土地產(chǎn)權(quán)制度改革和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)關(guān)系的研究.doc

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 土地產(chǎn)權(quán)制度 集約化經(jīng)營 內(nèi)容摘要：農(nóng)業(yè)發(fā)展史表明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程是改變傳統(tǒng)粗放型農(nóng)業(yè)增長方式，將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展形態(tài)的變革，即由過去的自然農(nóng)業(yè)、經(jīng)驗(yàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向科學(xué)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的過程。這一過程本質(zhì)上是一個(gè)要素集約化或者說是一個(gè)土地集約經(jīng)營的過程，因此土地集約化經(jīng)營成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要特征，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種內(nèi)在力量和自然趨勢，代表了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀分析 土地是農(nóng)村之根本。我國30年前確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制產(chǎn)權(quán)制度的核心是“土地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶”。 然而，在30年后的今天看來，這種土地產(chǎn)權(quán)制度已阻礙著農(nóng)戶土地集約經(jīng)營積極性的發(fā)揮，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。 首先，原有產(chǎn)權(quán)制度中土地所有權(quán)虛置，影響農(nóng)民對土地集約經(jīng)營的積極性，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。土地所有權(quán)虛置容易造成政府與村委在共同管理、支配和處置土地過程中違背農(nóng)民這一真正所有者的利益。憲法第10條規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有”；土地管理法也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”所有。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上具體內(nèi)涵模糊，由誰來代表集體實(shí)施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，其產(chǎn)權(quán)在某種程度上是虛置的。從所有權(quán)主體來看，1998年頒布的村民委員會(huì)組織法第2條規(guī)定，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基本上不可能在市場經(jīng)濟(jì)條件下認(rèn)定這種社區(qū)共同體可以做為農(nóng)地所有權(quán)的人格化代表。而事實(shí)是村民委員會(huì)充當(dāng)了集體土地財(cái)產(chǎn)所有者的代表，“農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)質(zhì)上是被農(nóng)村干部所控制”。因而，有的基層政府借土地集體所有之名，違背農(nóng)民意愿進(jìn)行土地大面積流轉(zhuǎn)；有的政府部門動(dòng)用行政手段圈占耕地，未批先占、少批多占、越權(quán)批地、擅自改變土地用途，致使農(nóng)戶權(quán)利受損，農(nóng)戶土地權(quán)益無法得到有效保障，阻礙農(nóng)戶對土地的集約化經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。 其次，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)期限延長和“長期不變”，未能很好消除農(nóng)戶“恐變”心理，制約農(nóng)戶在土地上進(jìn)行更多的投資，集約經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)無法發(fā)展。上個(gè)世紀(jì)80年代初期，中央規(guī)定土地承包期為15年；1993年中央做出決定，原定的土地承包期到期后，再延長30年不變。由于規(guī)定了土地使用權(quán)年限30年，致使農(nóng)戶享有的土地使用權(quán)是有限的、不完善的，土地產(chǎn)權(quán)界定的變化，使農(nóng)戶無法實(shí)現(xiàn)土地利用的長期利益最大化。正因如此，農(nóng)戶對未來土地使用權(quán)獲利的預(yù)期具有很強(qiáng)的不確定性，導(dǎo)致農(nóng)戶對土地投入的沖動(dòng)減弱，尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的大批量投入難以落實(shí)，土地集約經(jīng)營難以推動(dòng)。 土地產(chǎn)權(quán)制度改革與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系從國際農(nóng)業(yè)發(fā)展史看，推動(dòng)土地集約經(jīng)營促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展大致有兩條道路：一是建立在專業(yè)化、商品化、市場化、機(jī)械化基礎(chǔ)上的規(guī)模型的大農(nóng)場經(jīng)濟(jì)，即規(guī)?；恋丶s經(jīng)營；二是建立在生物化、技術(shù)化、勞動(dòng)密集型基礎(chǔ)上的家庭制小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，即家庭制土地集約經(jīng)營。目前，我國在人多地少情況下只能選擇后者，因而生物化、技術(shù)化、生態(tài)化、勞動(dòng)密集型的土地集約化經(jīng)營方式正成為我國現(xiàn)階段的改革焦點(diǎn)問題。從長遠(yuǎn)看，隨著工業(yè)化的發(fā)展我國有可能實(shí)現(xiàn)某種程度的規(guī)模化土地集約經(jīng)營，即農(nóng)場化、公司化，實(shí)現(xiàn)大農(nóng)場經(jīng)濟(jì)條件下的土地集約經(jīng)營。如何科學(xué)合理地利用以上兩種做法推進(jìn)土地集約經(jīng)營，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，十七屆三中全會(huì)提出對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新，指出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。既保障家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地集約經(jīng)營，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也通過完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，加快土地流轉(zhuǎn)來推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營條件下的土地規(guī)模型集約經(jīng)營，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。由此，土地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)突破，為家庭制和規(guī)模型兩種土地集約經(jīng)營方式的同時(shí)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。 首先，土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，重塑了較為完善的承包經(jīng)營權(quán)，形成相對獨(dú)立和完善的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激勵(lì)農(nóng)戶大力推進(jìn)土地集約經(jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)權(quán)清晰程度是決定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)濟(jì)績效的前提條件，十七屆三中全會(huì)指出：“依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。與過去相比，農(nóng)戶不僅享有土地的使用權(quán)，而且享有占有、收益權(quán)，又由于“按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，因而農(nóng)民實(shí)質(zhì)上享有了土地承包經(jīng)營權(quán)的支配或處置權(quán)。從占有、使用、收益到承包經(jīng)營權(quán)的支配或處置權(quán)，農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的擁有更充分、更完備，形成相對獨(dú)立和完善的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界定更加清晰，權(quán)利義務(wù)的邊界更加明確，農(nóng)戶在土地上的投入就會(huì)獲得更加明析、確定的投資回報(bào)，激勵(lì)農(nóng)戶在土地上投入更多的勞動(dòng)、技術(shù)、資金，運(yùn)用更多的科學(xué)知識(shí)，走農(nóng)業(yè)專業(yè)化、科學(xué)化、生態(tài)化、產(chǎn)業(yè)化的道路，推動(dòng)土地集約經(jīng)營，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。 其次，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的長久不變使農(nóng)戶擁有時(shí)間跨度上的排他性權(quán)利，農(nóng)戶通過對土地保值增值而獲利的心理期待變得更加容易實(shí)現(xiàn)，激勵(lì)農(nóng)戶大力推進(jìn)土地的集約經(jīng)營。眾所周知，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)濟(jì)績效與產(chǎn)權(quán)實(shí)施機(jī)制有關(guān)，過去的土地承包經(jīng)營權(quán)盡管強(qiáng)調(diào)“長期不變”，所謂“期”就是講期限，在具體實(shí)施過程中需要合同的續(xù)簽，導(dǎo)致農(nóng)戶“恐變”心理產(chǎn)生，不愿長期投入。十七屆三中全會(huì)提出，土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”，從承包經(jīng)營權(quán)的時(shí)間跨度上看，農(nóng)民與土地的承包關(guān)系不再設(shè)置年限限制，也就是說在社會(huì)環(huán)境沒有重大質(zhì)的改變的情況下要保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，不做輕易的“變更”，土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)施機(jī)制得以完善，給農(nóng)民土地承包權(quán)在時(shí)間跨度上的完整性，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民可以把承包地當(dāng)作自己的土地去經(jīng)營。農(nóng)民在土地的投入上不再有后顧之憂，對農(nóng)戶更多的增加資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的投入，推進(jìn)土地集約經(jīng)營，將起到強(qiáng)烈的激勵(lì)和推動(dòng)作用。 第三，土地承包經(jīng)營權(quán)的完善，使農(nóng)民擁有更完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到更好的保障，減輕農(nóng)民承包地被外部侵害的風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)一步搞好土地的集約經(jīng)營。原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷的根源在于農(nóng)地的集體所有制。集體所有制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有復(fù)雜的委托代理性質(zhì)，即做為集體成員的農(nóng)戶擁有土地的終極所有權(quán)，將管理權(quán)委托集體經(jīng)濟(jì)組織行使。然而，農(nóng)村土地又由村民委員會(huì)發(fā)包，集體經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人由法律上的代理人演變成委托人，產(chǎn)生了所謂的“委托-代理悖論”。在現(xiàn)行的政治體制下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接決定村干部的任免，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著貫徹上級政府意圖的任務(wù)，再加上信息不對稱、農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督村干部行為面臨的高昂成本等因素，加劇了村干部的機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)難以得到很好維護(hù)，農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利面臨很大風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)土地集約經(jīng)營所投入的資金、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)加大。十七屆三中全會(huì)指出：