國有水務公司治理模式研究.doc

國有水務公司治理模式研究摘要：本文首先分析了國有水務公司的現(xiàn)狀以及內(nèi)外部治理中存在的問題，然后利用公司治理理論對國有水務公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)治理，國有水務資產(chǎn)的治理以及利益相關(guān)者的治理等方面進行了探討。關(guān)鍵詞：公司治理 ； 產(chǎn)權(quán)融合 ； 資產(chǎn)管理 ； 利益相關(guān)者 ； 共贏 Study on the Governance Model of the State-Owned Water Corporation SHEN yuAbstract: This thesis first analysed the status of the state-owned water corporation and the existing problems in internal & external governance ,then discussed on the governance of the structure of the property rights,the governance of water assets , the governance of interests of the stake holders for the state-owned water corporation .Keywords: corporate governance ; property rights amalgamation ; assets administration ; stake holders ; Joint-win水務業(yè)作為重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和社會公共事業(yè)，過去一直處于“政府壟斷”的狀態(tài)。水務公司在計劃經(jīng)濟時代其實只是行政管理機關(guān)的下屬機構(gòu)，并未進行真正意義的公司式治理。1國有水務公司現(xiàn)狀和治理中存在的問題以及發(fā)展環(huán)境1.1 國有水務公司的發(fā)展現(xiàn)狀我國水務公司一直采取國有國營、政府運作的發(fā)展模式，政企不分、政資不分的問題比較突出。國有水務公司承載了太多的政府政策意圖，更明顯地表現(xiàn)為政府規(guī)制政策的替代物，其商業(yè)運作與管理創(chuàng)新受到限制，經(jīng)營效率不高且缺乏市場活力。國有水務公司的行政化因素使公司內(nèi)部的委托代理關(guān)系不是一種財產(chǎn)所有者與法人所有者的關(guān)系, 即使在國家主體與經(jīng)營者之間形成了某種形式的契約, 由于缺乏相應的法律和市場基礎(chǔ), 這種契約也是一種形式的,實為一種行政功利與經(jīng)濟目標的混合物。作為國有水務公司代理人的經(jīng)理人由于經(jīng)常具有雙重身份和人格, 使得對其的激勵與約束機制并不能導致水務公司的效益最大化。雖然國家主體也可能為經(jīng)理階層提供某種激勵機制, 但是作為激勵機制的收入機制無法與市場標準相對接。1.2國有水務公司治理中存在的問題在外部治理方面：水務市場投資機會的多少及投資收益的大小關(guān)鍵取決于水價。在計劃經(jīng)濟體制下，政府一直是水務投資運營的主體，水沒有真正被視為商品，沒有形成吸引各方面資金進入水務業(yè)的政策機制。受政府財政制約，整個水務業(yè)投資不足，水價形成機制不合理，從而造成行業(yè)利潤率不高的局面。 在內(nèi)部治理方面：現(xiàn)有水務公司資產(chǎn)管理體制大部分形成于計劃經(jīng)濟時代。水務公司一般都是由政府建設(shè)部門主管，主管部門對水務公司既要實行行業(yè)管理又要兼作水務資產(chǎn)管理的主體。由此引發(fā)的問題主要有：（1）政府對水務公司干預過多，公司不能完全行使法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，適應市場經(jīng)濟的約束和監(jiān)管機制還未形成。水務公司的主管部門往往把社會經(jīng)濟管理者職能和資產(chǎn)所有者職能混為一體，且多以社會管理為主要職能。（2）水務公司分別由幾個政府部門管理，各主管部門作為政府代表以多個行政管理者的身份出現(xiàn)，沒有一個部門真正對國有水務公司負責。國有資產(chǎn)保值增值的責任主體、國有資產(chǎn)流失責任主體、選擇不當經(jīng)營者的責任主體和投資重大決策負責主體都不明確。（3）董事長和總經(jīng)理等高級管理人員由政府人事部門直接任免或?qū)ζ淙蚊庥袥Q定性的影響力，這明顯有悖于公司治理的原理。雖然當前我國經(jīng)理人市場尚不發(fā)達，職業(yè)經(jīng)理人的產(chǎn)生和聘用機制還不完善，但這并不能成為政府直接任免的理由。在董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層均受政府控制的情況下，他們除職業(yè)與政府公務員不同外，其任免、職級、升遷等與政府公務員沒有實質(zhì)上的差異，企業(yè)必然要接受政府指令，政企不分無可避免。1.3國有水務公司的發(fā)展環(huán)境我國水務市場發(fā)展前景廣闊。隨著水務業(yè)向社會資本和外資全面放開，其已無可選擇地面對整個國際市場，政府壟斷的局面已被打破。民間資本進軍水務業(yè)將打破由政府包辦水務業(yè)的局面，在一度程度上緩解因政府投資缺乏科學性而帶來的資源浪費，也讓消費者能夠直接享受到競爭帶來的好處。民營水務公司利用其機制靈活的優(yōu)勢開始與國有水務公司競爭一些中小型的水務項目。國外水務公司其實早已將中國作為其全球重要的市場來開拓，憑借其先進的技術(shù)、管理和經(jīng)營優(yōu)勢，已經(jīng)開始在中國水務市場“水里淘金”。從中長期來看，政策環(huán)境、管理體制的逐步到位將給內(nèi)外資的介入提供公開、有效的平臺。我國供水和污水處理市場方興未艾，潛力巨大。未來十幾年仍然是我國快速城市化的時期，而目前我國城市的供排水、污水處理設(shè)施基礎(chǔ)普遍較差，技術(shù)含量較低，遠遠滿足不了發(fā)展的要求。所以說水務市場發(fā)展的潛力和競爭的態(tài)勢并存。2公司治理中的相關(guān)理論2.1公司治理結(jié)構(gòu)理論公司制雖然經(jīng)歷了數(shù)百年歷史,但公司治理理論卻是現(xiàn)代公司理論的新內(nèi)容。借鑒吸收西方公司理論的成果,結(jié)合我國公司制剛剛起步時期的特點,公司治理結(jié)構(gòu)應是由股東會的出資者所有權(quán)決定的公司最終控制權(quán)、董事會的法人財產(chǎn)權(quán)決定的經(jīng)營決策權(quán)、經(jīng)理人的法人代理權(quán)決定的經(jīng)營管理權(quán)、監(jiān)事會代表出資者行使的出資者監(jiān)督權(quán)“三會四權(quán)”分權(quán)制衡,合力推進公司經(jīng)濟運行的治理模式。它是一種經(jīng)濟關(guān)系、契約關(guān)系,又是一種制度安排、制衡機制,還是一種經(jīng)濟民主形式。產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，而所有權(quán)又可分為終極所有權(quán)和占有權(quán)。前者是指財產(chǎn)的最終歸屬權(quán)，即“出資者所有”，后者是指財產(chǎn)的實際擁有，即“法人財產(chǎn)權(quán)”。應在財產(chǎn)所有者與法人所有者之間建立一種有效的委托代理關(guān)系。產(chǎn)權(quán)多元化是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的根本特征，其核心是形成多元投資主體，形成相互制衡的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。依據(jù)公司法規(guī)定, 由股東大會選取的董事會是公司的最高權(quán)利機構(gòu), 即使是國家控股的有限責任公司和股份有限公司也不能采取由政府直接任免高層管理人員的做法, 政府不能取代股東會和董事會來行使本應屬于股東會和董事會的職權(quán), 實行政企分開, 使公司成為名副其實的市場主體。而法人治理主體的重新確立將顯著地改變公司原有權(quán)力機關(guān)的構(gòu)造與功能, 并在股東和經(jīng)營者之間建立起一個相對有效的權(quán)力制衡機制和激勵機制。 2.2公司治理的利益相關(guān)者從傳統(tǒng)公司法律的角度來說,股東是理所當然的所有者，股東的所有者地位受到各國法律的保護。從這個意義說，公司存在的目的就是追求股東利益最大化。再者，公司是社會的公司，社會中公司廣泛的利益相關(guān)者對公司的生存與發(fā)展都會產(chǎn)生不同程度的影響。由于利益相關(guān)者的利益與公司息息相關(guān)，公司必須體現(xiàn)他們的利益。成功的公司既需要對外增強對用戶和消費者的凝聚力，也需要對內(nèi)調(diào)動職工的勞動積極性。因此，公司治理的主體不僅局限于股東，而是包括股東、債權(quán)人、雇員、顧客、供應商、政府、社區(qū)等在內(nèi)的廣大公司利益相關(guān)者?！肮蓶|至上主義”的公司治理不再是全部,公司的發(fā)展離不開利益相關(guān)各方。股東、經(jīng)理、員工、供應商、消費者乃至社區(qū)都是公司鏈上的一部分,他們的貢獻是不言而喻的,其利益應在公司利益分配中得以實現(xiàn)。公司治理應指協(xié)調(diào)公司所有者和各利益相關(guān)者之間的責、權(quán)、利的各種制度安排,一個較完善的公司治理可以最大限度的調(diào)動各利益相關(guān)者的積極性,推動公司有效運做, 實現(xiàn)人力資源和物力資源的優(yōu)化配置。利益相關(guān)者理論直接考慮相關(guān)者多方的利益,從而能夠達到社會效率的最大化。公司生存與發(fā)展的目標不是單一的, 而應該是多元的, 是各利益相關(guān)者關(guān)系的一種平衡。2.3國有公共事業(yè)公司的治理國有公用事業(yè)公司包括國有水務公司、國有燃氣公司、國有公交公司等。在公用事業(yè)公司中國家的控制力、政府的政策意圖及需要公用事業(yè)承載的多元目標的整合，主要通過規(guī)范的政府監(jiān)管途徑來實現(xiàn)。在對主要公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務與非自然壟斷的競爭性業(yè)務作出明確界定的基礎(chǔ)上，除了在某些特殊的自然壟斷領(lǐng)域可以采取國有獨資公司的財產(chǎn)組織形式及相應的公司治理結(jié)構(gòu)外，大多數(shù)公用事業(yè)領(lǐng)域都可以采取國有參股、控股的形式。有些非自然壟斷的競爭性業(yè)務，國有經(jīng)濟可以逐步退出，同時放開外資和民間資本的市場準入。由于水務業(yè)屬于非特殊的自然壟斷領(lǐng)域，從實際出發(fā)完善國有水務公司的治理結(jié)構(gòu)，為水務業(yè)逐步從政府運作向市場化經(jīng)營轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件是現(xiàn)階段的現(xiàn)實選擇。3國有水務公司的治理模式定位及實施對策隨著我國水務公司發(fā)展進程的推進，如何進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革，如何有效地使國有水務資產(chǎn)保值增值以及如何處理好政府、投資人、企業(yè)、員工、用戶的利益關(guān)系，建立健全和諧的水務市場秩序，形成水務市場良性的發(fā)展局面，最大限度地避免問題產(chǎn)生成為目前急需研究的問題。3.1國有水務公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)治理隨著中國加入世界貿(mào)易組織以及市場經(jīng)濟的深化，國有水務公司都存在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革問題,產(chǎn)權(quán)融合已經(jīng)成為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的重要取向。國有水務公司融合國外資本、民間資本或著通過上市融合社會公眾資本已成為趨勢。產(chǎn)權(quán)融合可以分為內(nèi)部融合與外部融合兩大類。從內(nèi)部融合角度分析，水務公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應有利于激勵機制和決策機制的完善，具體形式包括員工持股等。員工持股包括技術(shù)入股及管理入股，主要形式有持股、期股、股票期權(quán)。外部融合主要包括風險投資、并購、私募、上市等。外部融合有利于水務公司約束機制的構(gòu)建，同時促進企業(yè)產(chǎn)權(quán)的流動和擴張，增強產(chǎn)權(quán)包容度。其發(fā)展趨勢是引入社會資本實行兩權(quán)分離，完善企業(yè)決策制度，建立激勵機制吸引職業(yè)經(jīng)理人，增加透明度和社會信任度?；痉较蚴菍嵤┊a(chǎn)權(quán)部分社會化引入社會股東，為水務公司的長期持續(xù)發(fā)展構(gòu)造一個良性的體制基礎(chǔ)。綜上所述，水務公司產(chǎn)權(quán)多元化可以通過以下途徑產(chǎn)生，一種是股本總額和向社會公開募集的股本額達到法定資本最低限額，依法設(shè)立水務股份有限公司；另一種是通過引進外資或民間資本，通過合資合作的方式成立水務有限責任公司。外部融合與企業(yè)資本運營關(guān)系密切，通過資本運營可以使企業(yè)資源融入更大范圍的資源之中，進行產(chǎn)權(quán)優(yōu)化重組，實行跨地區(qū)、跨所有制的產(chǎn)權(quán)融合，充分發(fā)揮資源的最佳運營效益，從而實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模效益的提高。水務業(yè)是一個以投資大、周期長、低而穩(wěn)定回報率為特征的行業(yè)，無法擴張就難以形成規(guī)模，而規(guī)?；?jīng)營是水務公司獲取商業(yè)投資收益的有效途徑。從長遠來看，為了培育具有國際競爭力的大型的水務集團，“公司間交叉持股”是一個行之有效的途徑。國有大型水務公司可以利用交叉持股模式在相鄰水務公司間交叉持股，構(gòu)建跨地區(qū)、跨流域的城鄉(xiāng)一體化，可于國際知名水務集團競爭的大型水務集團公司。內(nèi)部融合和外部融合的最終結(jié)果是良性產(chǎn)權(quán)互動，表現(xiàn)在公司治理方面，從價值驅(qū)動型的傳統(tǒng)企業(yè)逐步走向價值評估型的現(xiàn)代企業(yè)?？偟膩砜矗瑖兴畡展镜漠a(chǎn)權(quán)融合將從制度方面促進企業(yè)的升級發(fā)展，通過產(chǎn)權(quán)社會化和公開化，其才有可能整合最具價值的社會資源。在一些基礎(chǔ)設(shè)施薄弱而又資金缺乏的地區(qū)，也可以參照英國“黃金股”的制度，采取“國退民進”的方式吸收民間資本組建“國有民營”的水務公司。英國電信屬于公用事業(yè)性質(zhì)的公司，由于歷史的原因，它幾乎壟斷了英國全部電信產(chǎn)業(yè)，是壟斷性較強的企業(yè)。這種公司政府當然需要控制，以防止其損害公眾利益。但英國政府并沒有采用獨資方式和絕對控股的方式，而是采用了“黃金股”制度。即在英國電信公司中政府只有一股，其余股份全部都非國有化，但政府的一股是不同于一般股權(quán)的“黃金股”，它可以在英國電信損害國家和公眾利益時，否決董事會的決定。當然，正常情況下“黃金股”并無特權(quán)，英國電信完全可以按股份制公司經(jīng)營，“黃金股” 不得干預。這比政府獨資和絕對控股的效益要好得多，既可以使政府對特殊性質(zhì)的公司實現(xiàn)控制，也可以實現(xiàn)公司股權(quán)多元化，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。水務項目建設(shè)缺少資金，國家可適當出讓部分國有資產(chǎn)，通過變現(xiàn)籌集資金。水務公司股權(quán)可以分散化，國家則保留最關(guān)鍵的“黃金股”。一方面政府可制定產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)進行宏觀調(diào)控與行為規(guī)范，另一方面當私營方式影響國家和公眾利益時，國家手中所有權(quán)即可發(fā)揮效力?！包S金股”模式防止了政府權(quán)力的缺位，把全民所托的企業(yè)通過政府找到好的職業(yè)經(jīng)理人再還給全民。防止了取代政府權(quán)力缺位的強勢個體的產(chǎn)生，所以就沒有侵害其他弱勢個體的現(xiàn)象出現(xiàn)。3.2國有水務公司的資產(chǎn)治理及監(jiān)管由于歷史原因，國有水務公司資產(chǎn)大都以國有資產(chǎn)的面貌出現(xiàn)，國有資產(chǎn)作為全民的資產(chǎn)，其目的是為全民的公共利益服務，是關(guān)乎國計民生的資產(chǎn)，是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的重要手段。國有水務資產(chǎn)管理體制上的一個重要問題，就是要使國有水務資產(chǎn)管理的專門機構(gòu)實現(xiàn)責任與權(quán)利的統(tǒng)一，因而國有水務資產(chǎn)管理的專門機構(gòu)就不僅要管理資產(chǎn)，還要行使作為出資人而應有的全部權(quán)力。國有水務資產(chǎn)管理部門、國有水務資產(chǎn)運營機構(gòu)、國有水務資產(chǎn)投資的水務公司，三者之間不應再是一種行政隸屬關(guān)系，而是以資本為紐帶建立起來的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。國有水務資產(chǎn)管理部門不納入政府序列，只承擔國有資產(chǎn)出資人職責。原來的相關(guān)政府部門專門行使社會管理職能，不能干預水務公司的正常經(jīng)營活動，從機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)政企分開，明確各自的責任。水務資產(chǎn)管理模式從政府直接管理向間接監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變意味著以往水務公司主要由政府直接投資、直接管理、直接定價、直接經(jīng)營、直接補貼的方式向?qū)嵭姓蠓蛛x，建立高效率政府監(jiān)管機制和公司經(jīng)營機制的方式轉(zhuǎn)變。用委托人與被委托人之間的資產(chǎn)紐帶關(guān)系取代傳統(tǒng)體制下政府與公司之間的行政隸屬關(guān)系，水務公司將在嚴格統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管條件下，成為享有自主經(jīng)營權(quán)的法人實體。建立新的國有水務資產(chǎn)監(jiān)管體制還要利用公司治理理論來規(guī)范水務公司股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責，完善管理人員的聘任制度。改革現(xiàn)有水務公司人員管理辦法，逐步做到出資人決定董事會、監(jiān)事會成員，董事會選聘高級經(jīng)營管理者。董事會應下設(shè)提名、薪酬等專門委員會，其成員主要應由外部董事?lián)巍?.3國有水務公司治理的最終目標根據(jù)利益相關(guān)者理論國有水務公司的發(fā)展要平衡多個方面的利益，主要包括：政府、水務公司、水務公司雇員、消費者以及投資方等。首先要使政府和水務公司受益。政府引進各種形式資金盤活存量資產(chǎn)，以實現(xiàn)對水務公司進行改制的目標。水務公司的順利經(jīng)營可以吸納更多的人就業(yè)以及為政府創(chuàng)造更多的稅收，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供共同條件。水務公司由一個政府直屬的公司轉(zhuǎn)變成為真正獨立自主經(jīng)營的公司，這種轉(zhuǎn)換應使其獲得相應收益和發(fā)展，獲得合理的利潤回報，保障企業(yè)維持生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)能力。還要使水務公司雇員、消費者以及投資方受益。公司員工作為一種人力資產(chǎn)具有一定的專用性，這種專用性將員工個人命運與公司命運緊密聯(lián)系起來。作為公司重要的資源，員工應享有利益保障，改制后要避免水務公司員工大量下崗或利益受損的情況出現(xiàn)。如果僅為了降低成本提高利潤，使大部分員工失去工作，并不是成功的改制，也會使投資方進入后無法很好地進行管理。改制后的水務公司可以采取分流、自然減員、增加管理服務崗位等方式來消化富余人員。用戶是公司