論行政自由裁量權(quán)運(yùn)用中霧霾的清除

論行政自由裁量權(quán)運(yùn)用中霧霾的清除【內(nèi)容提要】行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，在建立現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中具有重要地位。在日常工作中，行政自由裁量權(quán)被廣泛運(yùn)用 。在運(yùn)用行政自由裁量過(guò)程中，由于多種原因，往往會(huì)存在行政主體和當(dāng)事人之間信息不對(duì)稱(chēng)、權(quán)力主體運(yùn)用程序不合法、行為主體采取的行為失當(dāng)?shù)褥F霾現(xiàn)象。這些霧霾現(xiàn)象的存在，影響社會(huì)的公平正義、影響行政機(jī)關(guān)在人民群眾當(dāng)中的形象，增加著社會(huì)的有形成本和無(wú)形成本，腐蝕著黨政機(jī)關(guān)的肌體，必須予以堅(jiān)決清除。本文分析了行政自由裁量權(quán)的含義，認(rèn)為行政自由裁量權(quán)不僅是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而且包括行政法當(dāng)中的行政當(dāng)事人。然后，從現(xiàn)代行政權(quán)的核心決策權(quán)入手，著重分析了行政決策權(quán)當(dāng)中自由裁量權(quán)運(yùn)用的“霧霾”現(xiàn)象，并剖析了原因，最后，提出了防止行政自由裁量權(quán)濫用的思路。關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán) 濫用 控制中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂?duì)于國(guó)家治理體系問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者多有探討，我比較接受俞可平的觀點(diǎn)。2013年11月30日，中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和社會(huì)治理現(xiàn)代化”學(xué)術(shù)研討會(huì)上指出：現(xiàn)代國(guó)家治理體系應(yīng)包括這么幾個(gè)要素：一是公共權(quán)力的運(yùn)行必須制度化和規(guī)范化，不能帶隨意性；二是民主化。所有公共治理以及制度安排，最終要保障主權(quán)在民，或者說(shuō)人民當(dāng)家作主。三是法治。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威，這是最核心的。法治有兩層含義，一個(gè)是憲法和法律是最高權(quán)力，一個(gè)是嚴(yán)格按照法律辦事。四是高效。現(xiàn)代國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)有效的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，有較高的行政效率和經(jīng)濟(jì)效率。五是協(xié)調(diào)。現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)制度系統(tǒng)，至少有三個(gè)特別重要的子系統(tǒng)，一是政府治理，二是社會(huì)治理，三是市場(chǎng)治理。各種制度安排應(yīng)是一個(gè)統(tǒng)一的整體，互相協(xié)調(diào),它不是碎片化的。從俞可平的觀點(diǎn)可以看出，現(xiàn)代國(guó)家治理體系的內(nèi)容都涉及到行政自由裁量權(quán)運(yùn)用的問(wèn)題。所以，行政自由裁量權(quán)在現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中具有重要地位，是現(xiàn)代行政權(quán)的核心。在日常工作中，如何正確認(rèn)識(shí)并行使行政自由裁量全，是一個(gè)值得探討和研究的問(wèn)題。一、關(guān)于行政自由裁量權(quán)什么是行政自由裁量權(quán)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其有不同的定義，互聯(lián)網(wǎng)百度百科對(duì)它的界定是：行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對(duì)具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。依據(jù)這一定義，我們通過(guò)分析就可以看出，行政自由裁量權(quán)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，行政自由裁量權(quán)直接來(lái)源于法律法規(guī)的授權(quán)，法律法規(guī)可以通過(guò)明示或默示的方式，授予行政主體自由裁量權(quán)。也就是說(shuō)，法律法規(guī)僅規(guī)定了某項(xiàng)權(quán)力，而將行使該權(quán)力的方式、方法留給行政主體自由裁量。其二，行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，它的行使主體是行政機(jī)關(guān)，它是行政機(jī)關(guān)所獨(dú)有的一項(xiàng)權(quán)力，有別于司法審判中法官的司法自由裁量權(quán)；其三，行政自由裁量權(quán)是主體根據(jù)情勢(shì)所需根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)并依據(jù)自己的意志判斷而進(jìn)行的利益斟酌、權(quán)衡和權(quán)量的活動(dòng)。行政自由裁量權(quán)的行使是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷和選擇的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)享有的自由選擇權(quán)，這是自由裁量權(quán)最顯著的一個(gè)特點(diǎn)；其四，行政自由裁量權(quán)并非是一種不受限制的權(quán)力，其行使也必須符合法律規(guī)定，符合公平、正義的原則，必須是以法律規(guī)定為前提，在法定限度內(nèi)進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)的選擇程序和結(jié)果必須符合法律的規(guī)定；最后，行政自由裁量權(quán)表現(xiàn)為兩種情況，一是決定是否做出某個(gè)行政行為，二是在各種不同的措施中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況選擇那一個(gè)。行政自由裁量權(quán)雖是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，但自由裁量行為都是由人來(lái)完成的，因此，在探討行政自由裁量權(quán)時(shí)，必然要涉及行政法主體，即行政法律關(guān)系中的雙方當(dāng)事人，包括行政主體和行政當(dāng)事人。正由于這樣，所以本文探討的行政自由裁量權(quán)不僅局限于行政主體，而且包括行政法當(dāng)中的行政當(dāng)事人。我國(guó)的國(guó)體決定了我國(guó)的政體，因此，本文所探討的行政自由裁量權(quán)，不僅包括行政機(jī)關(guān)，也包括黨的機(jī)關(guān)和具有社會(huì)管理權(quán)力的群工團(tuán)體。二、自由行政裁量權(quán)運(yùn)用中霧霾的形成行政機(jī)關(guān)的行政過(guò)程大致可以包括計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制。在這些過(guò)程中，都涉及行政決策權(quán)這個(gè)現(xiàn)代行政權(quán)的核心，而這項(xiàng)權(quán)力，也是行政自由裁量權(quán)霧霾形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革開(kāi)放三十年以來(lái)，我國(guó)在行政決策法制化的建設(shè)方面取得了一定的成績(jī)，多方面、多層次的行政決策法制環(huán)境正在形成。在看到成績(jī)與進(jìn)步時(shí)，我們也不容忽視在現(xiàn)實(shí)生活中有的行政機(jī)關(guān)和公職人員偏離法律、法規(guī)，偏離科學(xué)發(fā)展觀的要求盲目決策，急功近利，顛倒了權(quán)與法的關(guān)系，顛倒了個(gè)人政績(jī)與國(guó)家和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)及根本利益的關(guān)系。錯(cuò)誤的政績(jī)觀把個(gè)人的所謂“政績(jī)”擺在第一位，把法律及國(guó)家和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益放在第二位，因此出現(xiàn)了部分決策事項(xiàng)在事前拍腦袋瞎決策，事中拍胸脯亂保證，事后拍屁股就走人的“三拍”現(xiàn)象。在這里，我借用氣象學(xué)對(duì)災(zāi)害性天氣描述的一個(gè)詞“霧霾”，把對(duì)行政自由裁量權(quán)運(yùn)用的危害稱(chēng)之為行政自由裁量權(quán)行使的霧霾現(xiàn)象。這類(lèi)現(xiàn)象在行政自由裁量權(quán)行使中很多。如安徽阜陽(yáng)巨貪王懷忠耗資3.2億元建的“國(guó)際機(jī)場(chǎng)”，工程開(kāi)工時(shí)，阜陽(yáng)的工人、教師、農(nóng)民每人被攤派了數(shù)百元的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。為了興建這個(gè)機(jī)場(chǎng)，王懷忠不知透支了阜陽(yáng)多少財(cái)力。1994年王懷忠決定要建“世界上最大的動(dòng)物園”，養(yǎng)老虎和鱷魚(yú)，在折騰了3年之后，這個(gè)動(dòng)物園也只有兩只小老虎。湖北黃岡挪用1167萬(wàn)公路國(guó)債基金，建起占地300畝的超級(jí)廣場(chǎng)，后因投入不繼被撂荒這些事件的出現(xiàn)再次向世人證明了部分行政機(jī)關(guān)及其公職人員在行政決策過(guò)程中濫用行政自由裁量權(quán)，嚴(yán)重違背黨中央的決策民主化和法制化理念，好大喜功，蠻目決策大搞政績(jī)工程、樣板工程，不僅勞民傷財(cái)造成了巨大浪費(fèi)，更是產(chǎn)生了不可估量的負(fù)面影響，使社會(huì)的有形成本和無(wú)形成本在增加。嚴(yán)重的侵害了國(guó)家和民眾的利益之所以產(chǎn)生這些行政自由裁量權(quán)當(dāng)中的霧霾，在我國(guó)，大概有這幾方面原因:（一）行政決策主體單一 現(xiàn)代決策是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須依靠充分發(fā)揚(yáng)民主，依靠集體的智慧，才能做出科學(xué)的決策?？墒?，就在黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的背景下，仍然有一些行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤的認(rèn)為決策就是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人“拍板定案”，不重視發(fā)揚(yáng)民主、調(diào)查研究、科學(xué)論證，單憑個(gè)人主觀想象，武斷“拍板”，從而在很大程度上使得部分地區(qū)或部門(mén)的行政決策方式還是傳統(tǒng)的“一言堂”和“家長(zhǎng)制”決策方式，把行政自由裁量權(quán)理解為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，把法律、法規(guī)和單位制度體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志，彰顯為領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人才能，而未能真正體現(xiàn)廣大人民的意志和代表廣大人民的根本利益。且在決策內(nèi)部機(jī)構(gòu)的組成人員或決策領(lǐng)導(dǎo)集體里，其他人員最終也要順從于“一把手”的意圖，專(zhuān)家決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)也往往如此，專(zhuān)門(mén)的行政決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)和公民作為行政決策主體的組成部分也未能充分發(fā)揮其參政議政、民主監(jiān)督的積極作用。以至于在決策過(guò)程中把民主討論當(dāng)成是歌曲的伴唱，附合一下便通過(guò)；把專(zhuān)家論證當(dāng)成了走形式，定個(gè)主題議議就行；把法制決策當(dāng)成紙上文件，看看則已。 （二）行政決策程序法制化程度偏低 自實(shí)行改革開(kāi)放，特別是確立發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方針以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始重視行政決策程序的法制化。不過(guò)這種法制化的提法還沒(méi)有變成具體的法律，僅僅停留在黨的綱領(lǐng)性文件中。在現(xiàn)有的法律規(guī)定中，沒(méi)有“行政決策”的提法。雖然在憲法和其他一些基本法律中能夠找到一些與“行政決策”相近意思的條文，但這些條文本身具有很大的不確定性，并不必然就是“行政決策”的意思。而且這些條文的表述非常原則和簡(jiǎn)單，泛泛而談，對(duì)行政決策的程序鮮有涉及。法律上缺乏對(duì)行政決策的約束和糾錯(cuò)機(jī)制。行政決策作為一種行政活動(dòng)方式，必然存在違法運(yùn)用、不當(dāng)運(yùn)用或出現(xiàn)失誤的可能，因而需要加以約束和設(shè)定補(bǔ)救辦法。但目前我國(guó)法律在這方面的規(guī)定還幾乎是空白，這使得行政決策程序的實(shí)施缺乏必要的制度保障。導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)決策程序的隨意化。 （三）行政決策責(zé)任難以追究 我國(guó)行政決策責(zé)任難以追究主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是行政決策責(zé)任無(wú)法可依，二是沒(méi)有建立行政決策責(zé)任追究制度。我國(guó)行政決策觀念是在傳統(tǒng)的“家長(zhǎng)制”、“一言堂”決策思想的影響下逐漸形成的；同時(shí)，我國(guó)的行政決策體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的。在傳統(tǒng)觀念下，行政決策者往往把決策失誤看作是我們常說(shuō)的“交學(xué)費(fèi)”、“好心辦壞事”，而沒(méi)有意識(shí)到自己的責(zé)任。在有些情況下，由于黨政決策職責(zé)不分、權(quán)力過(guò)分集中，因而在行政決策過(guò)程中，仍存在著主觀主義、經(jīng)驗(yàn)主義和個(gè)人獨(dú)斷專(zhuān)行的作風(fēng)和行為等行政自由裁量權(quán)運(yùn)用的霧霾。而且，由于權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱(chēng)，權(quán)力、利益和責(zé)任分離，行政決策主體擁有權(quán)力，并享有利益，但對(duì)濫用決策權(quán)力帶來(lái)的不良后果卻不承擔(dān)責(zé)任。目前，我國(guó)正處于一個(gè)非常特殊的歷史時(shí)期，由于市場(chǎng)的發(fā)育不全和市場(chǎng)缺陷，決定了我國(guó)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中必須扮演重要的角色，政府要面臨大量紛繁復(fù)雜的行政決策問(wèn)題以及行政調(diào)控的艱巨任務(wù)，包括各項(xiàng)關(guān)系著人民群眾的切身利益而由行政機(jī)關(guān)制定的重大的政策和措施。但是，對(duì)于一些耗資巨大的項(xiàng)目，由于事前沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)論證，還未建成就半途而廢；而且，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的盲目投資和低水平引進(jìn)，又造成了大量資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。對(duì)此，行政決策的機(jī)關(guān)及相關(guān)負(fù)責(zé)人卻不用承擔(dān)任何形式的責(zé)任，更沒(méi)有得到相應(yīng)的法律責(zé)任追究。三、防止行政自由裁量濫用的思路中華人民共和國(guó)行政訴訟法第54條第4款第5項(xiàng)規(guī)定，濫用自由裁量權(quán)也稱(chēng)之為濫用職權(quán)。是指行政主體由于受到某些因素的影響，沒(méi)有根據(jù)法律、法規(guī)的目的、原則和精神來(lái)執(zhí)行法律，而是根據(jù)個(gè)人的意志不適當(dāng)行使權(quán)力而作出行政行為。是行政自由裁量權(quán)失控形態(tài)中最為常見(jiàn)的一種類(lèi)型。濫用行政自由裁量權(quán)因?yàn)槠渚哂小盀E用”的主觀故意性，因此有著更大的社會(huì)危害性。如何在現(xiàn)實(shí)生活中防止行政自由裁量權(quán)。我認(rèn)為要從以下幾方面努力：一是拓展公民政治參與的渠道。民意是一種不容輕視的社會(huì)能量，順應(yīng)民意是國(guó)家之福，罔顧民意是國(guó)家之禍。近年來(lái)，盡管保障公民行使表達(dá)權(quán)的力度不斷加大，但民意表達(dá)渠道依然匱乏，部分群眾只能通過(guò)非制度化渠道實(shí)現(xiàn)政治參與，群體性表達(dá)往往呈現(xiàn)出無(wú)序化和非理性化，甚至演化為破壞性的“鬧事”。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出：“建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障?！边@就需要各級(jí)政府為群眾構(gòu)建表達(dá)和就地解決利益訴求的常態(tài)化機(jī)制，完善人大代表聯(lián)系群眾機(jī)制，打通傳遞民情民意的“綠色通道”，使人大常委會(huì)的立法決策和政府決策更加接地氣、順民意，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。二是要有效制約包括國(guó)家最高掌權(quán)者在內(nèi)的官員權(quán)力，主要有五條途徑。第一，改革完善官員的選舉和罷免制度，給高素質(zhì)的政治精英以權(quán)力，使失職官員的權(quán)力及時(shí)得以罷免。第二，要進(jìn)行合理的分權(quán)，對(duì)權(quán)力合理分工，有效制約。第三，改革干部的責(zé)任體制，建立有效的官員問(wèn)責(zé)制度。第四，就是政務(wù)透明，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，特別是重大決策過(guò)程要透明，官員的財(cái)產(chǎn)等基本信息要公開(kāi)，要讓公眾有充分的知情權(quán)。第五，是構(gòu)筑廉政體系，使對(duì)官員權(quán)力的監(jiān)督形成一個(gè)閉合系統(tǒng)，對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督不缺失。尤其是對(duì)各級(jí)政權(quán)中的一把手必須設(shè)置有效的監(jiān)督，沒(méi)有對(duì)一把手權(quán)力的有效監(jiān)督，整個(gè)權(quán)力監(jiān)督體系勢(shì)必如“牛欄關(guān)貓”，漏洞百出。三是強(qiáng)化公共精神的培育和形塑，通過(guò)知識(shí)教育和心智模式重構(gòu)，以引導(dǎo)人們超越狹隘的個(gè)體私欲和自我利益，通過(guò)規(guī)則意識(shí)、底線(xiàn)意識(shí)、獨(dú)立人格意識(shí)和公德意識(shí)的培育和熏陶，從而提高人們利他的思想境界和公民素養(yǎng)。四是減少上級(jí)過(guò)多干預(yù)。下級(jí)組織既要在上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，但也有其獨(dú)立性。但有時(shí)候，由于上級(jí)機(jī)關(guān)并不了解下面實(shí)際，在指導(dǎo)工作時(shí)候，過(guò)多的干預(yù)，致使下級(jí)機(jī)關(guān)不知如何是好，本該低成本就能解決的事卻變成了高成本低效率。有時(shí)也會(huì)促使下級(jí)濫用行政自由裁量權(quán)。 “破窗效應(yīng)”理論早就告訴我們：如果一棟建筑物上的一扇窗戶(hù)的玻璃被人打碎了，但又沒(méi)有及時(shí)得到修復(fù)，于是那些看到“破窗”的人們便可能在無(wú)形之中受到心理暗示和縱容，去繼續(xù)打碎更多的窗