來自農(nóng)村土地法律制度的調查

來自農(nóng)村土地法律制度的調查來自農(nóng)村土地法律制度的調查 作為教育部人文社科 十五 第一批規(guī)劃研究課題 農(nóng) 村土地法律制度研究 的基礎工作是田野調查 在課題組項目主 持人 中南財經(jīng)政法大學副校長 博士生導師陳小君教授 的籌劃下 中南財經(jīng)政法大學民商法學科中青年師生共五十多 位 分成 14 個小組 從 xx 年 9 月下旬開始 以我國中部省份 湖北省為重點 對包括湖北省的 10 個市 縣 區(qū)和山西 江蘇 山東 廣東等省份的 4 個地區(qū)進行了實地調查 調查農(nóng)戶達 406 家 訪談農(nóng)民計五百余人 課題組主要圍繞農(nóng)地的權 屬狀況 使用狀況 流轉狀況 稅費負擔 征用狀況以及糾紛 狀況這六個方面與各地的農(nóng)民 基層干部和相關部門的領導進 行座談和個別訪談 并向農(nóng)戶發(fā)放了問卷 此外 課題組還從 各地收集了大量有價值的資料 內容涉及地方性法規(guī) 地方性 規(guī)章 地方性政策 統(tǒng)計數(shù)據(jù) 法院典型案件判決 土地權證 各地農(nóng)地運作的試點辦法等等 本報記者在對課題組報告認真 整理后 將其主要部分節(jié)選刊登 希望對相關人員有所幫助 一 權屬狀況 問題 土地歸屬一向為法律制度設計的重心 為反映出農(nóng)民本身對當下土地權屬的認識 課題組提的第一個 問題是 你耕種的土地是誰的 作出有效選擇的問卷 430 份 選 國家的 占 60 村集體的 占 27 生產(chǎn)隊 小組 的 占 7 個人的 占 5 其他人的 占 0 4 結論 認為土 地屬于國家的占有絕對優(yōu)勢 解讀 一個從法學視角令人 感興趣的問題是 即為何大多數(shù)受訪者都認為土地是國家的 雖然同為公有制的具體形式 國有與集體所有的制度旨趣仍是 大有不同 而這種不同卻被受訪者所普遍忽視 相當一部分的 受訪者還認為 兩者的邊界是模糊的 然而 這樣的模糊或許 不能簡單的歸結于農(nóng)民法律意識的淡薄 譬如 作為農(nóng)村社區(qū) 精英的村支書 村主任 村會計都持相類似觀點 課題組認為 影響集體成為適格私權主體的因素一是集體所有權所承載的公 法義務淡化了其私權屬性 二是集體所有權本身是不完整的 三是集體所有權主體的 缺位 二 使用狀況 問題 在農(nóng)民對現(xiàn)行土地承包政策是否滿意的問卷調查中 共有 404 份有效問卷對此作出了選擇 其中 266 份選擇 滿意 占總數(shù) 的 64 只有 70 份選擇 不滿意 占總數(shù)的 18 在農(nóng)民是否 愿意種地的問卷調查中 共有 413 人對此問題作出了有效回答 其中 198 人表示 愿意 占總數(shù)的 48 而有 130 人表示 如果 稅費負擔減輕就愿意 占總數(shù)的 31 而 72 人明確表示 不愿 意 占總數(shù)的 17 雖然愿種地者為多數(shù) 但仍不足 50 結論 我國現(xiàn)行的農(nóng)地承包政策在總體上雖然受到了農(nóng)民的擁 護 但農(nóng)民種地的積極性普遍不高 解讀 一些地區(qū)的調 查結果反映 農(nóng)民對現(xiàn)行承包政策普遍持 無所謂 甚至 不滿意 的態(tài)度 主要原因一是由于農(nóng)地上負擔的稅費過重 加之農(nóng)產(chǎn) 品價格 尤其為糧價 上不去 所以種田幾乎無利可圖 在有些地 區(qū) 甚至種田還要倒貼 這自然削弱了農(nóng)民對土地的感情 也 影響了土地承包政策的聲譽 二是由于承包到戶的政策與某些 地區(qū)的情況不符 所以實施效果不理想 從而影響了當?shù)剞r(nóng)民 現(xiàn)行土地承包政策的滿意度 比如 山東平度地區(qū)一直在實行 兩田制 而中央的現(xiàn)行政策是統(tǒng)一實行 均田制 模式的土地承 包 這樣的政策調整 在基層牽涉面很大 影響了土地使用模 式推行的連續(xù)性和穩(wěn)定性 所以很難推行開來 三 承包 經(jīng)營權的流轉狀況 問題 在實行流轉是否自愿的問卷調查 中 課題組設計了 如何取得他人土地承包經(jīng)營權 這個問題 回答 通過村委聯(lián)系取得 的有 29 人 占選取總次數(shù)的 8 回 答 直接與別人聯(lián)系取得 的有 258 人 占選取總次數(shù)的 70 選擇 上述兩種方法都可以 的有 84 人 占選取總數(shù)的 20 選 擇 不知道 的有 8 人 占選取總數(shù)的 2 在回答 如果把地給 別人種 你是否會向他收取一定費用 問題時 回答 會 的有 153 人 占選取總次數(shù)的 38 回答 不會 的有 157 人 占選取 總次數(shù)的 39 回答 不但不會 還要貼錢 的有 40 人 占選取 總數(shù)的 10 回答 視雙方關系而定 的有 37 人 占選取總次數(shù) 的 9 結論 在土地承包經(jīng)營權的流轉時 絕大部分農(nóng) 民可以自愿選擇流轉對象 但 38 的有償流轉率反映了有償流 轉在農(nóng)村中并不占十足的主導地位 解讀 承包經(jīng)營權流 轉程序的這種現(xiàn)狀是由我國現(xiàn)有土地制度及中國的鄉(xiāng)土社會所 決定的 我國農(nóng)地為集體所有 而農(nóng)民為集體中的成員 集體 內部成員間土地承包經(jīng)營權的流轉就像 雞蛋從左手滾到右手 一樣 并不會對原土地所有人在集體土地上所享有的權利產(chǎn)生 什么影響 因此集體對承包經(jīng)營權集體內部流轉的管理與約束 極為放松 而中國農(nóng)村鄉(xiāng)土生活 熟人社會的現(xiàn)狀 使土地承 包經(jīng)營權集體內部流轉 包括與集體外的親友之間的流轉 雙方對 流轉契約的態(tài)度也頗為隨意 對集體外部人員而言 上述兩種 特點均已不再占有優(yōu)勢 因而此時集體與被流轉人 流轉人之 間的權利義務關系 流轉的程序與集體內部的流轉相比有很大 區(qū)別 四 農(nóng)村稅費 農(nóng)民負擔狀況 問題 調查的地 區(qū)在稅費改革上進度不一 有的尚在進行有的已近尾聲 總的 來講 改革成果不小 但仍存在著一些問題 具體可歸為以下 兩點 一是稅改后 農(nóng)民負擔得到不同程度的減輕 但在個別 地區(qū) 個別時段也出現(xiàn)了 增負 現(xiàn)象 二是費稅改革后 基層 政府叫苦 公共事業(yè)與基礎設施難以維持 結論 農(nóng)民與 政府關系的稅款征收程序趨于規(guī)范 明確 農(nóng)村理解 支持稅 費改革政策的是主流 但對未來持懷疑和較悲觀無奈的態(tài)度 對 負擔反彈 仍有顧慮 解讀 在全國不少地方 稅改前 的農(nóng)戶負擔是以田畝與勞力結合的方式確定的 在改革后 農(nóng) 業(yè)稅則全部攤在田畝上 這樣使無勞力或少勞動力的農(nóng)戶負擔 增加 同樣的原因 種田大戶的負擔也因此增加 在稅改前 農(nóng)村中的救濟戶 五保戶的各種費用由村集體組織予以減免 在費改稅后 村委會的減免決定權被取消 他們的負擔因此而 增加 為維系公共事業(yè)運作而巧設名目 收派各種費用的現(xiàn)象 有所抬頭 像學校的教育集資 學雜費等 使農(nóng)民的實際負擔增 加的遠不止統(tǒng)計表所顯示的那些項目 這主要反映了幾方 面的問題 1 農(nóng)村稅費改革與公共支出 社會救濟優(yōu)撫的社會 保障政策的沖突 2 農(nóng)村稅費改革結果與扶持 農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營的政策相抵觸 3 基層政府機構改革人 員精簡仍做得很不夠 不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構還是疊床架屋 課題組調查時發(fā)現(xiàn) 有些農(nóng)村道路坑洼不平 水渠斷破 在山西呂梁與鄉(xiāng)村教師的訪談中得知 學校破敗 老師的辦公 條件更是簡陋的可憐 工資低又不能按月定額發(fā)放 這當然也 有歷史的因素 而上級地方政府和中央也是心有余而力不足 說得多 做得少 財政轉移支出力度確實是個問題 五 農(nóng)地征用狀況 問題 在我們 402 份的問卷調查中 有 56 30 的人選擇 發(fā)生過土地征用 還有 32 80 的人不知道有 沒有發(fā)生過征用 土地征用補償費發(fā)放率低 問卷調查的結果 顯示 發(fā)放率僅為 49 8 其中約 11 40 為部分發(fā)放 沒有發(fā) 放的比例為 16 30 土地征用補償費數(shù)額低 被征用地方的農(nóng) 戶對補償費的發(fā)放標準也不清楚 在 149 份問卷中 有 41 60 的人都不清楚 知道按田畝數(shù)發(fā)放補償費的僅為 39 6 結論 在經(jīng)濟發(fā)展程度不同的地區(qū) 土地征用情況發(fā)生率也不 同 但隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高 土地征用現(xiàn)象將越 來越普遍 將日益成為農(nóng)村的一個基本問題 解讀 土地 征用已經(jīng)成為農(nóng)村 尤其是城市郊區(qū)農(nóng)村中的一個焦點和難點 問題 從調查各地的土地征用補償情況看 在征用土地后 國 家的收益是村集體和農(nóng)戶的好幾倍 土地的所有升值 甚至土 地被征用前的價值一部分也被征去了 作為對土地所有者的補 償 卻由政府拿走了一塊 同時資金使用權又統(tǒng)歸政府 這樣 土地所有者 從土地的收益歸屬的角度看 的角色就模糊了起來 六 農(nóng)地糾紛調處狀況 問題 對廣東 湖北 山東等地進 行問卷調查的結果顯示 在 335 個選擇中 有 64 2 的人面對 土地糾紛選擇由村干部解決 有 4 2 的人選擇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決 有 2 7 的人認為由法院解決 而除此之外的其他解決途徑也占 不小比例 為 19 1 這其中還有 9 9 的人根據(jù)糾紛的不同情 況采取不同的解決方式 結論 農(nóng)村對土地糾紛的解決途 徑 選擇呈多元化特點 農(nóng)地糾紛交由法院解決的比例過小 解讀 農(nóng)地糾紛一段時間里在部分地方不被法院受理 某省高 級人民法院曾內部規(guī)定 對于大面積的農(nóng)地稅費糾紛 土地承 包合同糾紛 征地補償糾紛 法院不予受理 正常解決糾紛途 徑的不通暢也進一步造成農(nóng)民訴諸非正常方式解決糾紛 調查 問卷的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明 有超過 19 的農(nóng)民選擇了村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部 調解和訴訟以外的方式進行 這是一個值得注意的動向 七 規(guī)制農(nóng)村土地制度九條建議 第一 對 土地管理法 第 10 條進行調整 修改為 農(nóng)地所有權主體應明確為村一級集 體經(jīng)濟組織 但于土地發(fā)包與調整時應尊重歷史性形成的土地 邊界 第二 村集體經(jīng)濟組織的民事主體資格作出確認 并澄 清其功能 法律可規(guī)定 村集體經(jīng)濟組織為法人 承擔法律所 規(guī)定的權利義務 第三 關于土地權屬登記 可做出如下 適當超前的規(guī)定 農(nóng)地所有權由縣級土地管理部門負責登記發(fā) 證 土地承包使用權由農(nóng)業(yè)主管部門登記造冊 土地管理部門 核實后發(fā)放使用權證 第四 探索農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營路徑 改變目前農(nóng)村以一家一戶分散經(jīng)營為主的小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài) 建立 以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為基本單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合體 使其逐步 走上合作經(jīng)營的道路 第五 落實和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟自 主權 一是修改 農(nóng)地承包法 第 3 條 將農(nóng)地實行單一的家 庭承包經(jīng)營制度修改為 以家庭承包經(jīng)營為主體 多種經(jīng)營方式 相結合的農(nóng)地使用體制 二是修改 農(nóng)地承包法 第 20 條 將該法規(guī)定的 30 年 50 年及 70 年的期限確定為農(nóng)地使用的最 長期限 而具體每一塊土地的使用期限應由集體經(jīng)濟組織和使 用權人于簽訂承包合