推進(jìn)財(cái)政體制改革 提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次.doc

推進(jìn)財(cái)政體制改革 提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次【摘要】提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次涉及廣大的城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民(包括農(nóng)民工)的利益調(diào)整問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革不僅要兼顧城鎮(zhèn)職工中的“老人”、“中人”和“新人”的利益關(guān)系,而且還要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民(農(nóng)民工)的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。沒(méi)有財(cái)政體制相應(yīng)的配套改革,難以保證我國(guó)社會(huì)保障改革的順利開(kāi)展。 【關(guān)鍵詞】 財(cái)政體制,社會(huì)保險(xiǎn),問(wèn)題,改革 早在1998年8月國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知,確定到2000年,在各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi),要基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比例,統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理。2003年10月14日黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定明確指出,建立健全省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑基金,在完善市級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,條件具備時(shí)實(shí)行基本養(yǎng)老基金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌。從1998年國(guó)務(wù)院制訂的目標(biāo)來(lái)看,我國(guó)在2000年實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的任務(wù)根本沒(méi)有完成,即便在時(shí)過(guò)7年的今天,離實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)仍然相距甚遠(yuǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低,管理分散,限制了勞動(dòng)力的流動(dòng)和共濟(jì)功能。因此,提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌,仍是我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。 要提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,就必然涉及行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題,城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政兜底問(wèn)題,農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)基金和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決,不僅影響各級(jí)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化,而且還影響其稅收結(jié)構(gòu)的變化。因此,要提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,就需要對(duì)目前的財(cái)政體制進(jìn)行配套的改革或調(diào)整。經(jīng)濟(jì)體制改革必然伴隨著多方利益關(guān)系的調(diào)整,因此提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革遇到的各種阻力很大,并不能一揮而就。 首先,提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,也要把國(guó)家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社?！袄先恕薄ⅰ爸腥恕焙汀靶氯恕奔{入到新的社會(huì)保險(xiǎn)體系之中,就必須兼顧這三類人的利益,理順財(cái)政分配關(guān)系。 提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,需要協(xié)調(diào)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社保“老人”、“中人”和“新人”的利益關(guān)系。在不同經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下的就業(yè)人員,從社會(huì)保障的角度一般將其分為三類:在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就業(yè)并進(jìn)入傳統(tǒng)社會(huì)保障體系的稱之為“老人”;雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就業(yè),但加入過(guò)轉(zhuǎn)軌時(shí)期過(guò)渡性社會(huì)保障體系的稱之為“中人”;改革開(kāi)放后就業(yè),且進(jìn)入全新的社會(huì)保障體系的稱之為“新人”。國(guó)家在制定政策時(shí)必須兼顧這三類人的利益,使大多數(shù)人能夠承擔(dān)社會(huì)保障改革的壓力,同時(shí)也能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。 原來(lái),公務(wù)員、大學(xué)教職工、醫(yī)生等的退休福利和醫(yī)療福利都是由各自所屬的政府編制財(cái)政預(yù)算來(lái)保證的。要打破干部終身制,要讓每一個(gè)層次和年齡的公務(wù)員及事業(yè)單位職工在合同期滿辭職或辭退的時(shí)候,都能帶走一份屬于他們自己的社保福利,就必須把他們也納入到統(tǒng)一的社保體系之中。一方面,公務(wù)員和事業(yè)單位的職工每月必須從工資中交納一定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi);另一方面,黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位也必須像企業(yè)一樣,為它們的員工交納一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。目前現(xiàn)任在崗的公務(wù)員、事業(yè)單位職工主要是“新人”和“中人”,他們已經(jīng)被納入到全新的社會(huì)保險(xiǎn)體系之中。但對(duì)已經(jīng)退休的公務(wù)員和事業(yè)單位職工而言,其中很大一部分人的退休社保待遇仍然直接由財(cái)政資金提供。一旦提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,由縣市級(jí)提高到省級(jí),把省縣市級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社保“老人”、“中人”和“新人”都納入到新社保體系之中,必然要由省市級(jí)財(cái)政每月劃撥一筆資金到社保中心,即省市縣財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要發(fā)生相應(yīng)的變化。 第二,由于國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)對(duì)“老人”和“中人”的歷史欠賬,提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,集中了未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)的支付風(fēng)險(xiǎn),因此,必須建立社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算體系,調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),必要時(shí)則考慮適時(shí)開(kāi)征補(bǔ)充的社會(huì)保障稅。 城鎮(zhèn)企業(yè)的“老人”和“中人”雖然已經(jīng)納入到新的社保體系,但這些城鎮(zhèn)企業(yè)的“老職工”參保之前的工齡視同繳費(fèi)年限對(duì)待,個(gè)人和企業(yè)都沒(méi)有承擔(dān)補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù),卻同樣計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。2003年勞動(dòng)和社會(huì)保障部課題組的完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究報(bào)告表明:如果現(xiàn)行退休政策不變,養(yǎng)老保險(xiǎn)的撫養(yǎng)比例將由2004年的36.75%上升到2033年的47.1%,我國(guó)養(yǎng)老基金缺口逐年增加,將從2004年缺口511億元增加至2033年的4413億元,總和高達(dá)82000億元。 實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)縣市級(jí)統(tǒng)籌,雖然也會(huì)碰到對(duì)“老人”和“中人”的歷史欠賬問(wèn)題,但各縣市黨委和政府負(fù)有保一方平安的職責(zé),一方面會(huì)盡可能維持本地較低的基本養(yǎng)老金的替代率,控制社保待遇的發(fā)放水平,另一方面本級(jí)財(cái)政也會(huì)加強(qiáng)支持。即使個(gè)別縣市出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn),也有省級(jí)社保中心或省財(cái)政的支持。雖然2004年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存2975億元,但幾年來(lái)個(gè)人賬戶的記賬額累計(jì)大約7000億元,而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存并沒(méi)有全部用于充實(shí)個(gè)人賬戶,只是部分用于做實(shí)個(gè)人賬戶,實(shí)際上個(gè)人賬戶一直幾乎處于“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)。就是把這些結(jié)存的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部用于充實(shí)個(gè)人賬戶,個(gè)人賬戶空賬規(guī)模也有4000億元。如果沒(méi)有中央和地方的財(cái)政投入,大約7000億元的個(gè)人賬戶根本就是空賬。 提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,猶如把數(shù)十個(gè)雞蛋放在一個(gè)籃子里,其風(fēng)險(xiǎn)比在一個(gè)籃子中放一個(gè)雞蛋大得多。這些“老職工”為企業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn)在傳統(tǒng)體制下都已經(jīng)繳給了國(guó)家,現(xiàn)在這部分“虧空”由國(guó)家逐步地補(bǔ)充也是應(yīng)該的。因此,必須建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算體系,調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金;各級(jí)財(cái)政要切實(shí)落實(shí)中央關(guān)于當(dāng)年財(cái)政支出的10%20%用于增加社會(huì)保險(xiǎn)基金的要求,及時(shí)按硬性指標(biāo)撥付到位;并根據(jù)未來(lái)支付缺口情況,如有必要的話,可以考慮適時(shí)開(kāi)征補(bǔ)充的社會(huì)保障稅,以彌補(bǔ)社保人口結(jié)構(gòu)變化而出現(xiàn)的社會(huì)保險(xiǎn)金的不足。 我國(guó)財(cái)政體制是根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。綜合前面的分析,必然得出結(jié)論:城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌由縣市級(jí)提高到省級(jí),再由省級(jí)提高到中央級(jí),等于擴(kuò)大了省市、中央的事權(quán)范圍,就必然要對(duì)中央稅、地方稅和共享稅做出相應(yīng)的調(diào)整,加大省級(jí)、中央級(jí)財(cái)政收入比重。 第三,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理采取完全積累制,將各社保機(jī)構(gòu)收繳的農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)基金納入國(guó)家統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)賬戶,實(shí)行集中管理;優(yōu)先于城鎮(zhèn)職工,建立中央統(tǒng)籌的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算體系。 如果沒(méi)有農(nóng)民工的社保問(wèn)題,我國(guó)城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)體系實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌是比較理想的模式。理由如下:首先,我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó),2004年,河南省人口達(dá)9717萬(wàn)人,德國(guó)8242萬(wàn)人,僅河南一個(gè)省的人口就比整個(gè)德國(guó)的人口還多;其次,我國(guó)城鎮(zhèn)戶籍的職工跨省流動(dòng)往往能實(shí)行戶籍轉(zhuǎn)移,只要戶籍遷移到新工作單位所在城市,這個(gè)職工以前的社保關(guān)系就能得到承認(rèn),而且允許及時(shí)接續(xù);再次,由于我國(guó)存在對(duì)社?！袄先恕焙汀爸腥恕钡臍v史欠賬問(wèn)題,由省級(jí)統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌,必然大大集中了未來(lái)支付社保待遇的風(fēng)險(xiǎn);第四,雖然社保統(tǒng)籌部分不轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)職工跨省流動(dòng),也會(huì)導(dǎo)致不同省份之間社?；鸱峙涞牟还?但可建立中央級(jí)的社保調(diào)劑基金,況且攜戶籍跨省流動(dòng)的城鎮(zhèn)職工的人員數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)起來(lái)也比農(nóng)民工的容易些;第五,實(shí)行城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌,有利于加強(qiáng)社保資金的監(jiān)管,有利于防范社會(huì)保險(xiǎn)基金被貪污、挪用以及違規(guī)投資于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。從這些意義來(lái)看,城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)由縣市級(jí)提高到省級(jí)統(tǒng)籌,是十分緊要的;但城鎮(zhèn)職工社保由省級(jí)統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌并不是一項(xiàng)非常緊迫的任務(wù)?？墒?農(nóng)民工跨省流動(dòng)則不同,戶籍一般不能轉(zhuǎn)移,社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌部分又不能轉(zhuǎn)移,如果社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,那么跨省流動(dòng)的農(nóng)民工就享受不到統(tǒng)籌部分,個(gè)人賬戶部分主要是自己交納的,有些農(nóng)民工就會(huì)放棄參保選擇儲(chǔ)蓄,現(xiàn)行的農(nóng)民工社保制度就得不到廣大農(nóng)民工的擁護(hù)。從提高社保統(tǒng)籌層次改革的進(jìn)程來(lái)看,提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革任務(wù)比想象的要復(fù)雜得多。完成在全國(guó)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的任務(wù)估計(jì)還要510年時(shí)間,假如由省級(jí)統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌大概又要10年時(shí)間;現(xiàn)在跨省流動(dòng)的農(nóng)民工認(rèn)為享受不到社保統(tǒng)籌部分,則對(duì)參保采取無(wú)所謂的態(tài)度,很多農(nóng)民工年輕時(shí)外出務(wù)工,到四五十歲以后就回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)?？缡×鲃?dòng)的農(nóng)民工當(dāng)中一部分人可能參保累計(jì)時(shí)間達(dá)不到15年,即使參保累計(jì)時(shí)間滿15年也不能享受統(tǒng)籌部分,如此一來(lái),貽誤一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)。故從農(nóng)民工社保的角度看,把社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高到中央級(jí)的改革任務(wù)非常緊迫。 如果社保統(tǒng)籌層次不能在10年內(nèi)提高到中央級(jí),筆者提議:優(yōu)先于城鎮(zhèn)職工,建立中央統(tǒng)籌的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算體系。鑒于農(nóng)民工的人數(shù)眾多,國(guó)家財(cái)力有限,農(nóng)民工仍有土地保障,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理適宜采取完全積累制。應(yīng)盡快把各社保機(jī)構(gòu)收繳的農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)基金納入國(guó)家統(tǒng)一的農(nóng)民工社保賬戶,實(shí)行集中管理。以免各社保局收繳到的農(nóng)民工的社?；鸨慌灿没蛞蛱岣叱擎?zhèn)職工社保待遇的發(fā)放水平被擠占,導(dǎo)致形成國(guó)家對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的新債務(wù)。凡是被地方政府挪用或擠占的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金必須由該地方財(cái)政彌補(bǔ)。 第四,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理采取完全積累制,不等于國(guó)家不承擔(dān)對(duì)農(nóng)民或農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政支持的責(zé)任,國(guó)家應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力情況,給予適當(dāng)?shù)闹С?彌補(bǔ)“剪刀差”。 1991年民政部出臺(tái)了縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案,該方案實(shí)施到1998年陷入了困境,部分地區(qū)遵照國(guó)務(wù)院通知精神停辦了新業(yè)務(wù),并將農(nóng)民交納的保險(xiǎn)費(fèi)和累計(jì)的利息退還農(nóng)民,僅上海、浙江、山東等地范圍有所擴(kuò)大。據(jù)國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)公報(bào),1998年,全國(guó)已有2123個(gè)縣(市)和65%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作,參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口有8025萬(wàn)人;2004年末全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5378萬(wàn)人,全年共有205萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金?？傮w而言,參保人數(shù)越來(lái)越少。其原因是大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)支持乏力,國(guó)家沒(méi)有足夠的財(cái)政扶持,繳費(fèi)模式蛻變?yōu)樯虡I(yè)保險(xiǎn)模式,得不到廣大農(nóng)民的支持。選擇建立中央統(tǒng)籌的農(nóng)民工社保制度不失為農(nóng)村社保擴(kuò)面的突破口。農(nóng)民工從戶籍的角度來(lái)看就是農(nóng)民;國(guó)家致力于解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題,就是致力于解決一部分農(nóng)民的社保問(wèn)題。 雖然農(nóng)民工社保最好采取完全積累制,但國(guó)家也該拿出一部分國(guó)有股減持的收益充實(shí)農(nóng)民工的社保基金,或量力給予農(nóng)民工社保財(cái)政支持,以彌補(bǔ)歷史上的“剪刀差”。“剪刀差”是對(duì)不合理的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系的概括,描述國(guó)家收購(gòu)價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際價(jià)值之間的差距。國(guó)家利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”,完成了工業(yè)化的原始積累,使資源配置向城市、工業(yè)傾斜。在社保制度改革的過(guò)程中,很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的“老職工”對(duì)企業(yè)上繳利潤(rùn)所做的貢獻(xiàn),呼吁要償還這些“老職工”的社保歷史債務(wù)。而這些學(xué)者盡管也知道“剪刀差”,可就忽視要求國(guó)家通過(guò)社保彌補(bǔ)“剪刀差”農(nóng)民曾經(jīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)所作的貢獻(xiàn)。主要是農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度都還沒(méi)完全建立起來(lái),所以大多數(shù)社保學(xué)者對(duì)此想的不多。 目前我國(guó)正在大力推動(dòng)股權(quán)分置改革,國(guó)家正可以拿出一部分國(guó)有股減持的收益充實(shí)農(nóng)民工的社保基金。當(dāng)前,絕大多數(shù)農(nóng)民工還不到養(yǎng)老年齡,等到農(nóng)民工養(yǎng)老退休高峰時(shí)期,國(guó)家還要給予農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。隨著工業(yè)化的進(jìn)程加快,將會(huì)有更多農(nóng)民加入到農(nóng)民工的隊(duì)伍。國(guó)家拿出適當(dāng)財(cái)力支持農(nóng)民工的社會(huì)保障,也是對(duì)順應(yīng)