土地儲備開發(fā)過程中成本淺論

1、土地儲備開發(fā)過程中成本淺論土地儲備開發(fā)過程中成本淺論2010-06-11 23：28一、總論二、土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度建立的背景三、機構設置及政策依據四、土地開發(fā)成本構成及定價原則：(一)、征地、拆遷補償費及有關稅費(二)、收購、收回和置換過程中發(fā)生的有關補償費用(三)、政基礎設施建設有關費用(四)、招標、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用(五)、土地開發(fā)資金的籌措及回收五、土地開發(fā)資金的籌措及回收六、目前工作中存在的問題七、土地儲備開發(fā)過程中做好成本控制的建議關鍵詞儲備、開發(fā)、征地、拆遷、成本。摘要建立土地儲備制度和土地一級開發(fā)市場是城市土地管理制度的進步,其目的就是政府利用壟斷地位對房地產

2、市場進行調控,并使之健康發(fā)展。為使這一新制度能夠得以實施，并能夠做到行之有效，首先是法律、法規(guī)的建立、建全和完善，用于規(guī)范和指導制度的建立、完善和提高，其次就是成立相應的機構具體負責。其次是規(guī)范土地開發(fā)成本構成，就是要用制度的方式把成本范圍界定清楚，防止出現認識上的差異。再有就是土地開發(fā)資金的籌措及回收辦法的制定，就是要明確此項工作如何籌措資金，通過什么方式收回資金。這一制度的建立，必然有一個逐步完善并不斷提高的過程，這就要求相關單位和工作人員能夠正確理解自身職責、認真行使權力和承擔義務、正確地處理好工作中的各種關系。緒論北京市于2001年4月組建了土地整理儲備機構，并于2002年初建立了北京

3、市土地交易市場。近六年來，在建立并完善公開、公平、公正的土地市場體制、機制、秩序等方面取得了明顯成效，深化土地使用制度改革工作進展順利。2005年4月11日，市政府印發(fā)了北京市國有建設用地供應辦法(試行)，標志著全市深化土地使用制度改革進入了新階段。但是，由于不同層次的利益驅使，在國家一系列調控措施發(fā)布之后，各地區(qū)依然是積極尋找對策，使宏觀調控措施成效甚微，房地產市場依然過熱，這顯然違背了國家的調控政策。國務院于2006年5月17日出臺了國六條，5月29日建設部等9部委又聯合發(fā)出國六條細則-關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見，用更強力的政策措施，進一步表明國家調控房地產市場穩(wěn)定住房價格的決

4、心。一、總論土地儲備制度和土地一級開發(fā)市場的基本思路是由城市政府的委托機構，依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施拆遷和市政基礎設施建設，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，達到土地供應條件的行為。然后根據城市土地年度計劃，通過招、拍、掛的方式有計劃地將具備條件的土地推入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。由于我國土地儲備制度和土地一級開發(fā)市場制度建立的時間不長，理論指導和法律規(guī)范還十分缺乏，也沒有比較成熟的經驗可以借鑒，所以運行中也存在不少需要進行一步研究和探討的問題。二、土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度建立的背景2001年4月30日，國務院關于加強國有土

5、地資產管理的通知國發(fā)200115號發(fā)布，通知對加強國有土地資產的管理提出六條意見。2002年北京市出臺了北京市人民政府批轉市國土房管局關于加強國有土地自身建立土地儲備制度意見的通知中有六條具體意見：實行土地供應計劃管理，嚴格控制建設用地供應總量；嚴格實行國有土地有償使用制度；建立土地有形市場，加強土地使用權轉讓關系，大力推行國有土地使用權招標、拍賣；加強地價管理；規(guī)范土地審批的行政行為；建立土地收購儲備制度，增強政府對土地市場的調控能力。2005年5月，市政府出臺了北京市國有建設用地供應辦法，同年8月，市國土資源局、市發(fā)改委、市規(guī)劃委、市建委、市財政局四部門聯合制定出臺了北京市土地儲備和土地一

6、級開發(fā)暫行辦法。上述相關文件的頒布和實施標志著我市深化土地使用制度改革進入了新階段。三、土地開發(fā)成本構成及定價原則北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法第二十四條，對土地開發(fā)成本的內容進行了明確的界定，土地儲備開發(fā)成本包括：(1)征地、拆遷補償費及有關稅費；(2)收購、收回和置換過程中發(fā)生的有關補償費用；(3)市政基礎設施建設有關費用；(4)招標、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用；(5)貸款利息；(6)土地儲備開發(fā)供應過程中發(fā)生的審計、律師、工程監(jiān)理等費用，不可預見費以及經同級財政和土地主管部門核準的其它支出。上述六個部分完整地構成了土地開發(fā)成本，為我們進行土地開發(fā)成本核算工作提供了依據。(一)：征地、拆

7、遷補償費及有關稅費1、依據土地管理法第四十七條，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用其他土地的補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。2004年5月，北京市人民政府公布北京市建設征地補償安置辦法第148號令，對在我市行政區(qū)劃內征地補償、人員安置等事宜以法規(guī)的形式予以明確。特別強調了征地補償費最低保護標準應當根據社會、經濟發(fā)展水平適時調整。同時要求征地單位與農村集體經濟組織或者村民委員會應當在不低于征地補償費最低保護標準的基礎上，協商簽定書面征地補償安置協議。從

8、法規(guī)上明確要保障被征地農民的最低生活水平，明確了協商是征地的工作原則。2、北京市城市房屋拆遷管理辦法(第87號令)、北京市集體土地房屋拆遷管理辦法(第124號令)中均對被拆遷人如何得到補償以及補償費的計算方法進行了規(guī)定，從法規(guī)上確定了既要保護被拆遷人的合法權益不受損害、又要防止拆遷成本不合理增加的工作原則。3、有關稅費事宜。相關費用的發(fā)生主要為評估報務、拆遷服務、拆除工程及相關政府收費、繳費等。此類工作政策制度完善，市場化程度高，同業(yè)竟爭激烈，其費用水平總體低于相關指導性價格。上述工作也是整個征地拆遷工作中矛盾最少、透明度最高、費用可控性最好的方面。(二)收購、收回和置換過程中發(fā)生的有關補償費

9、用1、土地收購：土地儲備機構在土地二、三級市場上，根據土地儲備和供應計劃，在同等條件下，優(yōu)先購買土地使用權，增加土地儲備的活動。2、土地回收：土地儲備機構代表政府按照法律、法規(guī)等收回土地使用權的行為和過程。土地回收主要是對城市存量土地，可以是無償的，但多數情況是有償的。3、土地置換：土地儲備機構根據城市經濟發(fā)展戰(zhàn)略和城市經濟結構布局，對原來在城區(qū)內不符合城市規(guī)劃或對城市再發(fā)展有阻礙的企業(yè)和單位進行用地布局調整結構，用儲備土地置換出原企業(yè)或單位的土地的行為。上述三種方式的補償是以房地產市場評估價格為依據，并輔之以相關配套政策，但利益分配機制的重新建立及合理、有效地實施是一個需要正確處理好問題。(

10、三)市政基礎設施建設有關費用土地儲備和土地一級開發(fā)工作中的市政建設一項重要內容，其中包括城市的給水、排水、道路、燃氣、供熱、電信、有線電視、電力等工程(橋梁、隧道工程一般不計入)的咨詢、規(guī)劃、設計、建設、貫通、驗收及使用等項工作。此類工作的重點是咨詢、規(guī)劃、設計工作，這三部分工作內容質量的高低，將直接決定整個開發(fā)過程中市政基礎設施建設有關費用支出的多少。正確處理好滿足當前需求、留有發(fā)展空間、規(guī)劃布局合理、經濟效益和社會效益協調的關系是市政基礎設施建設的難點。(四)招標、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用招標、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用包括：貸款利息、土地儲備開發(fā)供應過程中發(fā)生的審計、律師、工程監(jiān)理等費

11、用，不可預見費以及經同級財政和土地主管部門核準的其它支出。上述費用中，除貸款利息、不可預見費兩外，其他費用的支出基本上可以控制在預算額度內，首先是定額管理制度的約束，其次是監(jiān)督機制和市場機制的作用。貸款利息費用支出的控制主要表現在兩個方面；一是開發(fā)計劃實施與銷售完成在時間上的吻合程度，兩者差異小，利息的計劃外支出就小，否則就大。二是二級開發(fā)商是否能夠按合同約定如期支付土地開發(fā)費用，按目前規(guī)定，二級開發(fā)商取得土地使用權時與土地開發(fā)方簽訂土地開發(fā)補償合同，合同在執(zhí)行過程中；一方面由于土地開發(fā)方義務未盡，凈地不凈、生地熟掛產生違約責任；另一方面由于二級開發(fā)商資金支付出現困難，不能按時支付開發(fā)費用，產

12、生違約責任；再有就是不可預見的第三方原因，產生的相關責任，影響到開發(fā)補償費用的收入和支付。上述三種情況都會影響到貸款利息的調整。不可預見的計取對于測算土地開發(fā)成本，為決策提供依據而言是有益的，既在建設期前核定計劃成本。而在項目開發(fā)結束后最終審核時，相關成本費用是以合理的實際發(fā)生額為依據，儼然已經不存在不可預見事宜，除非是凈地不凈、生地熟掛的現象繼續(xù)發(fā)生，所以在成本項目構成中，不應該有此項費用。通過上述費用的發(fā)生過程，擬儲備開發(fā)的土地完成開發(fā)工作，達到土地供應條件，土地儲備機構可根據市場情況，按招、拍、掛的方式向市場供應熟地四、土地開發(fā)資金的籌措及回收資金籌措分為兩種：一是土地儲備機構負責籌措資

13、金、辦理相關手續(xù)等并組織實施。二是由開發(fā)企業(yè)負責籌措資金、辦理相關手續(xù)等并組織實施。從辦法的制定原則可以看出，是強調的抓兩頭、放中間：一個是抓儲備開發(fā)計劃，重點抓哪些項目可以進入一級開發(fā)，抓一個總量的控制。另一頭抓供地，抓一個宏觀調控，抓一個總量的控制。這一點是充分體現了政府主導，市場化運作的方針。資金回收有兩種情況：土地儲備開發(fā)完成后依法以出讓方式供應的，由政府與受讓人簽訂土地出讓合同，同時由土地儲備開發(fā)實施單位與受讓人簽訂土地儲備開發(fā)補償合同，收回土地儲備開發(fā)成本。土地儲備開發(fā)完成后依法以劃撥方式供應的，土地儲備開發(fā)成本由土地使用權人承擔。六、目前工作中存在的問題為了正確認識土地儲備開發(fā)工

14、作中所存在的問題，我們選定一個案例行分析，以解決帶有普遍性的問題。近年來，海淀區(qū)為推進開發(fā)工作，在山后地區(qū)制定了區(qū)域性的指導政策：其征地補償費的指導性價格為平均為每畝十萬元人民幣，安置補助費用為平均每畝五萬元人民幣，地上附著物和青苗的補償費及拆遷補償費是另行計算。下面是對近期海淀區(qū)及其他地區(qū)相關項目的征地公告和交易公告進行的統計分析(祥見附表1和附表2)。海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)三個地塊的征地及交易情況如下：(1)海淀區(qū)民兵訓練基地征地及安置補助費是14.75萬元/畝，完成開發(fā)程度是三通一平。(2)溫泉鎮(zhèn)D1地塊征地及安置補助費是15.55萬元/畝，掛牌價是153.82萬元/畝，成交價是259.68萬元/

15、畝，完成開發(fā)程度是七通一平。(3)溫泉鎮(zhèn)D2地塊征地及安置補助費是15.55萬元/畝，掛牌價是184.39萬元/畝，成交價是185.82萬元/畝，完成開發(fā)程度是七通一平。海淀區(qū)民兵訓練基地征地及安置補助費按14.75萬元/畝計算，可以說是充分體現了為了公共利益的需要這一征地原則，被征地農民目前對這一結果是沒有異議的。而從D1、D2地塊的交易情況看，其用途是商業(yè)開發(fā)，其與為了公共利益的需要是有相當的差距的，而被征地農民在對二級市場價格不了解時，也基本認同了補償價格略高于為了公共利益的需要征地價格的作法，但二級交易中的掛來源：(-土地儲備開發(fā)過程中成本淺論_熱鍋上的螞蟻_新浪博客牌價和成交價讓他們

16、看到其間差異的巨大。目前，被征地方已經提出了二次補償要求，這一要求處理的好壞，將直接影響到該地區(qū)其它地塊開發(fā)工作的順利進行。這一簡單的比較，使我們應該承認，征地目的的不同，最終表現在利益取向上是不同的，為了公共利益的需要征地和為了商業(yè)開發(fā)征地在征地之初就應該是有區(qū)別的，用相近似的標準去指導或影響征地工作看來是的有缺陷，但如何正確區(qū)別和對待是一個非常復雜的政策問題。在D1、D2地塊規(guī)劃范圍內不包括拆遷工作，因此D1、D2地塊的掛牌價中的拆遷補償費用的計取，必然是以溫泉鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃范圍全部拆遷補償的預算費用為依據，通過必要的數學處理而計提的，其市政工程建設費用計取也是如此。這就帶來兩個問題：一是開發(fā)

17、成本預算的準確性如何?時效性如何?二是開發(fā)成本如何控制?由誰控制?這實際上是事前審核與事終審定的關系問題，是政府如何控制土地開發(fā)成本，防止政府收益流失的問題。今天看，這個問題必須認真對待的。理性地講，區(qū)域性的開發(fā)建設工作，統一規(guī)劃分期實施是客觀要求，而如何控制好開發(fā)成本，保證政府收益不流失是一個難點問題。溫泉鎮(zhèn)D2地塊在5月30被大連正源房屋開發(fā)公司購得，價格為8.2億元，樓面價為3192元/平方米。而一個多月前的4月18日，北辰集團以11.5億元的高價拍得溫泉鎮(zhèn)D1地塊，樓面價達到4863元/平方米。時間只相差一個多月，溫泉鎮(zhèn)地塊的價格就降了三成多。而這期間恰恰是因為出臺了國六條及建設部等9

18、部委又聯合發(fā)出國六條細則，從這一點上看，我市以前所實行竟價中標方式沒能起到對房地產市場調控作用，反而是推波助瀾。海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)土地一級開發(fā)的關系；市土地儲備整理中心委托區(qū)中心，區(qū)中心委托北部新區(qū)開發(fā)建設辦公室具體實施。從這種關系中我們可以看出，真正的利益中心是北部新區(qū)開發(fā)建設辦公室，是他促成了D1、D2地塊的高價掛牌，是利益的驅使。而成交機制是造成天價成交真正原因，是制度問題。從二級交易公告可以看出，海淀地區(qū)新征建設用地的熟地掛牌價格還是明顯高于其他同類基準地價或僅差一類的地區(qū)的。從開發(fā)成本項目中分析，只有征地、拆遷這兩項目費用支出可能產生這種明顯的差距，或者說只有征地、拆遷這兩項分地區(qū)管理的指

19、導性價格是產生這種差異的原因，其他費用也可以有差距，但絕不會是成倍的。應該承認，在被征地人、被拆遷人獲得可能高于其他地區(qū)補償的同時，也存在政府被收益分流的情況，因為掛牌定價的基礎是分灘計提。六、土地儲備開發(fā)過程中做好成本控制的建議我市于2001年4月批準組建了北京市土地整理儲備機構，并于2002年初建立了北京市土地交易市場。近六年來，在建立并完善公開、公平、公正的土地市場體制、機制、秩序等方面取得了明顯成效，深化土地使用制度改革工作正在逐步推進。但在看到成績的同時，我們也應清醒地認識到，土地儲備和一級開發(fā)工作任重道遠，特別是成本控制工作。結合工作中遇到的問題，具體建議如下：(一)目前，政策實施的條件不健全,配套文件尚未出臺,這在一定程度上制約了土地一級開發(fā)工作的順利進行。在這種情況下，應當提高土地儲備機構的行政地位，改由部門領導為政府領導，以政府的意志來統一各相關部門的思想和行動，最大限度地降低其他部門對土地儲備開發(fā)工作的負面干預，加強和促進其對土地儲備開發(fā)工作的正面配合。(二)妥善解決土地一級開發(fā)的資金來源，既然土地一級開發(fā)由政府壟斷，那