“十三五”土地整治規(guī)劃編制難點及建議

“十三五”土地整治規(guī)劃編制難點及建議 當(dāng)前，全國土地整治規(guī)劃編制組已開始著手編制“十三五”土地整治規(guī)劃。 2014 年 11 月，國土資源部土地整治中心邀請相關(guān)專家，圍繞“十二五”土地整治規(guī)劃存在的重點問題，就“十三五”規(guī)劃的定位與思路進(jìn)行了研討，并分別從加強生態(tài)景觀建設(shè)、處理好政府與市場的關(guān)系、多功能下的多導(dǎo)向型規(guī)劃、分類規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)用地整治、“十三五”土地整治規(guī)劃創(chuàng)新發(fā)展要點等不同角度對新一輪規(guī)劃編制提出建議，本期擬結(jié)合市縣級土地整治規(guī)劃編制及實施情況來分析“十二五”土地整治規(guī)劃存在的主要問題，并就新一輪土地 整治規(guī)劃工作開展提出相關(guān)建議。 一、“十二五”土地整治規(guī)劃編制的主要問題 在國家和廣東省土地整治規(guī)劃的指導(dǎo)下，廣東省自 2012 年全面啟動市、縣級土地整治規(guī)劃編制工作，至 2013 年底基本完成市、縣級土地整治規(guī)劃的批復(fù)備案工作。本輪規(guī)劃形成了規(guī)劃編制的理論方法體系，建立了規(guī)劃編制工作機制，推進(jìn)土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，提高了土地整治規(guī)劃實施管理及應(yīng)用水平。在規(guī)劃編制過程中，結(jié)合地方土地整治推進(jìn)實施情況，“十二五”土地整治規(guī)劃存在的問題主要如下： 1 自上而下逐級控制的規(guī)劃與地方實際需求存在較大偏差 由于土 地整治實施資金需求量大，涉及群眾權(quán)益協(xié)調(diào)難，拆遷補償協(xié)調(diào)難度大，土地整治、尤其是其中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理實施難度大，周期較長。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理為例，本輪規(guī)劃中，由于規(guī)劃指標(biāo)是自上而下逐級下達(dá)的，雖然在上級規(guī)劃編制過程中充分考慮了各區(qū)域的特點和潛力，但本輪規(guī)劃目標(biāo)與歷年土地整治實施規(guī)模對比存在較大差距，在投資機制和政策環(huán)境無明顯改善的情況下，規(guī)劃可實施性不強。如廣東省珠三角地區(qū)某縣級區(qū)域土地整治規(guī)劃的“三舊”改造任務(wù)為 2005間已完成規(guī)模的 18 倍，粵東西北地區(qū)的同類問題也較為顯著。上級規(guī)劃下達(dá)指標(biāo) 與地方可實施目標(biāo)之間存在嚴(yán)重脫節(jié)，與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段所能承受的土地整治任務(wù)存在較大偏差，使得規(guī)劃的可實施性大打折扣。 2 部分土地整治類型難以落地 以縣級土地整治規(guī)劃中的土地復(fù)墾為例，其中，建設(shè)項目損毀土地復(fù)墾，對于規(guī)劃建設(shè)項目，項目選址具有不確定性，其臨時用地（施工場地等）選址受村民意愿等因素影響變動性較大，且一般在施工階段才能確定，在縣級土地整治規(guī)劃編制階段難以精準(zhǔn)規(guī)劃損毀土地即待復(fù)墾土地的布局。災(zāi)毀土地具有一定的不可預(yù)測性，縣級土地整治規(guī)劃編制階段難以落實到地塊。又如，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目選址 ，受項目區(qū)實地種植作物情況以及村民意愿變動等的影響，部分項目在測量和設(shè)計階段的選址常發(fā)生變化。土地整治項目難以按照規(guī)劃落地。 3 與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)難度較大 土地整治涵蓋范圍廣，涉及農(nóng)用地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理，后備土地資源開發(fā)（含圍填海造地）、土地復(fù)墾和土地綜合整治等多種類型，但其中涉及部門協(xié)調(diào)和資金整合的難度相對較大。如，基塘整治和部分高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項目由農(nóng)業(yè)部門組織實施、圍填海造地主要由海洋部門組織實施，而土地整治規(guī)劃由國土部門組織編制及實施，在規(guī)劃編制階段較難協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)部門和海洋部門確定所涉及土地整治項 目布局，且在實施階段，農(nóng)業(yè)部門和海洋部門如何服從國土部門編制的土地整治規(guī)劃，其項目布局是否必須符合土地整治規(guī)劃有待進(jìn)一步明確。另外，在規(guī)劃編制過程中，土地整治規(guī)劃與農(nóng)田整治、水利建設(shè)、村莊建設(shè)等相關(guān)項目布局銜接和資金整合仍有待加強。 4 土地綜合整治機制有待完善 土地綜合整治是以單個或多個行政村為單位，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和村莊規(guī)劃等，按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治的要求，對項目區(qū)內(nèi)的田、水、路、林、村、城（鎮(zhèn)）進(jìn)行綜合整治。受以往單一類型土地整治項目實施的慣性制約以及當(dāng)前各部門的職責(zé)分工 約束，各地區(qū)對土地綜合整治的重要性認(rèn)識不足，對土地綜合整治如何實施不清晰，土地綜合整治的實施機制，如土地綜合整治的實施主體、資金來源、實施要求、竣工驗收、與相關(guān)部門的銜接等機制不健全，使得土地綜合整治的實施動力不足。 二、“十三五”土地整治規(guī)劃編制建議 1 通過立法明確土地整治規(guī)劃的定位 土地整治規(guī)劃應(yīng)是一項由政府牽頭、國土負(fù)責(zé)落實、各部門共同參與的工作，不僅僅是國土部門的工作。建議由政府出臺土地整治規(guī)劃實施管理辦法，進(jìn)一步明確各級土地整治規(guī)劃的地位，其中縣級土地整治規(guī)劃將成為土地整治項目立項的依據(jù)，未列入縣級土地整治規(guī)劃的土地整治項目，包括補充耕地、圍填海、“三舊”改造、基塘整治等一律不得立項。通過立法形式明確土地整治規(guī)劃的地位和作用，增強各級人民政府對土地整治規(guī)劃的重視程度，促使各級人民政府從本行政區(qū)域全域的角度綜合考量，規(guī)劃未來一定時期內(nèi)的土地綜合整治活動，合理安排土地整治資金 ，促進(jìn)各項土地整治活動有序?qū)嵤?2 科學(xué)確定土地整治的目標(biāo)任務(wù) 土地整治牽涉面廣，涉及利益主體眾多，不能搞“大躍進(jìn)”。土地整治目標(biāo)，應(yīng)采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式來確定，應(yīng)基于本區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀、土地整治潛力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地需求、規(guī)劃期間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地供需形勢、資金投入、政策紅利及群眾意愿等，并充分考慮項目實施周期、實施難度等因素綜合確定，尤其要考慮其中的資金投入能力及群眾意愿合理確定土地整治實施時序，以滿足地方實際需求及促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用為終極目標(biāo)，提高土地整治規(guī)劃的可實施性。 3 進(jìn)一步增強土地整治規(guī)劃的彈性 增強土地整治規(guī)劃的彈性，進(jìn)一步加強土地整治規(guī)劃指標(biāo)的差別化管理，將土地整治規(guī)劃指標(biāo)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)；鑒于規(guī)劃布局的不可預(yù)測性，對于其中難以確定布局的土地整治類型如土地復(fù)墾可在土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行示意性表達(dá)。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項目選址及實施過程中可能存在的變動，建議可劃定一定的彈性空間，如規(guī)劃布局落實大于規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，預(yù)留 5%彈性空間用于規(guī)劃實施期間可能的布局調(diào)整。 4 健全土地綜合整治機制 農(nóng)村土地綜合整治是適應(yīng)中國可持續(xù)發(fā)展要求的土地資源管理必然 選擇，是實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。土地綜合整治以田、水、路、林、村及城鎮(zhèn)綜合整治為主要內(nèi)容，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地不減少，建設(shè)用地不增加，優(yōu)化土地利用布局，提高土地利用效率的目的。 土地綜合整治由縣級人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體實施，以國土管理部門為實施主體，由政府協(xié)調(diào)各相關(guān)部門密切配合，整合各項涉農(nóng)資金及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)資金，探索引入社會資金共同開展土地綜合整治。探索建立從土地綜合整治規(guī)劃、項目立項、項目設(shè)計、項目實施、竣工驗收于一體的土地綜合整治實施機制，其中，項目設(shè)計依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn) 土地利用總體規(guī)劃、土地綜合整治專項規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治等要求，對項目區(qū)內(nèi)的田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治規(guī)劃設(shè)計，包括農(nóng)用地整理、村莊建設(shè)與設(shè)施配套等內(nèi)容。設(shè)計成果經(jīng)聽證論證及審查等程序后方可進(jìn)入實施階段。農(nóng)村土地綜合整治項目完成后，由縣級人民政府組織進(jìn)行初驗，市級人民政府組織驗收通過后報省國土資源廳備案。 5 完善激勵機制，從源頭上提高土地整治的積極性 綜合運用行政、經(jīng)濟(jì)、政策等手段，促進(jìn)新增建設(shè)用地的外延擴(kuò)張向以存量建設(shè)用地挖潛的用地思路轉(zhuǎn)變，建立土地整治成效與年度計劃 指標(biāo)分配、用地報批相掛鉤的激勵機制，建立土地利用與土地整治、保護(hù)相掛鉤的用地機制，從源頭上增強地方各級人民政府開展土地整治的責(zé)任心和積極性，完善土地整治激勵機制。 健全土地整治資金保障機制。按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、統(tǒng)籌安排