稅式支出政策效應(yīng)分析及建議

1、稅式支出政策效應(yīng)分析及建議c矗ijlgzong哪財經(jīng)縱橫稅式支出政策效應(yīng)分析及建議曹春芳武根啟張彬當(dāng)前,人們對稅式支出這個財政新概念的意義和作用還不是十分清楚,往往在提及財政支持”三農(nóng)”,支持教科文衛(wèi),支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時候,總是將國家財政對社會經(jīng)濟(jì)的直接支出的數(shù)字進(jìn)行披露而對國家財政間接支出即稅式支出的貢獻(xiàn)卻沒有統(tǒng)計進(jìn)來.這是不準(zhǔn)確,不全面的.根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)測算,河北省2009年稅式支出金額為133.1737億元,占同期全省全部稅收收入(1792.98億元)的7.4%,占全部財政收入(2020.77億元)的6.6%,主要集中在企業(yè)所得稅,房產(chǎn)稅,城鎮(zhèn)土地使用稅和契稅四個稅種.這說明稅式支出對我國的

2、經(jīng)濟(jì)社會的支持作用是巨大的.一,稅式支出基本理論1967年美國哈佛大學(xué)教授,財政部部長助理斯坦利?薩里(stanleysurrey)首先提出了”稅式支出”的概念.這一概念的提出,無疑是對傳統(tǒng)財政理論的一大突破,引起了財政理論界的重視,并成為財稅制度改革的重要領(lǐng)域.20世紀(jì)70年代以來,美國和德國財政部門最早將稅式支出納入財政預(yù)算管理體系.英國,法國,加拿大和西班牙等42公共支出與采購.2011/4/200ecd國家陸續(xù)開展了對稅式支出問題的研究,并廣泛運(yùn)用于財政預(yù)算分析和管理的實際工作中,相繼建立了符合本國國情的稅式支出制度.國際上所稱的”稅式支出”,是指政府稅收預(yù)算收入的減記,是偏離于標(biāo)準(zhǔn)或

3、常規(guī)稅收結(jié)構(gòu)的政府支出.我國把稅式支出定義為因?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策而放棄的財政收入.所有稅收優(yōu)惠政策,無論是來自于人大頒布的稅收法律,國務(wù)院頒布的稅收條例,還是財稅機(jī)關(guān)制定并發(fā)布的稅收規(guī)范性文件,都屬于稅式支出范疇.就具體形式而言,稅式支出主要包括免稅,減征,即征即退,先征后返,優(yōu)惠稅率,加計扣除,投資抵扣,投資抵免,加速折舊,延期納稅,再投資退稅等等.目前我國雖然沒有建立稅式支出制度,但仍在實施的稅收優(yōu)惠政策共計672項,覆蓋了包含流轉(zhuǎn)稅,所得稅,財產(chǎn)稅和行為目的稅等15個主要稅種.縱觀這些稅收優(yōu)惠政策在中國稅收體制框架內(nèi),都有著一定的內(nèi)在聯(lián)系,構(gòu)成了具有中國特點(diǎn)的稅式支出理論和實踐模式.稅式支

4、出也是一種財政支出,只不過是隱性或間接支出,凡有經(jīng)濟(jì)活動的地方,就有稅式支出的存在.因而,稅式支出具有廣泛性,時效性,靈活性和間接性的特點(diǎn).二,稅式支出對經(jīng)濟(jì)社會的政策效應(yīng)分析(一)稅式支出的積極作用1.有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu).運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策作用,對那些資源,能源消耗量大的工業(yè)企業(yè)實行限制或不鼓勵政策,而對資源消耗小,附加值高的知識和技術(shù)密集型企業(yè)以及廢物利用企業(yè)實行減免稅收政策,降低生產(chǎn)成本,以鼓勵,扶持其發(fā)展,促使企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高產(chǎn)品競爭力.2009年河北省對資源綜合利用企業(yè)減免增值稅8834萬元,使該行業(yè)生產(chǎn)成本下降企業(yè)可以低于同類產(chǎn)品的市場價格出售其產(chǎn)品,提高了產(chǎn)品競

5、爭力,增強(qiáng)了企業(yè)活力,進(jìn)而促進(jìn)了節(jié)能環(huán)保經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展2.有利于落實國家產(chǎn)業(yè)政策.據(jù)測算,我省2009年對農(nóng)林牧漁生產(chǎn)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅146610萬元,占稅式支出總數(shù)的11%,減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),大力支持了農(nóng)村農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)業(yè)的發(fā)展:對糧食儲備企業(yè)的房產(chǎn)稅,土地使用稅等減免1495萬元,減輕了企業(yè)納稅負(fù)擔(dān),支持了特定行業(yè)的發(fā)展:對學(xué)校醫(yī)院幼兒園等免征房產(chǎn)稅,城鎮(zhèn)土地使用稅,耕地占用稅和契稅66908萬元,體現(xiàn)了政府對民生問題的關(guān)注,鼓勵支持了醫(yī)療,教育事業(yè)的發(fā)展,有效緩解了“看病難,上學(xué)難”的問題,也對實現(xiàn)社會穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的保障.3.有利于增加居民的收入.2009年河北省對個

6、人非營業(yè)性房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅259050萬元,大大減輕了居民的生活負(fù)擔(dān):對個人購買自用普通住宅減半征收契稅優(yōu)惠額為110012萬元,減輕了中低收入者的納稅負(fù)擔(dān).通過對個人房屋的房產(chǎn)稅減免政策,促進(jìn)了居民居住條件的改善和生活質(zhì)量的提高,提高了我省居民的實際收入,從而使整個社會的保障水平提高.4.體現(xiàn)黨和政府對民生的關(guān)懷.對國家支持的行業(yè)和照顧的人群實行稅收減免,不僅讓老百姓感受到黨和國家政策的關(guān)懷,還真正體現(xiàn)出”以人為本”的人本關(guān)懷和“效率優(yōu)先,兼顧公平”的和諧社會內(nèi)涵.同時,國家對家電,汽車,摩托車下鄉(xiāng)政策進(jìn)行改革,2009年河北省對1.6升以下小排量汽車實行車購稅減半征收,實際減免稅收18678

7、萬元,從而大力培育了汽車,家電消費(fèi)市場,拉動城鄉(xiāng)居民消費(fèi),刺激群眾購買欲望,使消費(fèi)金額大幅度增長,廣大居民真正享受到了”惠民政策”的實惠.5.促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整.優(yōu)惠政策的實施對資源配置,市場導(dǎo)向提供了方向,從一定程度上規(guī)范了納稅人的經(jīng)濟(jì)行為,在一定范圍消除了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的盲目性,為企業(yè)的發(fā)展提供了多重稅收優(yōu)惠政策的支持,創(chuàng)造了更加寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化.如我國對經(jīng)營再生資源企業(yè)實行增值稅退稅的優(yōu)惠政策(2009年退稅70%,2010年退稅50%)河北省已經(jīng)實現(xiàn)退稅3.4億元,極大地促進(jìn)了廢舊物資回收企業(yè)的發(fā)展.企業(yè)所得稅法制定了對民族自治縣新成立的企業(yè)稅收優(yōu)

8、惠政策,2009年河北省對民族地區(qū)企業(yè)所得稅實施優(yōu)惠2450萬元,吸引了大量企業(yè)涌入民族自治縣辦廠,極大地促進(jìn)了民族地區(qū)中小企業(yè)的發(fā)展.安置了大量人員就業(yè),拉動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速增長,形成了企業(yè)造福社會,稅收優(yōu)惠企業(yè)的良性互動6.建立稅式支出制度.有利于稅收優(yōu)惠的統(tǒng)籌管理和預(yù)算管理.通過編制稅式支出預(yù)算,從整個國家財政的角度看待稅收優(yōu)惠問題,從宏觀上進(jìn)行總量控制,結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益分析,將稅收優(yōu)惠納入到公共財政的框架之內(nèi),有計劃,有目的,有統(tǒng)籌,可操控,進(jìn)而實現(xiàn)從預(yù)算收支平衡向財政全面平衡轉(zhuǎn)變.能夠使財政預(yù)算更加完善,充分挖掘財政向社會經(jīng)濟(jì)干預(yù)和滲透的整體效益,從而更加全面完整地把握政府對于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)

9、活動的各個方面.同時,建立符合我國國情的稅式支出制度,增加稅制的透明度,有利于國際問的財政信息交流廠,caiji衛(wèi)gz佃gic【財經(jīng)縱橫和財政資料分析比較,有利于融人世界經(jīng)濟(jì)全球化,妥善處理國際稅收關(guān)系,減少國際稅收糾紛.(二)稅式支出的負(fù)面效應(yīng)1.稅收優(yōu)惠減少財政收入.稅式支出是以政府放棄一部分本應(yīng)收取的稅收收入為代價的,大量的稅式支出使法定稅率與實際稅率嚴(yán)重背離,侵蝕了國家的財政收入,造成政策性稅收收入的流失如河北省2009年對部分項目優(yōu)惠政策的稅式支出達(dá)到133.17億元.占河北省當(dāng)年全部財政收入的7%左右.2.稅收優(yōu)惠目標(biāo)有失考量,政策過于寬泛.我國現(xiàn)行的所有稅種都有稅收優(yōu)惠,涉及經(jīng)濟(jì)

10、,文化,教育,科技,衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域,多個政策目標(biāo)同時發(fā)生作用,并且彼此存在一定的交叉關(guān)系,極易發(fā)生重疊優(yōu)惠現(xiàn)象.面對眾多的稅收優(yōu)惠申請,有關(guān)部門無暇深入實際去進(jìn)行認(rèn)真研究,沒有將其置于全國范圍內(nèi)或是某一區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一考評,沒有將各個稅種的稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)盤考慮,也沒有分析測算付出了多大的優(yōu)惠成本,能夠起到什么作用,最終帶來多少經(jīng)濟(jì)和社會效益過多過濫過松的稅收優(yōu)惠,減少了國家的稅收收入,扭曲了商品價格,損失了經(jīng)濟(jì)配置效率,還破壞了平等競爭的稅收秩序,使得稅制結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜化,實際優(yōu)惠效果與設(shè)計目標(biāo)產(chǎn)生很大背離,為”設(shè)租”,”尋租”提供了可能.3.稅收優(yōu)惠結(jié)果有失公平.一是具備享受稅收優(yōu)惠條件的往往是優(yōu)勢

11、群體,他們的邊際稅率越高受益越多,而劣勢群體常常由于達(dá)publicexpenditureandpr0curement43caijz仰ge丑g【ci財經(jīng)縱橫不到起征點(diǎn),而無法享受稅收優(yōu)惠的利益.如2009年度河北省個人所得稅僅對7個項目的稅式支出測算就達(dá)到5980萬元,大部分稅式支出流向擁有高收入的納稅人,這種“逆向”特征在累進(jìn)稅制中表現(xiàn)得尤為明顯二是給經(jīng)濟(jì)特區(qū),開發(fā)區(qū)和沿海開放城市特殊稅收優(yōu)惠政策時,導(dǎo)致其他地區(qū)的資金,人才,技術(shù)流向這些地方,更擴(kuò)大了東西部地區(qū)發(fā)展差距.三是過多的稅收優(yōu)惠的存在使得納稅人總是采納種種方式掛靠低稅,無稅部門或行業(yè),甚至有些企業(yè)采取假”三資”企業(yè),假福利企業(yè),假校

12、辦工廠等手段騙取稅收優(yōu)惠.4稅收優(yōu)惠措施比較單一.目前我國絕大多數(shù)稅收優(yōu)惠政策采取的都是以減免稅及退稅為主要具體形式的直接優(yōu)惠方式,雖然對納稅人爭取優(yōu)惠的激勵作用較大,但是容易產(chǎn)生某種隨意性,操作成本較高.而在稅式支出制度較為健全成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家,一般以間接優(yōu)惠為主,直接優(yōu)惠為輔.間接優(yōu)惠方式對納稅人具有鼓勵技術(shù)進(jìn)步和提高市場競爭力的作用,具有定的法制性,穩(wěn)定性.5.稅收優(yōu)惠政策管理松弛.我國實行的稅收優(yōu)惠沒有納入政府預(yù)算管理,無法把握稅收優(yōu)惠的規(guī)模與結(jié)構(gòu),也無法對稅收優(yōu)惠進(jìn)行有效控制.從而影響了政府財政收支的透明度.一是全國各地不同程度地存在著”稅收優(yōu)惠大戰(zhàn)”現(xiàn)象,各層級的政府都或多或少地

13、制定了部分稅收優(yōu)惠項目.二是有關(guān)稅收優(yōu)惠項目的審批,執(zhí)行情況的檢查,最終效益的評價,相關(guān)數(shù)據(jù)的44公共支出與采購?2011/4/20統(tǒng)計發(fā)布等,都沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的整套制度,基本上使稅收優(yōu)惠處于放任自流狀態(tài).三是極易誘發(fā)隨意決策行為.由于稅收優(yōu)惠并沒有納入到財政預(yù)算管理中,各級政府無需承擔(dān)決策失誤的責(zé)任,很難進(jìn)行有效的管理與控制,也不利于有關(guān)部門對稅收優(yōu)惠決策與執(zhí)行的監(jiān)督,很難保障稅收優(yōu)惠預(yù)期目標(biāo)的順利實現(xiàn).6.稅收優(yōu)惠導(dǎo)致征收困難.稅式支出作為一種特別措施,由于種類繁多,形式各異,效應(yīng)不同,而且各種稅式支出措施都有其特定的政策目標(biāo),實施范圍和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),從而大大增加了稅法的復(fù)雜性和稅收征管的難

14、度.如河北省稅務(wù)系統(tǒng)2009年度企業(yè)所得稅實際減免稅收621521萬元,涉及對高新技術(shù)企業(yè),資源綜合利用,再就業(yè)扶持等20多項稅收優(yōu)惠政策,從企業(yè)申請到辦理退稅和減免稅手續(xù),要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)的審查審批,投入了大量的人力,物力,大大增加了稅收征管難度.三,推進(jìn)完善我國稅式支出制度的對策(一)科學(xué)規(guī)范稅式支出的作用范圍稅收具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能,但要將其調(diào)節(jié)的范圍鎖定在市場失靈領(lǐng)域.按照這一原則,我國稅式支出發(fā)揮作用的范圍應(yīng)限制在市場機(jī)制作用不大或者失靈的領(lǐng)域.按照稅式支出理論,我國稅式支出管理制度建設(shè)初期不宜將稅式支出的范圍確定得過于寬泛,而應(yīng)遵循合理可行的原則,具體說,可將重點(diǎn)放在預(yù)算直接支出可以替

15、代的,有特定目的并僅為少數(shù)人享受的稅收優(yōu)惠政策上.關(guān)于涉及的稅種,不能照搬西方發(fā)達(dá)國家以所得稅稅式支出分析為中心的模式,而要根據(jù)我國商品和勞務(wù)稅比重較大,涉及的稅收優(yōu)惠較多的現(xiàn)實在分析中將其置于與所得稅同等重要的位置.(二)明確稅式支出的目標(biāo)和方式根據(jù)我國的基本國情,應(yīng)明確我國稅式支出的政策目標(biāo)和方式.建立稅式支出制度目標(biāo)方式要做到:一是要控制總量,使稅式支出項目由過多向總量適當(dāng)轉(zhuǎn)變.二是要調(diào)整結(jié)構(gòu),使稅式支出作用范圍由以區(qū)域優(yōu)惠為主向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變,積極配合國家的產(chǎn)業(yè)政策,盡可能地為市場參與者創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境.三是要優(yōu)化方式.使稅式支出方式從直接減免向間接減免轉(zhuǎn)變體現(xiàn)出稅法的公平性

16、.直接優(yōu)惠是一種稅額式優(yōu)惠,間接優(yōu)惠是一種稅基式優(yōu)惠,具有鼓勵技術(shù)進(jìn)步和提高市場競爭力的作用,而且能夠體現(xiàn)出公平性,為大多數(shù)國家所采用.四是要強(qiáng)化管理使稅式支出管理從以單項管理為主的粗放形式向綜合管理的細(xì)化方式轉(zhuǎn)變.五是要科學(xué)排序政策目標(biāo).具體地說,根據(jù)中央的方針政策,把關(guān)注民生,”三農(nóng)”作為稅式支出的第政策目標(biāo).把促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步作為稅式支出的第二政策目標(biāo):把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為稅式支出的第三政策目標(biāo):把吸引和利用外資作為稅式支出的第四政策目標(biāo).(三)逐步建立我國稅式支出預(yù)算制度稅式支出預(yù)算是參照政府預(yù)算的編制,按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和分類,測算稅式支出額并編制稅式支出表,反映計劃期各項稅式支出的來龍去

17、脈及其額度,是實現(xiàn)稅式支出總量控制和協(xié)調(diào)的載體.要逐步編制全面的稅式支出統(tǒng)一報告,再進(jìn)一步納入國家財政預(yù)算程序,形成完整的稅式支出預(yù)算控制,并將稅式支出預(yù)算附在年度政府預(yù)算報告之后公布于眾,接受社會監(jiān)督.(四)逐步建立我國稅式支出統(tǒng)計制度稅式支出統(tǒng)計主要包括兩個方面,一是在可以直接獲得稅式支出數(shù)據(jù)的情況下進(jìn)行加總或分類核算:二是在不能直接獲得有關(guān)數(shù)據(jù)的情況下,根據(jù)間接數(shù)據(jù)進(jìn)行估算.前一項工作應(yīng)以各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的統(tǒng)計分析為基礎(chǔ),也需要納稅人及有關(guān)涉稅部門的配合.后一項工作更為復(fù)雜,需要統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)支持,也需要選擇適合我國實際的統(tǒng)計方法.目前世界上實行稅式支出管理的國家主要采用三種統(tǒng)計方法,一是收

18、入放棄法,二是收入收益法,三是等額支出法.我國在稅式支出改革初期可選擇簡便的方法,如收入放棄法.對重點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析或改革進(jìn)展到一定程度時再應(yīng)用復(fù)雜的方法,如收入收益法或等額支出法等.為了保證稅式支出取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果,應(yīng)當(dāng)首先對現(xiàn)有和即將設(shè)置的稅收優(yōu)惠項目.通過各級稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的數(shù)據(jù)直接算出,不能直接算出的.運(yùn)用收入收益法或收入放棄法進(jìn)行估算.在此基礎(chǔ)上,再逐漸采取稅式支出效應(yīng)評估方法.在我國目前社會經(jīng)濟(jì)條件下,在對稅式支出政策效應(yīng)評估時.應(yīng)當(dāng)著重于進(jìn)行稅收優(yōu)惠的成本收益分析,主要是確定其直接的,內(nèi)部的,有形的,實際的成本與收益.在管理上也應(yīng)當(dāng)建立一套科學(xué)的監(jiān)測評價指標(biāo)體系.對一定時期一個

19、地區(qū)或某一納稅人稅式支出政策執(zhí)行情況進(jìn)行評價分析,以監(jiān)督稅式支出政策的實施,減少不應(yīng)有的稅式支出損失,防止納稅人利用稅式支出政策騙取國家稅收收入提高政策效益.(五)逐步建立我國稅式支出評估制度稅式支出評估指對稅式支出的實施情況進(jìn)行具體分析,比較成本和效益情況,主要包括預(yù)算的執(zhí)行情況及其政策效果.對已經(jīng)存在的和行將設(shè)置的稅收優(yōu)惠,為保證其取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果,考察其利弊得失,決定其去廢存留,需要進(jìn)行成本一一收益分析.初步設(shè)想:在進(jìn)行稅收優(yōu)惠的成本一一收益分析時,主要是確定其直接的,內(nèi)部的,有形的,實際的成本與收益,對于一些具有外部性特征的優(yōu)惠項目,也可以確定其間接的,無形的,虛擬的成本與收益.然后,再通過成本效益的綜合平衡來測算稅式支出的整體效益.(六)優(yōu)化我國稅式支出政策手段要完善我國的稅式支出政策,必