閑置土地使用權(quán)無償收回法律分析

1、閑置土地使用權(quán)無償收回法律分析2006-08-21 21:23:09| 分類： 物權(quán)與法 字號(hào) 訂閱閑置土地使用權(quán)無償收回法律分析閑置土地使用權(quán)收回不是臨時(shí)的政策措施，是我國城市房地產(chǎn)管理法 確定的一項(xiàng)重要的法律制度。該制度的建立，對于充分發(fā)揮土地效用，具有十分重要的意義。但法律、法規(guī)的規(guī)定卻十分原則，實(shí)際操作中很多人將該制度誤認(rèn)為是宏觀調(diào)控的臨時(shí)措施，甚至還有一些人對該制度是否執(zhí)行提出疑問。本文從收回的法律依據(jù)、 收回權(quán)的法律性質(zhì)、收回權(quán)的主體、客體、程序、相對人的抗辯理由等問題進(jìn)行法律分析，以期使讀者對 閑置國有土地收回有一些認(rèn)識(shí)。【關(guān)鍵詞】閑置土地 無償收回行政許可行政處罰閑置土地的無償

2、收回，對合理配置土地資源、充分發(fā)揮土地效用具有十分重要的意義， 對土地使用人的利益有重大影響，以至于有人提出如果嚴(yán)格執(zhí)行該制度，可以造成開發(fā)企業(yè)“家破人亡”。土地作為一種稀缺資源， 對它的利用就應(yīng)當(dāng)遵循利益最大化的原則體現(xiàn)其效用。憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所 有的外，屬集體所有。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理的利用土地”。行政許可法規(guī)定，對于自然自然的開發(fā)、利用和許可應(yīng)當(dāng)采用招拍賣等競爭方式實(shí)施行政許可。憲法和相關(guān)法律都體現(xiàn)了合理配置資源，充分發(fā)揮土地效用立法原則和精神。荒蕪、閑置行為違反憲法和法律精神的。為了能合理地利用土地，應(yīng)當(dāng)國

3、家有權(quán)依法對土地開發(fā)和使用的權(quán)利 進(jìn)行重新配置，以充分發(fā)揮土地效用。閑置土地?zé)o償收回制度，可以合理配置資源，又可以 促進(jìn)使用權(quán)人即時(shí)利用土地。一、收回的法律依據(jù)中華人民共和國土地管理法第37條規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的， 應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)， 由縣以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交 由原村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。在城市規(guī)劃區(qū)

4、范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法的有關(guān)規(guī)定辦理”。中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第25條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成施工開發(fā)遲延的除 外”。中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第十七條規(guī)定：土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使

5、用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。中華人民共和國土地管理法 第80條還規(guī)定了拒部交還土地的法律責(zé)任： “依法收回 國有土地使用權(quán)當(dāng)事人拒不交出土地的， 或者不按批準(zhǔn)的用途使用國有土地的， 由縣級(jí)以上 人民政府土地行政主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款”。二、閑置土地收回權(quán)的性質(zhì)收回權(quán)的性質(zhì)決定了行使收回權(quán)的途經(jīng)和效力。對于閑置土地收回權(quán)性質(zhì)應(yīng)當(dāng)有明確的認(rèn)識(shí)。原國家土地局（國體資源局）1997年10月30日關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法

6、律性質(zhì)的意見規(guī)定：“依照城市房地產(chǎn)管理法第二十五條的規(guī)定，超過出讓合同約 定的動(dòng)工開發(fā)日期滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定?！薄耙勒粘擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第十七條的規(guī)定，土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定?！毙姓S可法第六十六條規(guī)定：被許可人未依法履行開發(fā)利用自然資源義務(wù)或者未依法履行利用公共資源義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正；被許可人在規(guī)定期限內(nèi)不改正的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。根據(jù)土地管理法第3

7、7條“經(jīng)原審批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回”的規(guī)定，結(jié)合行政許可法第六 十八條規(guī)定來看，縣以上人民政府依據(jù)土地管理法第37條行使收回權(quán)是行政處理決定權(quán)?！霸鷾?zhǔn)機(jī)關(guān)”的批準(zhǔn)行為，應(yīng)屬于撤銷行政許可的行為。三、行使收回權(quán)的主體土地管理法第 37條“經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣以上人民政府無償收回用地單位的 土地使用權(quán)”明確規(guī)定了非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的土地收回權(quán)的主體是縣級(jí)以上人民政府。房地產(chǎn)管理法第 25條只規(guī)定了“可以無償收回土地使用權(quán)”未明確行使收回權(quán)的 主體是誰，但該法第6條規(guī)定：第六條 國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、 土地管理部門依照國務(wù) 院規(guī)定的職權(quán)劃分， 各司其職，密切配合，管理全國房地

8、產(chǎn)工作?？h級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理、土地管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。結(jié)合關(guān) 于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見，土地使用權(quán)的收回權(quán)應(yīng)由土地管理部門行使。四、行使收回權(quán)應(yīng)注意的客體（一）依據(jù)土地管理法第 37條的規(guī)定行使收回權(quán)應(yīng)當(dāng)注意：1、只有已辦理行政許可手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要使用的耕地的才能收回。2、原為集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，收回后要交集體組織耕種。（二）在對城市房地產(chǎn)管理法第25條所指閑置土地收回時(shí)應(yīng)注意，兩年期的起迄期，應(yīng)以土地使用權(quán)出讓合同的約定期為依據(jù)。（三）依照城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第十七條規(guī)定行使收回權(quán)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合房地產(chǎn)管理法

9、 第30條第2款規(guī)定：“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)分期開發(fā)房地產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目規(guī)劃相適應(yīng)，并按照土地使用權(quán)出讓合同的約定，按期投入資金，用于項(xiàng)目建設(shè)”。判斷是否開發(fā)，關(guān)鍵是看是否有資金用于項(xiàng)目，投資額與項(xiàng)目是否相適應(yīng)； 注意相對人用建設(shè)的形式掩蓋閑置的實(shí)質(zhì)，不能只看開發(fā)沒有，而且要看是否按約定的開發(fā)內(nèi)容進(jìn)行開發(fā)。五、行使收回權(quán)的程序收回權(quán)是通過行政決定來實(shí)現(xiàn)的。 如前所述，這種行政決定是涉及當(dāng)事人重大利益的行 政處罰。除應(yīng)遵守中華人民共和國行政處罰法 中華人民共和國行政許可法的規(guī)定外， 還應(yīng)參照閑置土地處置辦法的要求。因此行使閑置土地收回權(quán)的一般程序應(yīng)當(dāng)包括：1、立案，通知土地使用權(quán)人，2、調(diào)查；對土地閑

10、置情況進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定并要求相對人限期舉證申辯；3、舉行聽證；4、作出決定；5、報(bào)原審批決機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；6、 送達(dá)收回國有土地使用權(quán)決定書；7、對收回決定進(jìn)行公告；8、 等待相對人救濟(jì)（行政復(fù)議和行政訴訟）；9、終止土地有償使用合同，撤銷建設(shè)用地批準(zhǔn)書；10、注銷土地登記和土地證書；11、強(qiáng)制收回土地。六、相對人的抗辯理由（一）涉及國土法第 37條的土地，相對人可以有以下抗辯理由：1、正在辦理審批手續(xù)。2、是非耕地。當(dāng)然，是耕地還是非耕地要由權(quán)威部門進(jìn)行確認(rèn)，但行使收回權(quán)的國土部門不能作鑒定人，這樣做程序上不正當(dāng)，使人對正當(dāng)處罰產(chǎn)生合理懷疑，不利于決定的執(zhí)行。第三，仍在 不間斷地使用，并非連續(xù)兩年內(nèi)未使用的。（二）城市房地產(chǎn)開發(fā)的土地，根據(jù)房地產(chǎn)管理法第25條，相對人的抗辯理由有：1、按土地出讓合同約定，未動(dòng)工開發(fā)期限不滿兩年；2、因不可抗力的原因，即不能預(yù)見，不能避免并且不能克服的原因不能開發(fā)；3、政府、政府職能部門的作為或不作為使其無法開發(fā)；4、動(dòng)工開發(fā)的必須前期工作未完成，造成動(dòng)工遲延的。（三）中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第十七條規(guī)定收回 土地使用權(quán)的抗辯：1、按照土地使用權(quán)出讓合同約定的時(shí)間履行開發(fā)義務(wù)；2、開發(fā)建設(shè)中，遵守有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)的等法律法規(guī)規(guī)定；3、按照規(guī)定進(jìn)行了投入和開發(fā)。當(dāng)然，具體