淺議城市農(nóng)民工的社會(huì)保障問題.doc

農(nóng)民工的社會(huì)保障問題研究內(nèi)容提要: 農(nóng)民工是隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而產(chǎn)生并發(fā)展壯大的群體,為中國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，他們卻缺少基本的社會(huì)保障。鑒于他們面對的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)是市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化所帶來的各方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而不是與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的自然風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障已經(jīng)不能滿足農(nóng)民工的需要，也不能適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)發(fā)展的需要。因此，建立和完善針對農(nóng)民工的社會(huì)保障制度就顯得尤為迫切。本文從目前城市農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀的入手，分析了形成城市農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀的原因所在，主要和我國當(dāng)前的戶籍制度、法規(guī)缺位以及思維慣性密切相關(guān)，并由此提出了解決城市農(nóng)民工社會(huì)保障的近期和長遠(yuǎn)兩方面的對策。關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)保障；現(xiàn)狀；對策隨著我國經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，改革的逐步深入和國家工業(yè)化、城市化進(jìn)程推動(dòng)的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)民工逐步成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題漸漸地成為了我國社會(huì)較為突出的問題。黨的十六大、十七大以來，黨中央更是把農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題作為當(dāng)前突出的問題，放在了極其重要的位置，有力地推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)保障制度和體系的建立。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議明確提出要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障問題”。國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知中強(qiáng)調(diào)指出要“積極創(chuàng)造條件為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者提供必要的社會(huì)保障”。十七大報(bào)告提出要“建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度”，這就標(biāo)志著農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)正式納入了黨和國家的工作日程。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者，是介于農(nóng)民與工人之間的一個(gè)特殊社會(huì)階層，是我國制度變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊社會(huì)群體。1農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)大軍, 他們已成為一個(gè)不容忽視、規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體。農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，他們使我國工人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化，他們?yōu)槌鞘蟹睒s、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。然而，作為城市的“邊緣人”，農(nóng)民工享受的社會(huì)保障程度很低。國際勞工組織宣言指出：“沒有社會(huì)的安定，就沒有社會(huì)的發(fā)展；而沒有社會(huì)保障，就沒有社會(huì)的安定”。農(nóng)民工的社會(huì)保障問題實(shí)際上是在農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移過程中, 如何實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的土地保障向現(xiàn)代社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)換的問題。這個(gè)問題解決得好, 會(huì)大大促進(jìn)農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移, 加快城市化、工業(yè)化的進(jìn)程, 推動(dòng)中國社會(huì)從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。為農(nóng)民工提供適度的社會(huì)保障, 既是這個(gè)特殊群體的力量發(fā)展到一定程度的必然要求, 也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果, 更是有效解決“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)與和諧社會(huì)目標(biāo)的必然選擇。因此, 研究農(nóng)民工的社會(huì)保障問題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義, 更具有重要的戰(zhàn)略意義。2農(nóng)民工的社會(huì)保障是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)過程中不可忽視的重要方面，它不僅涉及農(nóng)民工的切身利益，而且直接影響社會(huì)的穩(wěn)定。只有為農(nóng)民工提供可靠的社會(huì)保障，才能對他們到城市工作、生活產(chǎn)生強(qiáng)大而持久的吸引力，才能有效開發(fā)和配置農(nóng)村豐富的人力資源，促進(jìn)生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定和諧。農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，關(guān)系到我國的農(nóng)村富余勞動(dòng)力是否能夠順利轉(zhuǎn)移，關(guān)系到農(nóng)民收入的提高，關(guān)系到我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)系到我們是否能全面實(shí)現(xiàn)小康建設(shè)和諧社會(huì)。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)民工的社會(huì)保障問題的研究，盡快建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀(一)我國農(nóng)民工的社會(huì)保障的一般概論目前，全國外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。據(jù)原勞動(dòng)和社會(huì)保障部快速調(diào)查和分析，2005年5月我國農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的規(guī)模約為12億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為l億，跨省流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬(按照外出務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力80進(jìn)入城鎮(zhèn)、50跨省流動(dòng)的假設(shè)估算)。農(nóng)民工最顯著的特點(diǎn)是流動(dòng)性大，不僅往返流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動(dòng)工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動(dòng)，新老農(nóng)民工進(jìn)行著代際更替。農(nóng)民工總量一直保持不斷擴(kuò)大的趨勢，從農(nóng)民工就業(yè)類型看，有的屬于正規(guī)就業(yè)，相當(dāng)部分已成為企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)骨干，這些農(nóng)民工有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮(zhèn)工作和生活，但現(xiàn)在的城鎮(zhèn)公共服務(wù)系統(tǒng)仍不能做到平等對待；有的屬于靈活就業(yè)，工作極不穩(wěn)定，隨時(shí)可能返鄉(xiāng)。從就業(yè)的行業(yè)分布看，據(jù)原勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，在第二產(chǎn)業(yè)中農(nóng)民工占全部從業(yè)人員的58，其中在加工制造業(yè)中占68，在建筑業(yè)中接近80；第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)中，農(nóng)民工占到52以上；城市建筑、環(huán)保、家政、餐飲服務(wù)人員90都是農(nóng)民工。顯而易見，農(nóng)民工正在迅速的從農(nóng)民中分離出來，融入產(chǎn)業(yè)工人階層，并已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主力軍。農(nóng)民工作為中國特色的職工群體，將長期客觀存在，是和諧社會(huì)建設(shè)的不可或缺的力量。雖然日益壯大的農(nóng)民工隊(duì)伍為我國現(xiàn)代化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)，但他們卻并沒有享有城市市民所享受的社會(huì)保障待遇。當(dāng)前，我國農(nóng)民工社會(huì)保障制度相對滯后、保障程度較低、保障機(jī)制不健全，已成為不爭的現(xiàn)實(shí)。（二）我國農(nóng)民工社會(huì)保障取得的成績建國后到改革開放前，我國農(nóng)村社會(huì)保障采用的是集體保障為主，家庭保障作補(bǔ)充的形式。對于一些沒有勞動(dòng)能力，且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實(shí)行“五?！?，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（兒童保教）。改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，實(shí)行分田到戶，農(nóng)村家庭成為基本單位，以土地為基礎(chǔ)，以家庭保障為核心的保障制度取代集體保障成為農(nóng)村社會(huì)的主體保障形式。20世紀(jì)90年代中期，由于政府的大力推行，農(nóng)村社會(huì)保障得到了較快發(fā)展，取得了一些成績。(三)我國農(nóng)民工社會(huì)保障存在的不足1、農(nóng)民工不能充分就業(yè)，即使就業(yè)也受到歧視，農(nóng)民工的失業(yè)和生活無保障現(xiàn)象十分嚴(yán)重。而且農(nóng)民工既不能享受失業(yè)保險(xiǎn)，也不能享受城市最低生活保障制度，享受工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)的比例也遠(yuǎn)低于城市本地職工。一是就業(yè)和勞動(dòng)權(quán)益經(jīng)常受到侵犯。近年來，隨著城市下崗工人增多，城市就業(yè)壓力加大，許多城市特別是大城市也出于保護(hù)本地人就業(yè)的考慮，對農(nóng)民工就業(yè)實(shí)施了一些限制措施，如上海市早在1995年發(fā)布了上海市單位使用和聘用外地勞動(dòng)力分類管理辦法對農(nóng)民工進(jìn)入上海就業(yè)進(jìn)行了行業(yè)限制。此后，青島、武漢等城市也實(shí)施了類似的做法。另外，農(nóng)民工的工資和勞動(dòng)保護(hù)權(quán)益也屢遭侵犯，在我國現(xiàn)存的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場中，絕大多數(shù)的農(nóng)民工只能在工資低，勞動(dòng)條件差的第二勞動(dòng)力市場就業(yè)，有的學(xué)者概括為3D（險(xiǎn)-danger; 臟-dirty；難-difficult）。勞動(dòng)部2005年快速調(diào)查顯示，農(nóng)民工主要分布在制造業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲等行業(yè)，分別為27%、26%和11%，另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2004年所作的調(diào)查顯示，農(nóng)民工平均每周工作6.4天，每天工作9.4小時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過每天8小時(shí)，每周5天的法定工作時(shí)間，而工資收入僅為年均6471元，且拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重。二是農(nóng)民工經(jīng)常面臨失業(yè)的窘境。有資料顯示，約76%的農(nóng)民工在城市中有沒活干的經(jīng)歷，從失業(yè)時(shí)間看，失業(yè)在3個(gè)月以上的占到89%，失業(yè)4個(gè)月以上的占13%，他們在城市沒有穩(wěn)定的住所，沒有最低生活保障金，一旦失業(yè)，對他們而言可能是全面的生活危機(jī)，同時(shí)也成為社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。 2、農(nóng)民工與雇主之間的勞動(dòng)契約十分松散。許多企業(yè)不與其簽訂正式勞動(dòng)合同，即使簽了合同，雙方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)也不對等。農(nóng)民工的勞動(dòng)強(qiáng)度高且工作條件惡劣，超時(shí)勞動(dòng)現(xiàn)象突出，每周工作時(shí)間長達(dá)60小時(shí)甚至更長，大多沒有固定的休息日。3、農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低。（1）現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策受到不少用人單位的抵制，在一定程度上形同虛設(shè)農(nóng)民工雖然也屬城鎮(zhèn)非農(nóng)勞動(dòng)者，但由于各種原因，大多數(shù)農(nóng)民工沒有被現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度所覆蓋。從理論上講，隨著勞動(dòng)用人制度的改革和勞動(dòng)法的頒布實(shí)施，傳統(tǒng)意義上的固定工概念即被打破，企業(yè)所有用人，無論是傳統(tǒng)的正式職工、還是以農(nóng)民工為主體的臨時(shí)工都屬職工，農(nóng)民工等帶有明顯身份歧視的稱謂應(yīng)當(dāng)壽終正寢、不復(fù)存在，農(nóng)民工只要一經(jīng)雇用，用人單位都應(yīng)一視同仁地為他們提供城鎮(zhèn)職工享有的基本社會(huì)保險(xiǎn)。但事實(shí)并非如此。勞動(dòng)法實(shí)施十年來，農(nóng)民工的臨時(shí)身份仍然揮之不去。由于多數(shù)用人單位拒不依法為農(nóng)民工按國家有關(guān)規(guī)定參保，地方政府又沒有依法強(qiáng)制用人單位為其參保，絕大多數(shù)農(nóng)民工并沒有依法享受到城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的有關(guān)待遇，現(xiàn)行法律法規(guī)賦予農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的有關(guān)規(guī)定在一定程度上形同虛設(shè)，基本未能落實(shí)。（2）基本未被社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋隨著勞動(dòng)力流動(dòng)的加速和勞動(dòng)力市場的逐步統(tǒng)一，農(nóng)民工總體規(guī)模逐年增長。但這一龐大的群體納入現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)體系的數(shù)量非常有限，一般估計(jì)不超過20%。分險(xiǎn)種看，據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部2005年上半年完成的農(nóng)民工社會(huì)保障專題報(bào)告，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為15%左右，部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達(dá)到20%；參加醫(yī)療保險(xiǎn)的為10%左右；參加失業(yè)和工傷保險(xiǎn)的比例也亟待提高，且基本未參加生育保險(xiǎn)。（3）農(nóng)民工參加現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系存在有名無實(shí)、有始無終，待遇難以享受的問題從目前各地農(nóng)民工參保情況看，按現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系接受農(nóng)民工參保的地區(qū)，用人單位普遍存在少繳保險(xiǎn)費(fèi)或象征性繳費(fèi)的情況，致使農(nóng)民工參保有名無實(shí)、有始無終，未來難以真正享受養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。據(jù)大連市勞動(dòng)保障部門調(diào)查，一些使用農(nóng)民工的企業(yè)能不參保的則盡量不參保，即使在勞動(dòng)保障部門擴(kuò)面過程中，迫于壓力不得不繳費(fèi)的也盡量少繳費(fèi)，常用的手段是少報(bào)參保人數(shù)、壓低繳費(fèi)基數(shù)，已經(jīng)繳費(fèi)的也不能如數(shù)提供繳費(fèi)農(nóng)民工的名單（主要原因是漏繳太多，象征性繳點(diǎn)費(fèi)用實(shí)在無法具體分到哪些農(nóng)民工頭上。再加上農(nóng)民工頻繁流動(dòng)，原有農(nóng)民工參保繳費(fèi)情況還沒搞清，新的農(nóng)民工又來了一批），給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)個(gè)人賬戶管理帶來了困難。在一些社保部門眼里，用人單位關(guān)于農(nóng)民工的用工情況永遠(yuǎn)是個(gè)搞不清的“迷”，只能讓用人單位象征性地繳點(diǎn)費(fèi)或者罰點(diǎn)款了事，結(jié)果大多數(shù)農(nóng)民工仍然游離于社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。在農(nóng)民工離開原參保地時(shí)實(shí)行退保政策的地區(qū)，由于社保關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和出于對個(gè)人未來就業(yè)前景不確定性的考慮，多數(shù)農(nóng)民工都選擇退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系即行中斷，沒有起到養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)有的作用。二、農(nóng)民工社會(huì)保障困境的原因分析目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)還存在比較突出的問題。形成這種狀況的原因也是多方面的。其中，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問題，也有農(nóng)民工對現(xiàn)行制度缺乏信任、用人單位怕參保增加人工成本、地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問題，還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工（如門檻高、難轉(zhuǎn)移等）方面的問題，同時(shí)也有城鄉(xiāng)二元制度等深層體制原因。1、農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定導(dǎo)致參保困難 在城鎮(zhèn)就業(yè)的大多數(shù)農(nóng)民工沒有穩(wěn)定工作。據(jù)勞動(dòng)保障部調(diào)查，農(nóng)民工在一個(gè)單位工作3年以上的只占20-30%。據(jù)農(nóng)業(yè)部固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示，2003年全部外出勞動(dòng)力中，外出時(shí)間3個(gè)月以內(nèi)的占9.7%，4-6個(gè)月的占14.5%，半年以上的占75.8%，其中10個(gè)月以上的常年性外出占60.2%；2004年，在外出農(nóng)村勞動(dòng)力中，有就業(yè)崗位但是不穩(wěn)定的占40.6%。由于技能不高，又面對工資低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、且受到不平等對待，為尋找更好的工作機(jī)會(huì)，多數(shù)人頻繁流動(dòng)。這一方面使經(jīng)辦的工作量倍增；另一方面，在農(nóng)民工社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)移的情況下，增加了管理難度，凸現(xiàn)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要；此外，高流動(dòng)性還導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動(dòng)保障部門繳費(fèi)基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來困難。2、農(nóng)民工、用人單位和地方政府三方均存在短視行為，對參保態(tài)度不夠積極 農(nóng)民工一方面對參保不夠重視，另一方面也對現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏信任，對自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮和擔(dān)心。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限為15年，而農(nóng)民工流動(dòng)頻繁，如果不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達(dá)到該年限標(biāo)準(zhǔn)。有的地方還規(guī)定退休前5年必須到該地參保，這實(shí)際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題排除在外。所以農(nóng)民工在離開參保地時(shí)普遍不愿將錢放在社保機(jī)構(gòu)，一般都選擇退保。這實(shí)際反映出農(nóng)民工對現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的不了解和不信任，也反映農(nóng)民工在參保方面存在短視行為。農(nóng)民工所在單位多為民營企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個(gè)體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型行業(yè)。這些用人單位為追求利潤，千方百計(jì)減少人工成本，不重視人力資本投資，主觀上也不愿為農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)技術(shù)含量低，產(chǎn)品附加值不高，只能維持低成本競爭，如果按照城鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)辦法為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，單位負(fù)擔(dān)過重，擔(dān)心會(huì)因此影響本企業(yè)的市場競爭力和經(jīng)濟(jì)效益。關(guān)鍵還是一些地方政府對推進(jìn)農(nóng)民工參保也存在明顯的短視行為。從長遠(yuǎn)看，沒有從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略高度，沒有從以人為本的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，推動(dòng)農(nóng)民工參保；從近期看，主要擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)提高本地企業(yè)的營商成本，影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，把好不容易招商引資引來的資方嚇跑，從而影響地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和為官一任的政績。3、社保制度門檻高、轉(zhuǎn)移難，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益難以保障 現(xiàn)行制度主要是針對城市原國企職工設(shè)計(jì)的，明顯不適合農(nóng)民工。主要表現(xiàn)在：（1）費(fèi)率過高由于承擔(dān)國有企業(yè)歷史遺留問題的負(fù)擔(dān)，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)平均為工資總額的28，個(gè)人繳費(fèi)為11%，企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人普遍感到負(fù)擔(dān)太重。據(jù)勞動(dòng)保障部抽樣調(diào)查，1998年全國制造業(yè)企業(yè)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)相當(dāng)于人均工資總額的27.4%,占其人工成本的17.4%,而人工成本總額相當(dāng)于成本費(fèi)用總額的12.9%。也就是說，企業(yè)參加社會(huì)保險(xiǎn)將增加其總成本約2.24個(gè)百分點(diǎn)。由于費(fèi)率過高，形成了高門檻，影響了單位和農(nóng)民工個(gè)人參保的積極性。（2）社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)難養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會(huì)保險(xiǎn)制度被分割在2000多個(gè)統(tǒng)籌單位（多為縣市級統(tǒng)籌）內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移政策以及管理手段不適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動(dòng)的需要。農(nóng)民工流動(dòng)性大，不僅在同一個(gè)城市頻繁地變動(dòng)工作崗位，而且還經(jīng)?？绲赜蛄鲃?dòng)，以及階段性轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)。由于外來農(nóng)民工一般來自不發(fā)達(dá)地區(qū)，其戶口所在地的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般沒有建立，已經(jīng)建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市，其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以轉(zhuǎn)回原籍。按照國家現(xiàn)行規(guī)定，職工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌資金，城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移因此難以落實(shí)，而農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移則更為困難。（3）退保實(shí)際上損害了農(nóng)民工權(quán)益由于現(xiàn)行政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)反復(fù)參保、退保，有的甚至在同一地區(qū)更換工作單位時(shí)也先退保、再參保。廣東省有的地區(qū)農(nóng)民工退保率達(dá)95%以上。退保使農(nóng)民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農(nóng)民工享受社會(huì)保障的對等權(quán)益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象，有媒體稱一些地方將農(nóng)民工強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)變成城市社?；鸬摹疤峥顧C(jī)”，負(fù)面政治影響非常明顯。4、農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)缺失的司法方面的原因就司法方面的原因而言，城市有關(guān)勞動(dòng)監(jiān)察、城管、公安、工商等一些執(zhí)法人員對農(nóng)民工存在歧視，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)或面對農(nóng)民工權(quán)益損害時(shí)的行政不作為，使農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保護(hù)。另外，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行有效的規(guī)范。覆蓋農(nóng)民工社會(huì)保障的全國性的、全方位的社會(huì)保障立法迄今尚未出臺(tái)?，F(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)政策中，至今沒有一部綜合的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的全國性專門法律、法規(guī)或規(guī)章，全國性立法中對農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定也很少且很籠統(tǒng)。如1991年的（全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定）對農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)作了較為具體卻不完整的規(guī)定；1999年，國務(wù)院發(fā)布施行了（社會(huì)保障費(fèi)征繳暫行條例），首次將非公有企業(yè)職工和外來勞動(dòng)力納入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌。勞動(dòng)法頒布后的一系列全國性勞動(dòng)立法中，在適用范圍上大多未對職工作明確列舉，缺乏可操作性。而各地關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的地方性法規(guī)也差別很大。2000年，廣東省出臺(tái)了廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則、廣東省社會(huì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則，明確提出了農(nóng)民工應(yīng)參加社會(huì)養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)的問題；2001年，北京市頒布了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法，要求用人單位必須與農(nóng)民工簽訂用工合同，并為其辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)；2002年，南京市出臺(tái)了失業(yè)保險(xiǎn)辦法，也對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)作了明確的規(guī)定；同年9月，上海市推出了外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法，規(guī)定凡符合條件的單位和個(gè)人，必須辦理綜合保險(xiǎn)；2003年，成都市下發(fā)了成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法。這是各省市迄今為止已出臺(tái)的所有相關(guān)條例和辦法中針對農(nóng)民工內(nèi)容最全面的社會(huì)保障條例。其中，明確規(guī)定農(nóng)民工可以享受老年補(bǔ)貼、住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷、工傷補(bǔ)償或意外補(bǔ)償?shù)葞醉?xiàng)綜合社會(huì)保險(xiǎn)。然而，有的地方則還沒有出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)。在各地制定的法規(guī)中，存在著險(xiǎn)種少、接續(xù)性差、保障水平低等問題。4加之這些法規(guī)和規(guī)章效力的層次較低，因此很難保障農(nóng)民工的權(quán)益。5、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)缺失的根本原因 我國農(nóng)民工在城鎮(zhèn)“經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)排斥”的情況在世界城鎮(zhèn)化、工業(yè)化歷史上是絕無僅有的，根源在于新中國成立以來的城鎮(zhèn)化選擇了一條城鄉(xiāng)分割的體制路徑。眾所周知，幾乎所有發(fā)達(dá)資本主義國家的農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)，都是因?yàn)楣I(yè)革命從根本上改變了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尤其是這些國家農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力受農(nóng)業(yè)低產(chǎn)出、土地征用的推力和工業(yè)部門高比較效益、高勞動(dòng)所得的拉力雙重作用，大量向城鎮(zhèn)自由遷徙，也就是說西方國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是同步進(jìn)行的。而我國近60年來走的是完全不同的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化道路，城鄉(xiāng)的勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料等要素不能自由流動(dòng)，農(nóng)民被戶籍制度固化在農(nóng)村，工業(yè)化沒有伴隨相應(yīng)程度的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)之間形成了二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局。由于農(nóng)村勞動(dòng)者揮之不去的農(nóng)民身份，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)受到戶籍、就業(yè)、保障、教育、住房等方方面面的制度歧視和排斥，導(dǎo)致城鎮(zhèn)內(nèi)部社會(huì)保障和福利方面的新二元格局。盡管上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民工在就業(yè)方面的排斥被逐步?jīng)_破，但其他方面的社會(huì)排斥仍然在繼續(xù)。其結(jié)果，城鎮(zhèn)居民把農(nóng)民工當(dāng)成外來者、鄉(xiāng)下人；用人單位把農(nóng)民工當(dāng)成臨時(shí)工，不愿承擔(dān)其社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任；而地方政府又缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全局觀念，出于狹隘的本位主義考慮，在經(jīng)濟(jì)上接納農(nóng)民工成為本地勞動(dòng)者，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長做貢獻(xiàn)，但卻不愿為其承擔(dān)社會(huì)保障、子女教育、住房等附著在勞動(dòng)者就業(yè)權(quán)利之上的其他社會(huì)責(zé)任，理由僅僅就是因?yàn)檗r(nóng)民工不具有本地戶口，而當(dāng)?shù)卣拓?cái)政僅對有本地戶口的城鎮(zhèn)居民負(fù)責(zé)?？磥恚青l(xiāng)戶籍壁壘不徹底沖破，用人單位和地方政府總有種種理由對農(nóng)民工另眼相待6、.農(nóng)民工的邊緣性社會(huì)地位不利于他們表達(dá)自己的利益訴求農(nóng)民工社會(huì)身份和職業(yè)上的矛盾直接導(dǎo)致他們淪為社會(huì)邊緣性群體。這決定了關(guān)于他們的社會(huì)保障政策議程的設(shè)立途徑較少、設(shè)立過程緩慢且無法有效表達(dá)他們的利益訴求。具體表現(xiàn)為，一方面，農(nóng)民工群體的選舉權(quán)和被選舉權(quán)沒有得到有效落實(shí)，缺乏制度化表達(dá)其利益訴求的途徑；另一方面，工會(huì)組織還沒有成為農(nóng)民工群體提出政策訴求、保障勞動(dòng)權(quán)益的有效組織，從而使得通過內(nèi)在途徑建立農(nóng)民工社會(huì)保障的政策議程缺乏制度化和常規(guī)化機(jī)制。一般而言，建立政策議程的途徑可分為外在途徑和內(nèi)在途徑。由于缺乏有效的內(nèi)在途徑，農(nóng)民工社會(huì)保障的政策議程大多是通過外在途徑建立的，即政府主動(dòng)尋找、發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障的相關(guān)問題，并納入政策議程。這些都不利于充分、全面地表達(dá)農(nóng)民工社會(huì)保障方面的利益訴求，不利于迅速、有效地建立農(nóng)民工社會(huì)保障的政策議程，不利于農(nóng)民工社會(huì)保障政策的及時(shí)出臺(tái)和有效執(zhí)行。三、建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度的對策農(nóng)民工社會(huì)保障工作涉及面大，政策性強(qiáng)，要破解這一復(fù)雜難題，必須從多方面著手，推動(dòng)與此相關(guān)的制度改革和政策落實(shí)，共同配合農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。（一）提高農(nóng)民工享受社會(huì)保障權(quán)利的意識(shí)，并對城市居民及城市管理者進(jìn)行相關(guān)的宣傳教育。1、做好培訓(xùn)工作，提高農(nóng)民工思想文化素質(zhì)，包括文明素養(yǎng)、勞動(dòng)技能、法律知識(shí)等方面的素質(zhì)；2、加強(qiáng)法律宣傳活動(dòng)，努力提高農(nóng)民工的法律意識(shí)，引導(dǎo)他們通過法律途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益。加強(qiáng)對社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)及群眾關(guān)注、反響強(qiáng)烈案件的援助力度，深入開展對典型案件的援助，進(jìn)一步提高農(nóng)民工對法律援助工作的認(rèn)知度和法律援助工作的社會(huì)影響力； 3、要使城市管理者認(rèn)識(shí)到，不能犧牲農(nóng)民工的社會(huì)保障等利益為代價(jià)來保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)行城市居民與農(nóng)民工同工同酬，提高農(nóng)民工的工資，使他們有財(cái)力支付社會(huì)保障的費(fèi)用，打消他們加入社會(huì)保障的顧慮。（二）消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。政府不應(yīng)當(dāng)找借口來推卸和回避在農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，而且應(yīng)消除我國現(xiàn)有的社會(huì)保障體系和政策中存在的制度歧視。應(yīng)當(dāng)加大教育宣傳力度，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。首先，要通過教育宣傳，轉(zhuǎn)變政府部門與工作人員的觀念。其次，加強(qiáng)農(nóng)民工的自我保護(hù)意識(shí)，提高其對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與感與認(rèn)同感，讓其認(rèn)識(shí)到加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的必要性與可行性。最后，提高雇主和企業(yè)的認(rèn)識(shí)水平，使其改變?yōu)檗r(nóng)民工繳納保險(xiǎn)是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的觀點(diǎn)，明確各種繳費(fèi)與發(fā)放條款，增強(qiáng)其加入社會(huì)保障體系的信心。（三）建立多層次的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。農(nóng)民工是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新的結(jié)構(gòu)因素，多方面因素的綜合作用使得他們相當(dāng)一部分人處于流動(dòng)不居的狀態(tài)，加之其所從事的職業(yè)也各具特色，因此在構(gòu)建農(nóng)民工的社會(huì)保障制度時(shí)，不應(yīng)采取一刀切的辦法，而應(yīng)采取分類分層的保障辦法，優(yōu)先解決突出的基本的保障問題。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)民工市民化程度，可將他們分成三類：一類是長期生活在城鎮(zhèn)并打算定居的，可將他們按富裕型農(nóng)村社會(huì)保障制度提供，使其享受較高級的福利型的社會(huì)保障待遇；一類是短期在城鎮(zhèn)生活的，需要建立一整套的配套措施來構(gòu)建其社會(huì)保障；一類是臨時(shí)在城鎮(zhèn)打工的，可將其納入相應(yīng)階段的農(nóng)村社會(huì)保障制度內(nèi)。有學(xué)者提出至少應(yīng)該吸收在城鎮(zhèn)連續(xù)就業(yè)5年以上的農(nóng)民合同工參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。也有的學(xué)者則認(rèn)為，對擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長時(shí)間的農(nóng)民工，應(yīng)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系；對無穩(wěn)定職業(yè)且流動(dòng)性較大的農(nóng)民工，可設(shè)計(jì)一種過渡型方案，如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)民工自愿選擇，而其雇傭單位必須根據(jù)農(nóng)民工選擇的繳費(fèi)率而繳納相應(yīng)檔次的保障費(fèi)；并為所有的進(jìn)城農(nóng)民工建立個(gè)人賬戶。（四）完善立法和相應(yīng)司法保障措施，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障組織建設(shè)完善立法和相應(yīng)司法保障措施以明確保障對象、保障資金籌集、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障管理等方面的問題；同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障組織建設(shè)，完善農(nóng)民工社會(huì)保障管理體制和監(jiān)督機(jī)制。要建立全國統(tǒng)一的、權(quán)威的農(nóng)民工社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。一要加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障立法工作力度，解決好目前有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障立法層次低、立法空白問題；二要加強(qiáng)依法行政工作，加大依法行政和監(jiān)督工作力度；三要加強(qiáng)司法改革，建立健全與農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度相適應(yīng)的有效的司法運(yùn)行機(jī)制。7（五）為方便農(nóng)民工轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系，應(yīng)實(shí)行一體化管理和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)農(nóng)民工流動(dòng)性大，而且有回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性，因此農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)移成為一大操作難題8。應(yīng)該建立適合農(nóng)民工流動(dòng)的社會(huì)保障關(guān)系異地轉(zhuǎn)移機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，這可以解決農(nóng)民工因頻繁流動(dòng)、其保險(xiǎn)關(guān)系無法接續(xù)難以享受待遇的問題。同時(shí)為方便農(nóng)民工轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系，應(yīng)實(shí)行一體化管理和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。實(shí)現(xiàn)規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一，并改革社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法。允許參保職工在轉(zhuǎn)移社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，不僅轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶余額，而且也轉(zhuǎn)移與本人繳費(fèi)對應(yīng)的社會(huì)統(tǒng)籌基金，統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移的數(shù)額為社平工資的一定比例；取消待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老年齡時(shí)再轉(zhuǎn)移或一次性退還本人。（六）農(nóng)民工退保政策，對社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時(shí)封存其個(gè)人賬戶、保留社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，改革戶籍制度深化戶籍制度改革，逐步取消戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度。農(nóng)民工之所以成為遷徙的候鳥往返奔波于城市與農(nóng)村之間，帶來一系列社會(huì)問題，其根源是因?yàn)閼艏贫燃案街渖系母鞣N歧視性制度。只有取消戶籍制度，逐步實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由，才能使一部分工作穩(wěn)定和有能力的農(nóng)民工逐步在城鎮(zhèn)落戶，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，最終解決中國的“三農(nóng)”問題，消除社會(huì)保障領(lǐng)域存在的二元現(xiàn)象。改革戶籍制度，徹底拆除分割地區(qū)和城鄉(xiāng)的圍墻，形成人人平等、公平競爭、尊重個(gè)人選擇的市場遷移機(jī)制，使一些有能力的農(nóng)民工進(jìn)入勞動(dòng)力市場，獲得城市社會(huì)保障，而不是作為一個(gè)群體被排斥在城市社會(huì)保障體系之外。9（七）加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范用工，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益1.要求凡用工者必須簽訂正式合法有效的勞動(dòng)合同勞動(dòng)合同是規(guī)范用人單位和農(nóng)民工雙方權(quán)利與義務(wù)的法律文件，可以有效地保護(hù)農(nóng)民工利益。但現(xiàn)實(shí)中，簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工僅占40%，且其中不乏有損農(nóng)民工利益的條款，全面推行勞動(dòng)合同制度已成為當(dāng)務(wù)之急。政府需加大監(jiān)督力度，推動(dòng)各類企業(yè)同農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，重點(diǎn)抓好農(nóng)民工比較集中的建筑、采掘、餐飲、加工等行業(yè)的勞動(dòng)合同管理工作，對不簽訂合同、有損農(nóng)民工利益者加以嚴(yán)懲。同時(shí)，制定適合于農(nóng)民工的勞動(dòng)合同示范文本，告知工資發(fā)放、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)安全、工作時(shí)間和休假制度等方面的規(guī)定，引導(dǎo)農(nóng)民工為了自身利益，行使自己的權(quán)利，上崗前與用工單位簽訂勞動(dòng)合同。102.依法強(qiáng)制用人單位為農(nóng)民工參保為農(nóng)民工建立各種社會(huì)保險(xiǎn)，不僅是用人單位的義務(wù)，同時(shí)也是農(nóng)民工的權(quán)利。要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)立法，規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任，通過加大違法成本，促進(jìn)企業(yè)依法參保繳費(fèi)；加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力量，強(qiáng)化執(zhí)法力度，督促用人單位依法登記、申報(bào)和繳費(fèi)，對拒不履行法定社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任的，要依法處罰。（八）建立工會(huì)組織，健全利益表達(dá)機(jī)制保持順暢的農(nóng)民工利益訴求渠道資強(qiáng)勞弱是市場經(jīng)濟(jì)中一種普遍的現(xiàn)象，由于掌握的資源很少，農(nóng)民工盡管人數(shù)眾多，但在公共決策中缺乏話語權(quán)。為了讓農(nóng)民工的利益訴求能夠通過合法的、制度性的渠道加以表達(dá)，充分維護(hù)農(nóng)民工的合法利益，建議在城市中按照街道設(shè)立農(nóng)民工工會(huì)，該工會(huì)主要負(fù)責(zé)本街道轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民工的管理和服務(wù)工作：首先，對本轄區(qū)的農(nóng)民工實(shí)行登記，對登記數(shù)據(jù)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理，便于對農(nóng)民工進(jìn)行跟蹤管理。其次，在農(nóng)民工工會(huì)中安排專門人員，負(fù)責(zé)處理農(nóng)民工的勞動(dòng)糾紛、子女教育和社會(huì)保障等事宜，充分發(fā)揮工會(huì)對農(nóng)民工社會(huì)保障的監(jiān)督作用，為陷入勞務(wù)糾紛的農(nóng)民工聯(lián)系法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供法律援助，幫助農(nóng)民工運(yùn)用法律手段保護(hù)其社會(huì)保障權(quán)益。第三，當(dāng)農(nóng)民工失業(yè)時(shí)，工會(huì)組織應(yīng)該根據(jù)該農(nóng)民工自身?xiàng)l件為其提供或介紹更多的勞動(dòng)機(jī)會(huì)。（九）改革土地制度，實(shí)行土地?fù)Q保障近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民離開土地進(jìn)城打工，使農(nóng)村大量土地被拋荒。而日本在對待土地經(jīng)營權(quán)方面，對征用土地的農(nóng)民采取土地?fù)Q保障的做法。參照日本農(nóng)民年金制度，可以在我國建立農(nóng)村土地承包權(quán)制度，允許土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。對進(jìn)城達(dá)到一定年限、在城鎮(zhèn)有了較為穩(wěn)定的職業(yè)與收入的農(nóng)民工，在其自愿的前提下，政府可以收回其土地使用權(quán)，同時(shí)輔之以城鎮(zhèn)最低生活保障制度，實(shí)行土地?fù)Q保障。這樣做一方面可以擴(kuò)大農(nóng)村人均占有土地面積，甚至可以實(shí)行一定程度的集中經(jīng)營；另一方面可以促進(jìn)一部分進(jìn)城農(nóng)民工放棄回鄉(xiāng)念頭，提高城市化水平，推動(dòng)我國城市化進(jìn)程。（十）提高農(nóng)民工享受社會(huì)保障權(quán)利的意識(shí)，并對城市居民及城市管理者進(jìn)行相關(guān)的宣傳教育。做好培訓(xùn)工作，提高農(nóng)民工思想文化素質(zhì)，包括文明素養(yǎng)、勞動(dòng)技能、法律知識(shí)等方面的素質(zhì)；加強(qiáng)法律宣傳活動(dòng)，努力提高農(nóng)民工的法律意識(shí)，引導(dǎo)他們通過法律途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益。加強(qiáng)對社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)及群眾關(guān)注、反響強(qiáng)烈案件的援助力度，深入開展對典型案件的援助，進(jìn)一步提高農(nóng)民工對法律援助工作的認(rèn)知度和法律援助工作的社會(huì)影響力；要使城市管理者認(rèn)識(shí)到，不能犧牲農(nóng)民工