我國食品安全管理存在的問題及.doc

問題現(xiàn)狀解決對策輿論監(jiān)督中法律的無奈在現(xiàn)代法治國家，對一件事實進行是非曲直評判的最后尺度是法律。我們都知道，在社會評價體系中，法律是最具權威性的，其次是部門法規(guī)，最后是政策。但法律評價需要借助“事實”來實現(xiàn)，當某個事實需要借助行業(yè)標準來證明時，部門法規(guī)的權威性無形地提升了。上述案例就存在類似的情況。在雀巢幼兒奶粉轉基因事件中，以國際上較為先進的轉基因檢測標準制定的“巢式PCR”對樣品檢測和以農(nóng)業(yè)部發(fā)布的行業(yè)推薦標準“轉基因植物及其產(chǎn)品檢測大豆定性PCR方法”對樣品檢測，得出的結論截然相反，法院認可的是農(nóng)業(yè)部的標準。這時，部門法規(guī)的重要性就體現(xiàn)了出來。事實上，我們完全可以換一個角度思考問題：當需要法律來判斷事實的是非曲直時，在其所依據(jù)的標準存在爭議時，應以最新的高標準而不是以舊的低標準為判斷依據(jù)。這樣做對執(zhí)法部門而言也許是比較麻煩的，但是當全體公民可以選擇一種更加科學安全的生活標準時，即使存在麻煩，法律也應該積極地去支持。這不僅是媒體報道所期待的后果，也是社會發(fā)展的需要。政府作為市場的監(jiān)管者必須履行好行政監(jiān)管的職權。新聞媒體作為社會的公器，有輿論監(jiān)督的職能，但這種職能只能是“提醒”而不是越俎代皰的“執(zhí)行”，否則就是一種“越權”行為。由于損害后果不確定，食品安全的作祟者可以冠冕堂皇地逃避法律責任，但政府的相關職能部門不能不為自己的“不作為”承擔責任。值得慶幸的是，在最近發(fā)生的三鹿奶粉事件中，已經(jīng)有相關部門和個人承擔“不作為”的責任了。四、立法執(zhí)法加強我國食品安全管理存在的問題及法律對策31保證食品安全的關鍵在于立法保證食品安全，必須建立健全有關食品安全法律和標準，對農(nóng)藥、化肥和其它有害物質在食品中允許的殘留量制定限制標準(殘留物最高限量標準)已成為國際公認的、行之有效的方法。我國自20世紀90年代初相繼頒布了食品衛(wèi)生法(1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過)等有關保障食品衛(wèi)生質量的法律、法規(guī)。此外，國家衛(wèi)生部等有關部門還公布了一系列相關的規(guī)定和管理辦法。各地政府為貫徹執(zhí)行相關法規(guī)也發(fā)布了一些實施辦法。在實際食品生產(chǎn)和市場流通中，這些法規(guī)、條例和辦法的實施對食品質量的規(guī)范和保障起到了相當程度的作用。雖然我國的食品衛(wèi)生安全工作已取得了明顯的進步，但是，與發(fā)達國家相比，我國的食品安全水平仍然處在較低的水平。必須承認，我國食品安全的法制化管理與國際水平還有不小的差距。因此，目前亟待加強食品安全的法制化建設。建立健全我國食品安全的法律法規(guī)體系，克服法律涵蓋面的缺失，使之有法可依，轉變監(jiān)督管理模式，提高食品安全監(jiān)管能力和效率，強化企業(yè)自律，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，提高我國食品衛(wèi)生的整體水平。在健全和實施食品安全法規(guī)和條例的過程中，應注重實施力度并加強與國際食品法萬方數(shù)據(jù)典委員會的合作，參照國外的食品安全法規(guī)，進一步修訂、補充和完善涉及食品安全的國家和地方法規(guī)、條例，在食品衛(wèi)生法的基礎上，盡早著手制定食品安全法，全面、詳盡地規(guī)范我國的食品安全體系。32食品安全的標準體系亟待完善我國食品安全的標準工作滯后，目前我國不僅在食品立法上比較落后，標準體系也不盡完善。雖然我國的食品衛(wèi)生法在食品的若干生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)做了不少規(guī)定，但不少標準制約性已經(jīng)不強，已不能適應當前食品安全管理的需要。比如，現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法對104種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜、食用油、肉、蛋、水產(chǎn)品等45種食品中規(guī)定了允許殘留量，共含291個指標。而國際食品法典，對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2 439條農(nóng)藥最高殘留標準，可見我國的食品標準制定工作應進一步完善。由于我國的食品衛(wèi)生標準化工作始于20世紀60年代，其制標原則、方法及其所形成的標準體系與技術內容都與WT0有關協(xié)定和CAC標準存在較大差別。不少標準標齡過長，而且，標準中關于衛(wèi)生質量要素的技術要求與指標規(guī)定都不同程度地與國際標準存在一定差距，標準的科學性和可操作性也亟待提高。開展食品標準基礎的研究，是完善和建立食品安全標準體系、解決食品安全問題的技術依據(jù)；而制定合理、科學的食品安全標準是解決食品安全問題的法律依據(jù)，也是增強我國食品安全的有效途徑。目前國際通行的食品安全的標準是CAC，它是聯(lián)合國糧農(nóng)組織237種食品的檢測標準和41個衛(wèi)生安全標準，對158種農(nóng)藥、54種獸藥、1 005種添加劑和25種食品污染物進行了評估，一共有8 000個左右與食品相關的標準。1980年初，英、法、德等國家采用國際標準已達80，日本采用的食品國家標準有90以上采用國際標準，發(fā)達國家目前采用國際標準的面更廣，某些標準甚至高于現(xiàn)行的CAC標準水平，目前發(fā)達國家基本壟斷了國際標準的制修訂工作。我國國家標準只有40左右等同采用或等效采用了國際標準，覆蓋面遠遠不夠，標準化工作也有差距。因而，有關部門應盡快糾正食品技術標準不規(guī)范、不適應發(fā)展的缺陷，結合國際食品法典的標準要求，制定出我國食品安全的質量標準體系。不可否認，一些發(fā)達國家在國際貿(mào)易中采取的環(huán)保措施明顯增多，并帶有歧視性和針對性。但由于這些國家和地區(qū)環(huán)境保護起步早、成效大、公眾環(huán)保意識強、環(huán)保技術先進，環(huán)保標準較高，它們制定的綠色技術標準幾乎已經(jīng)成為國際市場的通行證。我們只有加快與之接軌，把綠色壁壘由現(xiàn)階段的食品出口障礙變成促使我們加快發(fā)展綠色食品產(chǎn)業(yè)的強大動力，最終的收益者還是我們自己。33食品安全的執(zhí)法力度存在偏差當前，我國食品安全性呈現(xiàn)惡化態(tài)勢，原因固然很多，但現(xiàn)有法律法規(guī)中的“軟法性”特征不能不說是一條重要原因。例如，食品衛(wèi)生法中規(guī)定，處罰金額要根據(jù)有無“非法所得”來確定。很顯然，食品生產(chǎn)經(jīng)營者當然不會提供非法所得，衛(wèi)生部門在執(zhí)法過程中對非法所得也就難以認定。我國現(xiàn)行的和食品安全有關的法律法規(guī)主要是食品衛(wèi)生法和衛(wèi)生部為配合該法律的實施而制定的食品衛(wèi)生行政處罰辦法。從這兩部法律法規(guī)來看，目前對于違反食品衛(wèi)生規(guī)則而導致食品安全問題的處罰是比較輕的。我國食品衛(wèi)生法第39條規(guī)定“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標準的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，責令停止生產(chǎn)經(jīng)營，銷毀導致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，并處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，處以1 000元以上50 000元以下的罰款”；食品衛(wèi)生行政處罰辦法第9條規(guī)定：違反食品衛(wèi)生法的有關規(guī)定，造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，根據(jù)食品衛(wèi)生法第39條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應當責令停止生產(chǎn)經(jīng)營，銷毀導致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得吊銷衛(wèi)生許可證，并處以罰款。此外，執(zhí)法的過程缺乏規(guī)范化和持續(xù)性。目前，我國在打擊假冒偽劣食品、促進食品安全的執(zhí)行過程中缺乏規(guī)范化和連續(xù)性。往往是在出現(xiàn)了重大食品安全事件之后，由上級行政機關發(fā)布行政條文，進行一陣風式的檢查、處理。當這場風過后，打擊假冒偽劣食品的行動便偃旗息鼓，在風頭上隱匿起來的制假造假分子又開始重新行動起來，制假造假再度泛濫。這種缺乏規(guī)范和連續(xù)性的打擊假冒偽劣食品的過程，使得中國的食品安全問題難以擺脫食品安全問題泛濫打擊食品安全問題暫時緩解再度猖獗再打擊這樣的怪圈，無法從根本上解決食品安全的問題。另外，我國食品安全的監(jiān)督執(zhí)法隊伍力量與所擔負的工作量相比還很不足，執(zhí)法水平還需提高。因而，應建立和健全食品安全管理的專門機構，促進管理的規(guī)范化和長期化，以提高食品安全的監(jiān)管能力，徹底改變現(xiàn)有法律法規(guī)中的“軟法性”特征，實施對食品安全的有效保護。鑒于食品安全管理涉及到衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、工商、質檢、商業(yè)、輕工等眾多部門，管理重復交叉，使得很多問題既管不了，也管不好。面對當前混亂的管理局面，迫切需要建立個由政府負責人牽頭、多部門參與、跨部門、跨地域、職能全面、反應迅速、手段先進、內外聯(lián)通的食品安全管理協(xié)調機構，監(jiān)督一切食品的生產(chǎn)加工、流通供應情況，對所有食品實施“從農(nóng)田到餐桌”的全過程管理。同時，配置一套跨省市的農(nóng)副產(chǎn)品聯(lián)防體系，以應對突發(fā)的緊急事件，對事關全局的嚴重違法事件進行全國聯(lián)合執(zhí)法并建立食品安全領導責任追究制?？傊?，保證食品安全，保障消費者健康，是政府應盡的責任，因而，食品安全監(jiān)督管理部門要嚴格執(zhí)法，加大處罰力度并建立相應的制度讓違法者受到應有的懲罰和震動，一般不應讓重大違法者再從事食品的生產(chǎn)加工和經(jīng)營，以維護我國的食品安全體系。我們相信，只要全社會都來重視食品安全，秉持依法治理的原則，我國目前的食品安全問題一定會穩(wěn)步改善，較快地趕上國際先進水平。參考文獻：1任發(fā)政等國外食品安全研究和管理的現(xiàn)狀J中國農(nóng)業(yè)科技導報，2001，(6)2湯大曙我國食品安全現(xiàn)狀和對策J食品工業(yè)科技2002，(2)3葉永茂關于建立中國食品安全質量控制體系的構想J世界標準化與質量管理，2002，(4)4衛(wèi)科科技工作與食品安全問題J中國科技產(chǎn)業(yè)，2002，(3)5蔣燦轉基因食品安全性研究J科技進步與對策，2002，(1)(責任編輯：焱焱)萬不完備么食品安全法律也是不可能完備的?，F(xiàn)實來看，這種不完備性有以下體現(xiàn)：(-)食品安全法律體系內部不協(xié)調。盡管食品安全法的即將出臺將在一定程度上彌補我國有關立法缺乏總體綱要的不足。但是仍然不可能根治食品安全法律體系內部的整體不協(xié)調問題。這是由于食品問題的復雜性所致。食品安全風險是系統(tǒng)性風險，從農(nóng)田到餐桌的每個環(huán)節(jié)，任何一個細微因素都可能引來重大食源性疾患。這意味著，在食品安全立法過程中。很難依靠一部法律、一個部門來解決風險控制問題。根據(jù)實際需要不斷制定具有具體針對性的法律成為食品安全立法的一個必由之路。在這一過程中。不同立法部門囿于自身地位、權限和工作側重點必然會形成不同的立法視野，導致立法局限。這種局部立法的必然性和有限性最終決定了食品安全立法框架體系的整體不協(xié)調性。這一點在食品安全和農(nóng)產(chǎn)品安全之間的立法沖突中尤為明顯【-刖。(二)食品安全監(jiān)管體制內部不協(xié)調。食品安全監(jiān)管體制不和諧問題一直飽受詬病。即使2004年國務院關于進一步加強食品安全工作的決定的出臺，也未能根本性解決這一問題。最新的食品安全法草案對此更無回應。食品安全監(jiān)管體制的內部不協(xié)調表面看是執(zhí)法問題但實際上是立法問題。從法的運行角度來講。執(zhí)法是行政機關根據(jù)法律的授權依照法律規(guī)定的程序將法律付諸實踐的活動。因此，執(zhí)法體制不協(xié)調本質上仍然是由于立法不完善造成的。那么。立法為什么不完善昵?根本原因仍然在于食品安全問題的復雜性。由于食品生產(chǎn)過程復雜、環(huán)節(jié)眾多、受環(huán)境、文化等外在因素影響大，因此，立法很難對食品安全過程控制進行無縫隙無交叉式的監(jiān)管，即使立法勉力而為，也會存在難以適應食品市場新發(fā)展、新矛盾的問題。綜上所述。我們可以得出結論：我國食品安全立法盡管經(jīng)過不斷努力。法律本身仍是內在高度不完備。食品安全法律的不完備狀態(tài)為在食品市場上運用不完備法律理論來進行客觀實踐預留下了巨大的想象空間。對食品安全中監(jiān)管者執(zhí)法權合理配置的改革設想由于食品危害的強負外部性效應，我們應該提高監(jiān)管者的法律地位改進監(jiān)管效率。以最大化發(fā)揮監(jiān)管機構所具有的主動式執(zhí)法優(yōu)勢。鑒于食品安全監(jiān)管效率主要受到食品安全監(jiān)管體制的影響，因此，筆者在這里主要論述對監(jiān)管體制改革的設想。WHO組織在2004年介紹了一種“綜合食品監(jiān)管體系”。筆者認為。這是一條既有希望與實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”一體化模式相協(xié)調又不至于將所有機構合并的體系，具有一定借鑒意義。這個體系對應以下幾個層面的活動：第一，制定食品安全戰(zhàn)略政策；第二，協(xié)調食品監(jiān)管活動；第三，視察和執(zhí)行；第四，交流、教育和培訓。為落實這些層面。WHO強調應該建立一個獨立的國家食品監(jiān)控機構。負責層面l和層面2的活動而傳統(tǒng)意義上的多部門機構則繼續(xù)負責層面3和層面4的活動。這一模式的優(yōu)點在于：(1)國家食品監(jiān)控體系與在全國整個食物鏈(各個環(huán)節(jié))統(tǒng)一采用監(jiān)控措施(制度)緊密相連。(2)政策上更加可以接受。因為它不干擾其它機構日常視察和執(zhí)行。(3)在國家層面，更有能力處理食品監(jiān)控國際方面的問題，如參加CAC，SPSTB珩動等等。(4)長期更加經(jīng)濟有效(減少部門間協(xié)調成本)t2tJ。筆者認為。盡管我國目前的多部門分頭監(jiān)管體制確有弊端但考慮到長期監(jiān)管所形成的經(jīng)驗優(yōu)勢。在改革的前提下對之予以保留仍然是必要的。我們可以食品安全法的出臺為契機，在宏觀上考慮建立一個統(tǒng)一的食品安全協(xié)調小組來指導、調度各具體部門的工作。并負責確立國家食品安全監(jiān)控目標。修改和更新國家食品安全戰(zhàn)略，統(tǒng)籌關鍵技術研發(fā)等工作。另外，結合現(xiàn)有體制資源，我們還可以考慮在中觀上加強省級和地區(qū)級食品監(jiān)督機關的分段管理工作。在微觀上強化縣級監(jiān)督機關的集中執(zhí)法，并對此實行嚴格的政府問責制，從而實現(xiàn)食品安全監(jiān)管體制的協(xié)調有序。(三)對食品安全中法院執(zhí)法權合理配置的改革設想食品損害行為及結果的難以標準化描述使得主要賴于個案救濟的法院行使剩余執(zhí)法權成為一種必然。相對于監(jiān)管者而言。法院的執(zhí)法主要是一種事后執(zhí)法和被動執(zhí)法。這意味著法院在執(zhí)法食品安全中作用的發(fā)揮主要仰仗于私人訴訟。因此，對法院執(zhí)法權在食品安全中的合理配置研究也相應轉化為對食品安全案件中私人訴訟的問題研究。在這里。如何為私人訴訟提供便利是關鍵。第一，原告資格的擴大。在國外環(huán)境侵權訴訟研究中已經(jīng)凸顯了“以原告資格擴張為核心”的理念?！纠龠@一理念的轉變。主要是基于對公共利益的重視。在食品安全訴訟中，也存在公共利益的問題。因此。應當適當擴大原告的資格。將其由“法律權利受到損害”擴大為“利害關系人”?！袄﹃P系”不僅包括人身損害、經(jīng)濟損害，而且還包括以社會安全為主的精神利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟價值萬方數(shù)據(jù)月刊，2006，(5)4王艷林主編：食品安全法概論M北京中國計量出版社，2005，(1)：425R B Tompkin：Tnteractions belWeen government and industry food safety activitiesJFood Control，2001，12(4)：2032076】張濤：食品安全法律規(guī)制研究M】廈門廈門大學出版社，2005，(1)：1457劉北辰：發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體系概覽，20078 王中亮：食品安全監(jiān)管體制的國際比較及其啟示J載上海經(jīng)濟研究，2007。(12)9徐楠軒：歐美食品安全監(jiān)管模式的