高薪養(yǎng)廉在我國(guó)的可行性.doc

高薪養(yǎng)廉在我國(guó)的可行性學(xué)校：西南大學(xué)網(wǎng)絡(luò)與繼續(xù)教育學(xué)院 專業(yè)：行政管理姓名：袁 珊 學(xué)號(hào)：1110912423001【摘要】我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)取得了舉世矚目的成績(jī)。與此同時(shí)出現(xiàn)的政治體制改革顯得尤為重要，因?yàn)椴缓线m宜的政治體制必然會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)、平穩(wěn)、健康的發(fā)展。本文將闡述“高薪養(yǎng)廉”在中國(guó)實(shí)行中涉及的主要幾個(gè)問(wèn)題?！娟P(guān)鍵詞】權(quán)力、機(jī)制、信仰一、 權(quán)力雙刃性 那么國(guó)家權(quán)力是怎樣產(chǎn)生的？“在我國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建專制主義發(fā)展史中，君權(quán)始終是地主階級(jí)政權(quán)的核心，國(guó)家權(quán)力一直被認(rèn)為是“君權(quán)神授”。他們權(quán)力的取得大多是通過(guò)農(nóng)民起義，于是皇帝擁有最高的軍、政、法大全。到17、18世紀(jì)，霍布斯提出“社會(huì)契約論”，他對(duì)國(guó)家下定義說(shuō)“這就是一大群人相互訂立信約，每人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防御的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格?！被舨妓箤⒐畔ＥD學(xué)者伊壁鳩魯最先提出的“社會(huì)契約論”與自然法理論結(jié)合，論證了公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間的“源”與流的關(guān)系，這是具有進(jìn)步意義的。社會(huì)契約論的觀點(diǎn)后來(lái)被資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家洛克、盧梭等人所繼承和發(fā)展，從而樹(shù)立了“公意、主權(quán)在民”的思想。對(duì)于國(guó)家權(quán)力的合法性，盧梭指出“權(quán)力”其實(shí)來(lái)源于“公意”，而“公意”則是人民通過(guò)社會(huì)契約將自身的“權(quán)利”讓渡出來(lái)組成的，“每個(gè)人由于社會(huì)公約而轉(zhuǎn)讓出來(lái)的自己一切的權(quán)力、財(cái)富、自由，僅僅是全部之中其用途對(duì)于集體有重要關(guān)系的那部分”?？偠灾瑖?guó)家權(quán)力歸根結(jié)底是來(lái)源于人民的權(quán)利，權(quán)力合法性的源泉是人民，而不是神、君主、貴族等任何其它方面。這種權(quán)力學(xué)說(shuō)成了現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)革命和國(guó)家學(xué)說(shuō)的理論基礎(chǔ)，具有極其深遠(yuǎn)的影響。權(quán)力的認(rèn)識(shí)已經(jīng)被大多數(shù)人所接受，人們也認(rèn)識(shí)到權(quán)力本身是來(lái)自于公民的權(quán)利，而且是為公民權(quán)利服務(wù)的，那么為什么它又會(huì)反過(guò)來(lái)?yè)p害公民的權(quán)利、侵蝕國(guó)家和社會(huì)的肌體呢形成腐敗呢？這種與其設(shè)立的本來(lái)目的背道而馳的異化是如何發(fā)生的？這主要是由于任何權(quán)力并不能憑空自動(dòng)地作用于它的受體，來(lái)為他們謀福利，權(quán)力必然要通過(guò)人來(lái)行使，這一過(guò)程表現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)其工作人員來(lái)行使公權(quán)力。而人性中的自私屬性使得一些受委托掌握和行使國(guó)家權(quán)力的人將權(quán)力用作交換，這被稱為“尋租”。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，凡是稀缺的資源都可以在市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓，當(dāng)這種交易被法律所允許時(shí)，交易就是合法的，而當(dāng)交易被法律所禁止時(shí)，這種交易并不會(huì)消失，而是會(huì)轉(zhuǎn)入“地下”，也就是通常所說(shuō)的黑市。權(quán)力的現(xiàn)實(shí)性也可以轉(zhuǎn)化為一種“商品”或“資源”。權(quán)力的濫用可以為自己謀得很多的利益： （1）、權(quán)力與職務(wù)相分離。例如將國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給某人，表面上看起來(lái)好象是物權(quán)的轉(zhuǎn)移，而實(shí)際上尋租的卻是對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的支配的權(quán)力。在這一層面的異化中，“權(quán)力與職務(wù)發(fā)生了分離，它不再是受職務(wù)限制的權(quán)力，而成為無(wú)須公職職務(wù)便可獨(dú)立存在的商品，一種私權(quán)力?？梢杂眠@種權(quán)力換取自己想要的東西。(2)、權(quán)力與主體相分離。公權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體是國(guó)家意志，形式主體是具體的任職者。但是公權(quán)力在行使的過(guò)程中，卻有可能產(chǎn)生一種異化，即形式主體利用職務(wù)之便謀取私利，此時(shí)行使的是公權(quán)力，但是實(shí)際上卻不是代表國(guó)家意志，而是代表任職者的意志，公權(quán)力變成了私權(quán)力?！岸蔀橐环N獨(dú)立的、可以自由買(mǎi)賣(mài)或轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)與的物，一種索取他物的手段”。(3)、權(quán)力與客體相分離。第一種公權(quán)力的客體在設(shè)定時(shí)都是特定的，而在行使時(shí)卻有可能被任職者及新的主體視為一種可增值的商品，而向外擴(kuò)張，以達(dá)到商品的增值目的。(4)、權(quán)力與職能相分離。對(duì)于權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體國(guó)家而言，權(quán)力的職能本應(yīng)當(dāng)是滿足人民的物質(zhì)文化生活需要，滿足安全的需求，為以自己的權(quán)利而生成國(guó)家權(quán)力的民眾謀取福利，這也是國(guó)家權(quán)力設(shè)定的初始目的。但是權(quán)力在形式主體的手中被濫用后，卻發(fā)生了異化，變成了各尋租活動(dòng)參與者謀取私利的工具，與原職能完全背道而馳。(5)、權(quán)力體系的分裂。國(guó)家公權(quán)力在行使時(shí)形成一個(gè)相互聯(lián)系的權(quán)力體系，但是隨著公權(quán)力與主體、客體、職務(wù)、職能的分離，這一特定的權(quán)力體系也發(fā)生分裂：抽象的公權(quán)力形式地存在著，而具體的公權(quán)力則實(shí)質(zhì)性地被轉(zhuǎn)移，并給私人帶來(lái)利益。在形式上看公權(quán)力的形式主體仍然在一定的職位上行使著公權(quán)力，但是在實(shí)質(zhì)上這個(gè)權(quán)力卻已經(jīng)被私人收買(mǎi)，國(guó)家的力量已經(jīng)無(wú)法落實(shí)到實(shí)處了。就這樣，在國(guó)家權(quán)力具體行使的過(guò)程中，由于國(guó)家不得不借助于公職人員這一中介來(lái)行使權(quán)力，而公職人員的人性之私、國(guó)家公權(quán)力資源的稀缺性以及行使權(quán)力中的異化可能性共同導(dǎo)致了公權(quán)力的尋租，被尋租而異化后的公權(quán)力行使就是權(quán)力濫用，它就是腐敗的根源和必要條件。 當(dāng)公務(wù)員的權(quán)力真正為民所用，全心全意為人民服務(wù)。那將是一個(gè)職能高效的政府。 結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我們例舉一例歷史上有名的“養(yǎng)廉銀”制度實(shí)行過(guò)程。試圖在制度上實(shí)行高薪養(yǎng)廉的是雍正皇帝。清兵入關(guān)后，基本上是繼承了明朝的制度，官吏的俸祿也定得很低。而且還不斷要求官員們“捐俸”、“減俸”以滿足軍事行動(dòng)帶來(lái)的國(guó)家開(kāi)支，使得官員的正常收入與生活益顯窘迫。官員為了維持其正常生活或揮霍性消費(fèi)，以及迎來(lái)送往、打點(diǎn)上司，除了靠貪污受賄外，還有一種彌補(bǔ)措施，就是征收耗羨（也叫“火耗”）。所謂耗羨本來(lái)是指征收賦稅、交納錢(qián)糧時(shí)對(duì)合理?yè)p耗的補(bǔ)貼，所以允許地方官在征收時(shí)每?jī)杉诱饕欢郑?%3%）作為對(duì)合理虧損的正常補(bǔ)貼。但由于國(guó)家沒(méi)有正式的制度，各地征收的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)懸殊，所以這筆“計(jì)劃外”的收入一般都要加到一錢(qián)（10%）以上，重的要加至四五錢(qián)，甚至達(dá)到正額的數(shù)倍。這些多數(shù)都成了官員們的額外收入。康熙年間，官員的貪污現(xiàn)象已相當(dāng)嚴(yán)重，康熙皇帝也覺(jué)察到情況的嚴(yán)重，曾經(jīng)懲辦了一批貪官，也樹(shù)立了一批清官典型，但是康熙卻沒(méi)有意識(shí)到低薪制度的弊病，沒(méi)有在懲貪的同時(shí)解決官員的合理待遇問(wèn)題。晚年的康熙不僅不再致力于肅貪，反而認(rèn)為“為官之人，凡所用之物，若皆取諸其家，其何以濟(jì)？故朕于大臣官員，每多包容之處，不察察于細(xì)故也。人當(dāng)做秀才時(shí)，負(fù)芨徒步，及登仕版，從者數(shù)人，乘馬肩輿而行，豈得一一問(wèn)其所從來(lái)哉！”他還在上諭中說(shuō)：“所謂廉吏者，亦非一文不取之謂。若纖毫無(wú)所資給，則居常日用及家人胥役，何以為生？如州縣官止取一分火耗，此外不取，便稱好官。若一概糾摘，則屬吏不勝參矣?！彼蜎](méi)有想到既然當(dāng)官的必須有必要的開(kāi)支，為什么國(guó)家不能從制度上保證他們有足夠的合法收入，使他們不必從非法的途徑想辦法呢？雍正皇帝繼位后，決心改革積弊，他一方面嚴(yán)厲打擊腐敗，整頓吏治，另一方面也正視現(xiàn)實(shí)，解決了官吏俸祿過(guò)低和地方政府開(kāi)支沒(méi)有保障的問(wèn)題。具體的辦法就是“耗羨歸公”，將全國(guó)的耗羨統(tǒng)一規(guī)定為每?jī)杉诱魑宸郑腥胝６愂?，存留藩?kù)，官員按級(jí)別從中提取“養(yǎng)廉銀”。雍正宣稱：“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司提火耗以養(yǎng)州縣。” “養(yǎng)廉銀遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正俸的標(biāo)準(zhǔn)，總督高出83.87129.03倍，巡撫高出64.5296.77倍，布政使高出32.2658.07倍，按察使高出23.0864.95倍，道員高出14.2957.14倍。”級(jí)別越高，養(yǎng)廉銀的倍數(shù)也越多，到州縣官中的同知，養(yǎng)廉銀仍高出正俸520倍。而一些佐雜官員，則養(yǎng)廉銀與正俸比例顯得較低。這樣一來(lái)，官員們完全可以過(guò)上體面的生活，也不必再為辦公費(fèi)無(wú)處開(kāi)支而發(fā)愁了。這樣做實(shí)際上并沒(méi)有增加國(guó)庫(kù)的開(kāi)支，百姓的負(fù)擔(dān)也沒(méi)有增加，相反不少地方都有所減輕。于是雍正期間，吏治有了明顯改善，腐敗雖不能說(shuō)就此絕跡，但的確大大減少了。但是到了乾隆時(shí)期，對(duì)貪官污吏的懲處逐漸放松，吏治又趨于腐敗。清朝三代帝王的例子生動(dòng)地說(shuō)明了懲貪必須與養(yǎng)廉同時(shí)并舉，才能奏效，不能有所偏廢。然而，封建皇朝的“家天下”和人治的屬性，決定了這些重典治貪只能奏效于一時(shí)，卻不可能長(zhǎng)久地堅(jiān)持下去，它必然隨著統(tǒng)治者的思想轉(zhuǎn)變和注意力的轉(zhuǎn)移而變化。隨著社會(huì)的安定，統(tǒng)治階級(jí)也日益奢華，對(duì)腐敗的危害認(rèn)識(shí)就不如開(kāi)國(guó)的前輩深，懲貪法律和制度還是無(wú)法自始至終得到有效的貫徹執(zhí)行。封建法律重典治貪的成敗正是由于這種反貪原因的歷史局限性，決定了封建社會(huì)的反貪必然是不徹底的。因?yàn)榫桶傩斩裕麄冊(cè)谥袊?guó)傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)中歷來(lái)是處于政治權(quán)力之外，無(wú)法形成一種社會(huì)力量來(lái)抵制官方的權(quán)力濫用。而從中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)看，法律的基礎(chǔ)又不是民意，而是來(lái)自皇帝。這表現(xiàn)在具體的案件處理上，就是不能把反貪制度貫徹始終，受皇帝的主觀意志、一時(shí)好惡影響很大，法律化、制度化不足。我國(guó)現(xiàn)今是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家。國(guó)家的最高機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)制度，國(guó)家的最高權(quán)力掌握在廣大人民的自己手里，良好的反貪制度可以得到很好的延續(xù)，不隨個(gè)人意志的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。始終代表著最廣大人民群眾的根本利益。二、 機(jī)制完備的重要性我國(guó)現(xiàn)今是社會(huì)主義國(guó)家，在制度上與封建制度有著很大的優(yōu)越性，但在這些歷史上的舉措中，我們還可以看出實(shí)施高薪養(yǎng)廉制度是需要有一定的條件的，那就是：首先，機(jī)構(gòu)和官員要比較精簡(jiǎn)。其次將高薪養(yǎng)廉與其它反腐敗措施結(jié)合得好的，則都可以獲得比較好的效果，這些其它反腐敗措施主要是指重典治貪的法律制度，加強(qiáng)道德教育，加強(qiáng)群眾監(jiān)督等等。高薪養(yǎng)廉制度在某些朝代取得了較好的效果，正是在于它是符合了人性的需求，解決了人的基本需求，這種基本需求不僅包括生活上的生存問(wèn)題，還包括了與人的社會(huì)地位相稱的經(jīng)濟(jì)收入和開(kāi)支問(wèn)題。如果說(shuō)高薪養(yǎng)廉制度有其合理性，那還在于它符合了人的正常心理，對(duì)公職人員來(lái)說(shuō)，利用了人對(duì)較高的既得利益不愿輕易失去的心態(tài)，在守法和枉法所帶來(lái)的利害得失面前，他們寧愿選擇守法拒貪以保持其已有的名譽(yù)、地位和經(jīng)濟(jì)利益，而不愿意選擇枉法貪贓可能帶來(lái)的利益損失或?qū)⒁艿降姆蓢?yán)懲；對(duì)群眾來(lái)說(shuō)，減少了他們對(duì)因低薪導(dǎo)致的官吏生活困難而腐敗的同情心理，高薪養(yǎng)廉更有利于激發(fā)他們把矛頭對(duì)準(zhǔn)仍然膽敢貪污受賄者。因此我們看到無(wú)論是宋朝的“重祿重法”，還是清朝雍正年間的“養(yǎng)廉銀”制度，都在一定的程度上起到了養(yǎng)廉抑貪的作用，這些作用是客觀存在、有史為證的，不能輕易否認(rèn)。但是當(dāng)高薪養(yǎng)廉制度失去其它制度的配合，或者由于其它制度的原因?qū)е赂咝金B(yǎng)廉制度名存實(shí)亡的時(shí)候，則它不但不能起反腐敗的作用，甚至?xí)m得其反。例如清代自從雍正以后“高薪養(yǎng)廉”制度即已確立，但是卻并沒(méi)有隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展物價(jià)提高而增加。此外，清朝的養(yǎng)廉銀并沒(méi)有從國(guó)家的正項(xiàng)收入中支出，而是用非法征收的耗羨銀兩來(lái)支付，實(shí)際上是對(duì)“私征加派”的承認(rèn)，是政府對(duì)官吏貪污行為的妥協(xié)，這種妥協(xié)在收到一時(shí)之效后，一旦與后世的法制廢弛相結(jié)合，就導(dǎo)致了“耗羨歸公必成正項(xiàng)，勢(shì)將耗羨之外又增耗”成了現(xiàn)實(shí)。清朝又由于政府開(kāi)支的緊張，各種名目繁多的削弱官員經(jīng)濟(jì)收入的制度相繼出臺(tái)，例如以罰代刑的“罰俸”、“罰廉”制度，官員“進(jìn)貢”制度，“捐納”買(mǎi)官制度，全憑皇帝好惡而不一定官員有過(guò)失就要自認(rèn)繳銀的“議罪銀”制度，這些都不僅有悖于養(yǎng)廉銀制度的本義，而且在實(shí)際效果上也大大地削弱了養(yǎng)廉銀制度的效果，使得官員盤(pán)剝敲詐百姓有了借口。到了晚清因國(guó)家的財(cái)政困難，俸銀、養(yǎng)廉銀常常停支，官員們便“借口于養(yǎng)廉不足，肆行侵漁”。隨著時(shí)間的推移，清代的養(yǎng)廉銀制度好景不長(zhǎng)，并沒(méi)有扼制住官吏的侵貪勢(shì)頭，不但沒(méi)能成為官吏生活的保障制度，反倒成了官吏侵貪的借口，走向了失敗。而宋朝則由于增俸的速度根本就趕不上物價(jià)上漲的速度，所以增俸措施只是起到了一定的緩沖作用，并沒(méi)有真正達(dá)到高薪的程度，所以王安石實(shí)行的厚祿之制，“皆謂吏祿既厚，則人知自重，不敢冒法，可以省刑，然良吏實(shí)寡，賕取如故，往往陷重辟，議者不以為善?！笔招c期望的相差較大，而且后來(lái)新法廢弛，可見(jiàn)高薪養(yǎng)廉的制度也不能孤立地實(shí)行，嚴(yán)格執(zhí)法、重懲贓吏與加強(qiáng)官吏的道德修養(yǎng)教育，都是必不可少的。三、信仰在“高薪養(yǎng)廉”中的重要性總的說(shuō)預(yù)防貪念來(lái)有兩個(gè)大方向進(jìn)行預(yù)防：一是如何使握有公權(quán)力的人主觀上不愿去濫用公權(quán)力；二是如何使公權(quán)力客觀上最大程度地不可能被利用。前者可能通過(guò)對(duì)公職人員的教育，后者則包括對(duì)公職人員的任用、選拔，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約等一系列措施。 在一些國(guó)家確實(shí)使許多公職人員廉潔從政，自覺(jué)約束自己的行為，減少他們的腐敗動(dòng)機(jī)，促使其忠于職守和珍惜自己的工作?！霸谛录悠氯温毢蟮墓珓?wù)員，只要堅(jiān)持本職工作，不出大的差錯(cuò)，不違法亂紀(jì)，就不會(huì)被解雇，就可以獲得較高工資福利待遇，很多人感到?jīng)]有必要為獲取不法收入而丟掉金飯碗。然而在中國(guó)近來(lái)所打的“大老虎”，雖說(shuō)他們的年收入讓普通百姓咋舌不已，但他們照樣貪污受賄?；蛟S，原某省新聞出版局局長(zhǎng)羅鑒宇的自供最能代表這些貪官的心態(tài)：“我其實(shí)并不缺錢(qián)，有時(shí)口袋里放幾千塊錢(qián)，過(guò)半年一年，也花不了一分錢(qián)。盡管如此，每次見(jiàn)到錢(qián)，我心里還是很高興。每次拿到別人送的錢(qián)，就會(huì)有一種愉悅感?！辈簧俑瘮》肿釉跂|窗事發(fā)之前，便早早地化名辦理了護(hù)照，并將妻子兒女悄悄地送到國(guó)外；近日，國(guó)家反貪局也公布“貪官攜款外逃的數(shù)字不斷攀升”。從中不難看出問(wèn)題的癥結(jié)，在共產(chǎn)黨內(nèi)部確有一部分人，早已把對(duì)財(cái)富的貪欲過(guò)渡為對(duì)信仰的背叛。盡管他們信誓旦旦“志壯堅(jiān)信馬列”，但他們內(nèi)心考慮的卻是“紅旗到底能打多久”；盡管他們?cè)谌罕娒媲耙哺吆啊爸挥猩鐣?huì)主義能夠救中國(guó)”，但他們卻早早為自己準(zhǔn)備了后路，他們自己都不相信黨的力量。這些人不過(guò)是“黨的同路人”（列寧語(yǔ)），他們加入黨組織，無(wú)非是看中了黨的執(zhí)政地位，可以獲取政治資本，以權(quán)謀私。入黨對(duì)他們而言，只是一種投資與投機(jī)。因此，他們信奉的就是“有權(quán)不使，過(guò)期作廢”，只要其位置具有含金量，絕對(duì)與貪污受賄結(jié)緣。其實(shí)，他們也明白，如果黨內(nèi)被他們這樣的貪官充斥，黨與國(guó)家遲早會(huì)喪失前途，但他們心中所盤(pán)算的是，只要掌權(quán)一天，就可繼續(xù)賴在黨內(nèi)作威作福；萬(wàn)一垮臺(tái)，也可以憑借當(dāng)官時(shí)巧取豪奪的巨額資產(chǎn)，搖身一變，成為老板、寓公，繼續(xù)成為“人上之人”，接著享受。為什么一些中堅(jiān)的官僚階層，身居高位，執(zhí)握重權(quán)，盡享國(guó)家俸祿，仍舊恣意妄為，明里暗里干著挖自己墻腳的勾當(dāng)？況且，這些官員是層層選拔上來(lái)的，皆可稱得上是政治精英，何以國(guó)家有事，報(bào)效之人卻不多見(jiàn)？答案就在于喪失信仰，都認(rèn)為功名是自家掙來(lái)的。一旦國(guó)家有難，皆各思自保。正因?yàn)轭^上的烏紗帽是自家“掙”來(lái)的，自然要搞成本核算，必須要收回投資。光享受“高爵厚祿”哪能夠本，仍須徇私舞弊，貪贓枉法。既然當(dāng)官都成了做買(mǎi)賣(mài)，也就別指望這批官吏為人民真心實(shí)意地辦事。而這些打著“為人民”的旗號(hào)占據(jù)高位，盡食俸祿的官吏，所干的也多是假公濟(jì)私，屢見(jiàn)貪官的坦白自悔，但卻鮮有人從信仰的背叛上找出自己墮落的原因。不難體會(huì)到，信仰的喪失，才是走向腐敗的溫床。腐的原因不是貪而是信仰的喪失，人類(lèi)追求自身利益的天