán)衡和選擇的過程中“波浪式漸進(jìn)”向前推進(jìn)。因此，中國改革一般以漸進(jìn)性 的“試錯”、“摸著石頭過河”的方式進(jìn)行。正如米切爾黑堯所言“漸進(jìn)決策的一 個基本優(yōu)勢是，漸進(jìn)的政策變遷能夠避免嚴(yán)重的決策失誤。通過考察政策實(shí)施的 效應(yīng)，決策者能夠評估出自己所采取的行動的正確程度，在此基礎(chǔ)上，他就可以 決定是繼續(xù)貫徹實(shí)施一定的政策，還是調(diào)整方向。 ”在這種情況之下，政策部門一般采用“政策試點(diǎn)的積極妥協(xié)原則”進(jìn)行教育 改革，避免發(fā)生大的動蕩。 作為一種自下而上創(chuàng)生的國有民辦二級學(xué)院辦學(xué)模式， 在發(fā)展過程中存在不少的問題與矛盾。為此，教育部于 2003 年頒發(fā)若干意見 并規(guī)定，“試辦獨(dú)立學(xué)院要一律采用民辦機(jī)制” ；“今后各地、各部門和各高等學(xué)校， 都要繼續(xù)有步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的試