論現(xiàn)代行政過(guò)程中的行政法律關(guān)系.doc

從分析法學(xué)的視角看待，行政權(quán)是由羈束權(quán)（權(quán)力與義務(wù)）和裁量權(quán)（權(quán)力與特權(quán)）組合而成的復(fù)合型法律概念。由此展開(kāi)的行政法律關(guān)系，遠(yuǎn)比權(quán)力權(quán)利的傳統(tǒng)行政法律關(guān)系定位要精確。其中，裁量權(quán)的運(yùn)作，尤其是現(xiàn)代行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)過(guò)程對(duì)合作行政的倚重，使行政相對(duì)一方通過(guò)實(shí)質(zhì)性參與來(lái)獲得規(guī)范意義上的權(quán)力。邏輯結(jié)構(gòu)上的相依、互動(dòng)，使行政法律關(guān)系真正處于動(dòng)態(tài)的均衡之中，并預(yù)示了協(xié)商行政活動(dòng)實(shí)施的可能?！菊摹?一、引言 學(xué)界對(duì)法律關(guān)系的關(guān)注，可謂年月久矣。從法學(xué)基礎(chǔ)理論研究到具體的部門(mén)法制度設(shè)計(jì)，法律關(guān)系的正確展開(kāi)，始終被視為必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。但對(duì)法律關(guān)系的勾勒，雖經(jīng)幾代學(xué)人努力，大體仍處于粗線(xiàn)條描繪的階段?！胺申P(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過(guò)程中形成的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系”的界定，至今仍在法理學(xué)界占據(jù)著主導(dǎo)地位。具體至行政法領(lǐng)域，借鑒上述概念，將行政法律關(guān)系落腳于權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的，不在少數(shù)。然以權(quán)利和義務(wù)這對(duì)法律概念構(gòu)成的二維法律空間，解釋行政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中形成的行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體與行政相對(duì)一方之間的法律關(guān)系，既不足以作為個(gè)案推演的邏輯范式，亦難以承載現(xiàn)代行政維護(hù)社會(huì)秩序和促進(jìn)社會(huì)福祉的不同行政角色。本文試圖應(yīng)用分析法學(xué)的方法，剖析行政法中行政權(quán)這一主要法律概念的特性及由其運(yùn)作而生的行政法律關(guān)系。在審視傳統(tǒng)行政法律關(guān)系理論及相應(yīng)的行政法研究進(jìn)路的基礎(chǔ)上，展現(xiàn)相依、互動(dòng)的行政法律關(guān)系在個(gè)案處理中的規(guī)范分析功能，并借由該行政法律關(guān)系透露出的行政相對(duì)一方積極與主動(dòng)的一面，預(yù)示合作國(guó)家理念下協(xié)商行政活動(dòng)的發(fā)展空間。 二、傳統(tǒng)行政法律關(guān)系之審視：權(quán)力與權(quán)利的對(duì)峙 在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體，主要依賴(lài)于單方性、強(qiáng)制性的行政處理，實(shí)現(xiàn)秩序維護(hù)乃至社會(huì)保障的行政任務(wù)。行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體，在行政處理活動(dòng)中表現(xiàn)出的事實(shí)上的“依仗權(quán)威”統(tǒng)治效果，使大多數(shù)行政法學(xué)者在界定行政法律關(guān)系時(shí)，犯了一葉障目的錯(cuò)誤：誤以為社會(huì)學(xué)意義上的“權(quán)威”就是純粹規(guī)范意義上的“權(quán)力”的全部?jī)?nèi)涵。我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政法律關(guān)系的最初認(rèn)識(shí)，就是依循法理學(xué)界有關(guān)平權(quán)型法律關(guān)系與隸屬型法律關(guān)系兩分的路徑，停留在行政權(quán)力與公民權(quán)利對(duì)峙下形成 的“典型隸屬型法律關(guān)系”：“行政法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)（包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織）在行使行政權(quán)力的過(guò)程中發(fā)生的，既然在權(quán)力行使過(guò)程中產(chǎn)生、形成，這樣的一種關(guān)系就必然表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系（當(dāng)然這種權(quán)力關(guān)系同時(shí)也就表現(xiàn)為權(quán)利關(guān)系）。而任何權(quán)力關(guān)系必然具有支配性的特征”。此種定位，使行政權(quán)背后的國(guó)家強(qiáng)制力所形成的支配效果，得到了無(wú)限放大。在這種傾向的誤導(dǎo)下，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體與行政相對(duì)一方之間的行政法律關(guān)系被簡(jiǎn)單地化約為命令與服從關(guān)系：擁有行政權(quán)的一方被假設(shè)為行政相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的主宰者，可以在法律授權(quán)的范圍內(nèi)根據(jù)組織的意志改變行政相對(duì)一方的法律地位；行政相對(duì)一方雖能在自己的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利受到侵犯時(shí)行使要求國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)的權(quán)利，但這種權(quán)利與行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體的權(quán)力是完全不對(duì)等的，行政相對(duì)一方的權(quán)利隨時(shí)處于可能被行政權(quán)侵犯的狀態(tài)。 傳統(tǒng)行政法律關(guān)系理論對(duì)行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體“權(quán)威”地位的青睞，以及行政權(quán)力與公民權(quán)利對(duì)峙視角的選取，直接影響了行政法學(xué)研究的基本進(jìn)路：在強(qiáng)大的權(quán)力和需要捍衛(wèi)的權(quán)利之間尋找一個(gè)制衡點(diǎn)，始終是行政法學(xué)人矢志不渝的方向。既然行政相對(duì)一方的權(quán)利無(wú)法對(duì)抗行政權(quán)力，那么關(guān)注的重心自然就轉(zhuǎn)移到對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范上來(lái)。 由此，便有了最初行政法學(xué)基礎(chǔ)理論研究中移植法治發(fā)達(dá)國(guó)家依法行政理念、嘗試建構(gòu)“合法性原則與合理性原則”的努力。其意圖在于通過(guò)立法的嚴(yán)格控制，從源頭上限縮行政權(quán)的行使領(lǐng)域，最大限度地將行政權(quán)束縛在法律既定的框架內(nèi)活動(dòng)。在依法行政精神的指引下，整個(gè)行政法理論體系圍繞著行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體的行政行為類(lèi)型，各種行政行為的成立要件、生效要件、實(shí)施條件等逐步建構(gòu)，以期提供詳盡的、可直接對(duì)照適用的法律形式標(biāo)準(zhǔn)。與此相應(yīng)，法院對(duì)行政行為是否符合上述標(biāo)準(zhǔn)的審查，成為保障行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體作為立法機(jī)關(guān)“傳輸帶”的重要配套措施。德國(guó)行政法律制度中有關(guān)“議會(huì)在通過(guò)法律將一定的行政權(quán)授予部長(zhǎng)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局等時(shí)，一般都要設(shè)定一定的權(quán)力行使條件。法院的職能是保障議會(huì)所確立的界限不被行政機(jī)關(guān)所突破”的設(shè)計(jì)理念，在我國(guó)的行政法理論與實(shí)務(wù)中得到彰顯。 然而，問(wèn)題很快隨著公共行政改革的推進(jìn)和行政任務(wù)領(lǐng)域的拓展浮出水面。20世紀(jì)80年代開(kāi)始的全球性公共行政改革浪潮，在我國(guó)掀起的最大波瀾，便是單位制度的逐步瓦解。傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)外，法人化的行政機(jī)關(guān)、獨(dú)立機(jī)關(guān)、由國(guó)家直接設(shè)立承擔(dān)行政任務(wù)的私法組織、以企業(yè)化模式運(yùn)作的私人，以及大量涌現(xiàn)的非政府組織，正在以“融合建構(gòu)、試驗(yàn)、知識(shí)累積、反思和再建構(gòu)等的循環(huán)往復(fù)過(guò)程”，共同演繹著公共行政組織的角色。與此同時(shí)，單位制度瓦解過(guò)程中出現(xiàn)的國(guó)有企業(yè)下崗工人的再就業(yè)安置、過(guò)去由單位組織承擔(dān)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)功能的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村“準(zhǔn)單位組織”改制過(guò)程中的農(nóng)地保障系統(tǒng)的建立等，以及全球共同面對(duì)的國(guó)際防恐、核能利用等風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)伴生的困境，都襯托出現(xiàn)代行政不同于計(jì)劃行政的復(fù)雜性與不確定性。 面對(duì)如此繁重的行政任務(wù)，且每項(xiàng)任務(wù)都處在試驗(yàn)與探索的階段，企圖以立法者有限的智識(shí)提供完備的行政行為規(guī)范，勢(shì)必產(chǎn)生種種難題，即“議會(huì)正苦于無(wú)法勝任在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制背景下劃定量化界限的任務(wù)。其特征包括沒(méi)有足夠的知識(shí)、缺乏充分的遠(yuǎn)見(jiàn)、欠缺豐富的經(jīng)驗(yàn)，以及所面臨的大量集體行動(dòng)問(wèn)題”。于是，行政法學(xué)者的思路，從立法、司法的權(quán)力制衡模式拓展到行政權(quán)的自我規(guī)制路徑。鑒于立法、司法權(quán)力制衡模式的疲軟，恰在于行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)限的不斷擴(kuò)張，美國(guó)行政法學(xué)家戴維斯教授提出通過(guò)行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則的方式規(guī)范行政權(quán)，這一思路受到普遍關(guān)注：“控制裁量權(quán)力的主要希望不在于法律法規(guī)的制定，而在于更廣泛的行政規(guī)則制定行為，在督促行政人員方面，擁有立法權(quán)限的機(jī)構(gòu)需要比以往邁出更大的步伐。” 以行政規(guī)則的進(jìn)一步規(guī)定，細(xì)化行政權(quán)運(yùn)作的構(gòu)成要件，壓縮具體情境下行政機(jī)關(guān)的法律效果選擇空間，并輔之以行政規(guī)則制定程序?qū)α⒎▍⑴c的復(fù)制，恰可彌補(bǔ)立法規(guī)定語(yǔ)焉不詳，法院審查無(wú)據(jù)可循的缺陷，但同時(shí)也滋生了規(guī)則自身的合法性不足、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下無(wú)裁量、行政效率低下等新的弊端?！翱刂颇芰Φ慕┗c遲緩，不僅削弱了規(guī)制的實(shí)效性，更降低了規(guī)制在被規(guī)制群體中的合法性，影響了規(guī)制的問(wèn)責(zé)性?！?1 屢屢遭遇的困境，促使我國(guó)行政法學(xué)者反思作為上述研究進(jìn)路的前提行政權(quán)力與公民權(quán)利對(duì)峙的行政法律關(guān)系。部分行政法學(xué)者意識(shí)到，傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系，既不能涵蓋單 方行政活動(dòng)中行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體與行政相對(duì)一方除命令與服從面向以外的其他關(guān)系，更不能解釋新型的雙方行政活動(dòng)中協(xié)商的法律地位和效果。為此，他們嘗試打破傳統(tǒng)行政法律關(guān)系的“高權(quán)行政”視角，提出了行政法律關(guān)系的平衡學(xué)說(shuō)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體與行政相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)關(guān)系雖不對(duì)等，但在總體上是平衡的。“概而言之，在與行政管理有關(guān)的任何一種具體法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)都具有某種不對(duì)等性。但是，這些不對(duì)等性并非指向同一方向，而是錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此相抵。”12并以該行政法律關(guān)系學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)，嘗試追求行政實(shí)體法、行政程序法、行政訴訟法中行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體與行政相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)分配的總量平衡。遺憾的是，該學(xué)說(shuō)雖指出了問(wèn)題的癥結(jié)所在，意識(shí)到行政法律關(guān)系中行政相對(duì)一方并不只有服從的一面，卻仍簡(jiǎn)單地將行政法律關(guān)系的調(diào)整歸因于公民程序性和訴訟性權(quán)利的增加，未能在規(guī)范層面精致地分析公民權(quán)利如何可能實(shí)現(xiàn)與行政權(quán)力的平衡。 三、分析法學(xué)的視角：復(fù)合型法律概念及相依而生的行政法律關(guān)系 回顧行政法律關(guān)系分析中的論辯與爭(zhēng)鳴，我們不難發(fā)現(xiàn)行政法學(xué)研究中偏頗的法社會(huì)學(xué)方法，遮蔽了行政法律關(guān)系最為重要的規(guī)范特征。笛卡爾曾說(shuō)：“行動(dòng)十分迂緩的人，只要始終循著正道前進(jìn)，就可以比離開(kāi)正道飛奔的人走在前面很多?！?3盡管我們并不否定法學(xué)研究中法社會(huì)學(xué)視角的重要性，畢竟法學(xué)是實(shí)踐性科學(xué)，但對(duì)于行政法律關(guān)系之類(lèi)的邏輯范式的探討，分析法學(xué)的方法是不可繞行的基礎(chǔ)。 提及分析法學(xué)在剖析法律關(guān)系方面的建樹(shù)，就無(wú)法回避霍菲爾德在基本法律概念界定上的豐功偉績(jī)。在霍菲爾德之前，大多數(shù)學(xué)者試圖用權(quán)利義務(wù)的范疇概括所有法律關(guān)系，而這恰恰構(gòu)成了解決法律難題的最大阻礙?；舴茽柕抡J(rèn)為，對(duì)法律概念的分析，應(yīng)該借助于“相反方”（opposites）和“相依方”（correlatives）的圖表14，據(jù)此展開(kāi)相應(yīng)的法律關(guān)系。他提出了八個(gè)法律概念和四對(duì)法律關(guān)系，用以解釋諸多復(fù)雜的“權(quán)利”15現(xiàn)象。 在霍菲爾德看來(lái)，“權(quán)利是個(gè)人針對(duì)他人的肯定性的要求權(quán)；特權(quán)是個(gè)人免于他人權(quán)利或要求權(quán)干涉的自由。相似的，權(quán)力是對(duì)他人特定法律關(guān)系的肯定性的控制力；豁免則是個(gè)人免于他人法定權(quán)力或控制力干涉的自由”16。權(quán)利與義務(wù)、特權(quán)與無(wú)權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任、豁免與無(wú)資能，它們相依而生，缺少對(duì)應(yīng)一方即難以生成法律關(guān)系，頗有些“皮之不存，毛將焉附”的蘊(yùn)味。17當(dāng)我們聲稱(chēng)某人擁有權(quán)利時(shí)，必然意味著處于相依法律地位的他人，承擔(dān)著與該權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)；說(shuō)某人擁有特權(quán)時(shí)，實(shí)際上等于宣布他人無(wú)權(quán)利要求其履行與該特權(quán)相反的義務(wù)。同樣，當(dāng)我們指稱(chēng)某人法律上的權(quán)力時(shí)，必定有另一人處于接受或服從的責(zé)任狀態(tài)；而一個(gè)人的豁免權(quán)，則是對(duì)另一人改變其法律關(guān)系的資能的否定。八個(gè)法律概念、四組法律關(guān)系，概括了法律主體所有可能的“權(quán)利”狀態(tài)，構(gòu)成了最基本的法律概念和法律關(guān)系的元形式，成為分析法律關(guān)系必不可少的邏輯工具。 需要注意的是，這里的權(quán)力是價(jià)值無(wú)涉的法律概念，它僅表明意志控制占主導(dǎo)地位的個(gè)人，在實(shí)現(xiàn)他人法律關(guān)系特定變化方面的資能。只要某人具備通過(guò)自己的意志控制的事實(shí)改變他人既存法律關(guān)系的能力，都可以稱(chēng)其擁有法律上的權(quán)力。可見(jiàn)，純粹法學(xué)意義上的權(quán)力實(shí)際上既包含了基于權(quán)威統(tǒng)治產(chǎn)生的權(quán)力，也囊括了韋伯意義上的依仗利益狀況產(chǎn)生的權(quán)力，甚至延伸到現(xiàn)代社會(huì)中基于信息和科技優(yōu)勢(shì)所享有的權(quán)力。國(guó)家強(qiáng)制力并不是權(quán)力的必要內(nèi)涵；不具備國(guó)家強(qiáng)制力的公民、法人或其他組織，因?yàn)槔鏍顩r或者信息、科技優(yōu)勢(shì)，均有可能成為法律意義上的權(quán)力主體。 借助霍菲爾德相反或相依的法律關(guān)系圖式，我們可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)行政法律關(guān)系推演過(guò)程中的兩個(gè)漏洞：（1）雖然通行的行政法律關(guān)系理論定位于權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但在實(shí)際分析時(shí)大多采用了行政權(quán)力與公民權(quán)利對(duì)峙的視角18，偏向于關(guān)注行政權(quán)力行使時(shí)行政相對(duì)一方的接受或服從地位，因此未能全面界定行政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的各類(lèi)行政法律關(guān)系。部分行政法學(xué)者雖然意識(shí)到，現(xiàn)代行政中的組織形式轉(zhuǎn)變和活動(dòng)方式拓展，已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了行政相對(duì)一方一昧服從的法律地位，卻沒(méi)能對(duì)復(fù)雜的行政法律關(guān)系作出正確的分析、解剖和定性；（2）我們習(xí)慣于戴著偏頗的法社會(huì)學(xué)眼鏡認(rèn)識(shí)權(quán)力，誤以為 行政權(quán)力等同于層級(jí)式的權(quán)威。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，在行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體一方，我們難以全面洞察除權(quán)力之外的其他法律狀態(tài)，而在行政相對(duì)一方，又未能正視其可能擁有的規(guī)范意義上的權(quán)力。 補(bǔ)漏的良方，依賴(lài)于分析法學(xué)方法的運(yùn)用。鑒于行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變化和消滅都與行政權(quán)的運(yùn)作密切相關(guān)，行政法律關(guān)系的正確展開(kāi)，應(yīng)以對(duì)行政權(quán)這一重要行政法律概念的規(guī)范分析為切入口?；舴茽柕码m已對(duì)權(quán)力作出了精到的界定，但他的這一認(rèn)識(shí)，針對(duì)的是“信托或其他衡平利益”所在的私法領(lǐng)域中的權(quán)力。當(dāng)我們?cè)谛姓I(lǐng)域使用行政權(quán)這一術(shù)語(yǔ)時(shí)，除了指涉私法領(lǐng)域中的權(quán)力應(yīng)有的規(guī)范意涵外，更融合了其他“權(quán)利”現(xiàn)象：若立法機(jī)關(guān)授予的行政權(quán)屬于明確構(gòu)成要件與法律效果的羈束權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體除了具備控制行政相對(duì)一方法律關(guān)系的資能外，更背負(fù)著必須作為或不作為的法定義務(wù)，此時(shí)的行政權(quán)一詞實(shí)際上是權(quán)力與義務(wù)的復(fù)合形式；若立法機(jī)關(guān)授予的行政權(quán)屬于包含不確定法律概念或不確定法律效果的裁量權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體有權(quán)根據(jù)個(gè)案的具體事實(shí)及其所在的規(guī)制背景，自主地決定是否作出行政行為，以及作出行政行為的時(shí)間、方式和內(nèi)容等，此時(shí)的行政權(quán)一詞則是權(quán)力與特權(quán)的復(fù)合體。與此相應(yīng)，行政相對(duì)一方的法律狀態(tài)，在羈束行政時(shí)，就表現(xiàn)為責(zé)任與權(quán)利，即對(duì)行政法律關(guān)系調(diào)整的服從和要求行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體履行法定義務(wù)的權(quán)利；在裁量行政時(shí)，則表現(xiàn)為責(zé)任與無(wú)權(quán)利，即對(duì)行政法律關(guān)系調(diào)整的服從和不能要求行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體作出或不作出特定行政行為的無(wú)權(quán)利。 與行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體獲得立法授權(quán)相反，當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體對(duì)特定事項(xiàng)處于無(wú)權(quán)力的狀態(tài)時(shí)，意味著其在法律上無(wú)能力改變他人既定的法律關(guān)系。相應(yīng)地，行政相對(duì)一方則處于免受行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體就特定事項(xiàng)進(jìn)行干涉的豁免狀態(tài)。 由此，我們可以描繪出靜態(tài)的、最簡(jiǎn)單的行政法律關(guān)系圖式： 對(duì)上圖的正確把握，需要清除以下幾個(gè)認(rèn)識(shí)上的障礙： 1.盡管法律關(guān)系的展開(kāi)，是一個(gè)純粹法學(xué)的邏輯推演過(guò)程，但是，法律并不是脫離于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等外在環(huán)境的孤立存在。盧曼早就指出，法律是“一個(gè)在規(guī)范上封閉而在認(rèn)知上開(kāi)放的系統(tǒng)”19，借助內(nèi)在于系統(tǒng)的“結(jié)構(gòu)耦合”（structural couplings），法律可以實(shí)現(xiàn)與外在環(huán)境的良性互動(dòng)。當(dāng)然，這種互動(dòng)只能以規(guī)范方式進(jìn)行轉(zhuǎn)化。具體至行政法領(lǐng)域，規(guī)范上的權(quán)力同時(shí)也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)主權(quán)意志的手段，因此行政權(quán)意圖實(shí)現(xiàn)的行政任務(wù)的變遷，對(duì)行政法律關(guān)系的影響不容忽視，“行政法之發(fā)展決定于現(xiàn)代之行政狀況及其需求”20。 舉例而言，同樣是立法機(jī)關(guān)授予的羈束權(quán)，旨在維護(hù)社會(huì)秩序的負(fù)擔(dān)行政與旨在促進(jìn)社會(huì)福祉的給付行政，所產(chǎn)生的行政法律關(guān)系就會(huì)有所差異：在負(fù)擔(dān)行政下的羈束權(quán)，由于行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體作為或不作為的法定義務(wù)將減少直接對(duì)象人21的法律利益，因此其未依法履行法定義務(wù)時(shí)，直接對(duì)象人僅擁有要求盡快作出決定的程序性權(quán)利，以保護(hù)法律關(guān)系的安定性?xún)r(jià)值。其典型為治安行政管理過(guò)程中，侵害人可要求公安機(jī)關(guān)及時(shí)作出行政處罰決定；與此相反，給付行政下行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體的法定義務(wù)，有助于增加直接對(duì)象人的法律利益，因此當(dāng)其違法不作為或拖延履行時(shí)，直接對(duì)象人擁有要求作出行政決定的程序和實(shí)體雙重權(quán)利。其典型為頒發(fā)行政許可過(guò)程中，申請(qǐng)人既可要求許可機(jī)關(guān)及時(shí)作出是否許可的決定，也可在申請(qǐng)符合條件時(shí)要求許可機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)申請(qǐng)的決定。 2.雖然上圖揭示了行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體對(duì)行政相對(duì)一方法律關(guān)系的肯定性控制力，但這并不意味著行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體可以自行強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)這種控制力。根據(jù)中華人民共和國(guó)行政訴訟法第66條、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第87條等相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體只有在法律、法規(guī)明確授予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限時(shí)，方能以已之力量迫使行政相對(duì)一方承擔(dān)因行政權(quán)運(yùn)作產(chǎn)生的責(zé)任。法律法規(guī)未授權(quán)時(shí)，對(duì)于行政相對(duì)一方違反責(zé)任又未在法定期限內(nèi)提起訴訟的行為，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。 這也再次印證了純粹法學(xué)意義上的權(quán)力，并不必然包含國(guó)家強(qiáng)制力的觀(guān)點(diǎn)。而社會(huì)學(xué)視域中的權(quán)威，往往以自我的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)力為后盾。 3.按照霍菲爾德的觀(guān)點(diǎn)，為保護(hù)特定的利益，法律可以設(shè)定前后相連的一組權(quán)利，前面的權(quán)利因違法行為的發(fā)生受到侵害后，可以產(chǎn)生后面的權(quán)利以獲得救濟(jì)，即原權(quán)利（primary right）和次權(quán)利（secondary right）。22依此觀(guān)之，行政相對(duì)一方要求行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體履行法定義務(wù)的權(quán)利，屬于原權(quán)利的范疇。若行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體拒不履行法定義務(wù)，則構(gòu)成對(duì)原權(quán)利的侵犯，行政相對(duì)一方可以通過(guò)次權(quán)利的行使，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或法院尋求救濟(jì)?？梢?jiàn)，權(quán)利與權(quán)力一樣，都受到了法律的保護(hù)。所不同的是，在授予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的前提下，行政機(jī)關(guān)可以訴諸自己的力量，自行獲得救濟(jì)，而原權(quán)利的救濟(jì)只能訴諸他方。問(wèn)題在于，現(xiàn)階段立法技術(shù)的不成熟，以及立法政策傾向于保持司法自制、提高行政效率的定位，使行政法律法規(guī)中只規(guī)定原權(quán)利，未設(shè)計(jì)配套次權(quán)利的法律漏洞，比比皆是。而唯有次權(quán)利“才是真正可以為法律所強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利”23。這就加劇了權(quán)力與權(quán)利在事實(shí)上的不平等，從而使部分行政法學(xué)者對(duì)行政權(quán)力和行政相對(duì)一方權(quán)利的關(guān)系，作出脫離規(guī)范意涵的判斷。 四、瓶頸與突破：行政法律關(guān)系的動(dòng)態(tài)均衡 分析至此，似乎仍不足以打消疑慮：在上圖確定的行政法律關(guān)系中，行政相對(duì)一方至多只是權(quán)利主體，不具備控制行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體一方法律關(guān)系的資能。即便與原權(quán)利配套的次權(quán)利都能到位，兩者的法律地位仍不平等。對(duì)該異議的回應(yīng)，關(guān)鍵在于重新認(rèn)識(shí)裁量權(quán)實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)行政法律關(guān)系。 將裁量權(quán)解讀為權(quán)力與特權(quán)的復(fù)合法律概念，是基于“行政裁量者乃行政機(jī)關(guān)在法律積極明示之授權(quán)或消極的默許范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，選擇自己認(rèn)為正確之行為，而不受司法審查者”24的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。在當(dāng)時(shí)看來(lái)，裁量意味著立法對(duì)行政的特殊授權(quán)，在裁量的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)是相關(guān)問(wèn)題的最后裁判者，法院無(wú)權(quán)染指，故裁量又有“自由裁量”之稱(chēng)。然而，這一觀(guān)點(diǎn)很快受到了修正，裁量授權(quán)的擴(kuò)張，使現(xiàn)代行政法的規(guī)范重心落足于對(duì)行政裁量權(quán)的引導(dǎo)與制約之上。越來(lái)越一致的看法是，“從沒(méi)完全的純粹的裁量。關(guān)于免除所有法律控制的行為自由在判例法上已經(jīng)消失至少50年了，因此，所有的裁量都在一定程度上受到了限制”25。在我國(guó)，規(guī)范裁量的方式，在近30年左右的時(shí)間里，亦經(jīng)歷了從實(shí)體到程序，從事前、事后到事中，從外在制約到自我規(guī)制的變化。裁量權(quán)規(guī)范的強(qiáng)度與形式，直接影響了行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體與行政相對(duì)一方的法律地位。與此相應(yīng)，關(guān)于裁量權(quán)是權(quán)力與特權(quán)的復(fù)合形式的界定，也應(yīng)據(jù)此有所調(diào)整。 1. 裁量收縮。裁量收縮，又稱(chēng)裁量收縮至零，是指“行政機(jī)關(guān)于作成裁量處分時(shí)，本有多數(shù)不同之選擇，若因?yàn)樘厥庵聦?shí)關(guān)系，致使行政機(jī)關(guān)除采取某種措施之外，別無(wú)其他選擇”26。它是對(duì)行政裁量控制最為嚴(yán)厲的一種情形。所謂特殊事實(shí)，系指裁量權(quán)的行使會(huì)侵犯行政相對(duì)一方受憲法保障的基本權(quán)利或違反憲法性原則的事實(shí)。如果行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體行使裁量權(quán)限時(shí)，出現(xiàn)上述特殊事實(shí)，則與立法機(jī)關(guān)授予羈束行政權(quán)的情形無(wú)異，即僅有唯一正確的選擇。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體除擁有權(quán)力之外，同樣也背負(fù)著作為或不作為的法定義務(wù)。故裁量收縮時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體與行政相對(duì)一方之間的行政法律關(guān)系就轉(zhuǎn)化為權(quán)力責(zé)任和義務(wù)權(quán)利。 2. 計(jì)劃裁量。計(jì)劃裁量是行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體擁有最大程度形成自由的裁量形式，它主要發(fā)生在行政計(jì)劃領(lǐng)域。法律對(duì)負(fù)責(zé)行政計(jì)劃的行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體通常只有預(yù)期目標(biāo)的指引，至于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和路徑，則委由行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體自行選擇決定。由此觀(guān)之，計(jì)劃裁量下的裁量權(quán)，是權(quán)力與特權(quán)的最佳組合。 但是，計(jì)劃裁量也并非完全自由。一般來(lái)說(shuō)，實(shí)施計(jì)劃的機(jī)關(guān)需要就下述四個(gè)方面進(jìn)行考量：“（1）對(duì)擬定之計(jì)劃具有指導(dǎo)及拘束作用之上位計(jì)劃；（2）擬定之計(jì)劃對(duì)達(dá)成計(jì)劃目標(biāo)之需要性；（3）法律規(guī)定之計(jì)劃指導(dǎo)原則；（4）利益之衡量?！?7其中，“利益之衡量”要求行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體，充分考慮計(jì)劃所欲實(shí)現(xiàn)的公共利益與可能損害的個(gè)人利益之間的博弈，并解決由此產(chǎn)生的利害沖突。近年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)公平、公正的利益衡量，各地行政計(jì)劃主 管機(jī)關(guān)，嘗試以制定行政規(guī)則的方式，擴(kuò)大行政計(jì)劃的公眾參與，將公眾參與作為計(jì)劃制定的必經(jīng)程序。如上海市長(zhǎng)寧區(qū)規(guī)劃局制定的關(guān)于公眾參與城市規(guī)劃編制的實(shí)施辦法中規(guī)定，計(jì)劃主管行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇與市民群眾利益密切相關(guān)改造地區(qū)，讓公眾參與規(guī)劃編制。28雖然公眾參與并非中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法的法定要求，但行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體在不違背上位法基本原則的前提下，作出對(duì)行政相對(duì)一方有利的自我約束規(guī)定，具有合法性基礎(chǔ)，構(gòu)成法定義務(wù)的來(lái)源。行政相對(duì)一方可以根據(jù)行政規(guī)則的內(nèi)容，要求行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體履行讓公眾參與的義務(wù)。由此可知，即便在計(jì)劃裁量下，隨著裁量規(guī)范方式的拓展，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體與行政相對(duì)一方之間，仍有可能出現(xiàn)三種行政法律關(guān)系，即權(quán)力責(zé)任、特權(quán)無(wú)權(quán)利、義務(wù)權(quán)利。29 3. 一般裁量。除去上述兩種極端情況，大多數(shù)行政裁量處于兩者之間。若我們對(duì)一般裁量的認(rèn)識(shí)，仍將它看作行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體的自由斟酌、自主決定，由一般裁量導(dǎo)致的行政法律關(guān)系自然就表現(xiàn)為權(quán)力責(zé)任和特權(quán)無(wú)權(quán)利。 問(wèn)題在于，現(xiàn)代行政面臨的兩大轉(zhuǎn)變行政任務(wù)的多元化與情境化，在增加行政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也揭露出行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)上的低效率。為迎接新的挑戰(zhàn)，一方面需要在傳統(tǒng)的科層制行政機(jī)關(guān)之外拓展多元的公共行政組織形式，另一方面也更依賴(lài)行政相對(duì)一方的力量，需要借助行政相對(duì)一方的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)與其他資源，共同合作達(dá)成目標(biāo)。于是，行政磋商、行政契約等雙方協(xié)商性行政活動(dòng)方式，日益成為現(xiàn)代行政的新寵，而一般裁量下預(yù)留的個(gè)案正義空間，恰為協(xié)商提供了法律體系內(nèi)的平臺(tái)。尤其是一些涉及環(huán)境、醫(yī)藥、電子等科技問(wèn)題的新領(lǐng)域，由于部分大型企業(yè)長(zhǎng)期在研究、生產(chǎn)、銷(xiāo)售等方面的大規(guī)模投入，他們對(duì)行業(yè)水平、產(chǎn)品質(zhì)量以及可能產(chǎn)生的危害，掌握著比行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體更為豐富的信息。甚至行政機(jī)關(guān)的工作人員，都曾是這些企業(yè)的員工，“在這樣的環(huán)境中工作的管制者被他們所管制的企業(yè)俘獲管制者往往就曾是該企業(yè)的雇員，他們不得不與他們的管制對(duì)象密切配合，到底怎樣的控制是可行的，他們所持的看法在很大程度上是由那些他們需要控制的人決定的?！?0信息優(yōu)勢(shì)的逆轉(zhuǎn)，使行政相對(duì)一方具備了與行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體談判的法碼，在不確定法律概念的界定、行政行為方式的選擇、法律效果的確定等各方面擁有了話(huà)語(yǔ)權(quán)。 另一方面，即便是傳統(tǒng)的行政活動(dòng)領(lǐng)域，當(dāng)一般裁量?jī)H有立法概括授權(quán)的組織規(guī)范，而無(wú)裁量權(quán)限進(jìn)一步行使的根據(jù)規(guī)范時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)良好的治理效果，避免日后被訴訟糾纏，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)主體亦會(huì)嘗試在行政程序中引入對(duì)話(huà)甚或直接以行政契約的方式約定行政裁量權(quán)的行使條件。以浙江省嘉興平湖市公安局對(duì)營(yíng)運(yùn)人力三輪車(chē)的管理為例31，中華人民共和國(guó)道路交通安全法第2條雖然規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的車(chē)輛駕駛?cè)?、行人、乘?chē)人以及與道路交通活動(dòng)有關(guān)的單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)遵守本法?！钡珜?duì)于營(yíng)運(yùn)性質(zhì)的人力三輪車(chē)超載、路口闖紅燈、在機(jī)動(dòng)車(chē)的道路上逆向行駛、亂停車(chē)等違法行為，卻未明確相應(yīng)的法律效果。概括授權(quán)下的行政裁量雖然廣泛，但在行政訴訟法對(duì)被訴行政行為的審查主要停留在形式合法性的現(xiàn)階段，根據(jù)規(guī)范的缺失反而造成了裁量權(quán)行使的被動(dòng)，因此法律效果的補(bǔ)充，成為公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)管理營(yíng)運(yùn)人力三輪車(chē)的