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我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 中文摘要 中文摘要 隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，改革開放的日益深入，行政管理的觸角伸 向社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的同時(shí)，在價(jià)值選擇多元化的沖擊下，公共行政過程中，行政 人員行政倫理失范現(xiàn)象已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的問題。本文試從行政行為過程中 行政倫理應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)然狀態(tài)分析入手，對(duì)現(xiàn)存的行政倫理失范的現(xiàn)象和危害作了 較為細(xì)致的劃分和歸類，在此基礎(chǔ)上，從宏觀和微觀兩個(gè)層面展開論述。具體從行 政管理制度、行政管理體制、行政運(yùn)行機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行了細(xì)致的分析，剖析在公 共行政過程中行政倫理失范的原因所在，同時(shí)借鑒西方國(guó)家在行政倫理失范治理上 的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)目前的實(shí)際情況，針對(duì)行政管理制度、行政管理體 制、行政人員自身修養(yǎng)以及行政文化與社會(huì)文化互動(dòng)四個(gè)方面提出治理行政倫理失 范的對(duì)策。 關(guān)鍵詞：行政倫理制度倫理行政倫理制度化行政文化 作者：張?jiān)?指導(dǎo)老師：沈榮華( 教授) 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析英文摘要 a a n l y s i s t o r e g u l a t i o nm i s s i n go f a d m i n i s t r a t i o n e t h i ci nl o c a lc h i n a a b s t r a c t a st h ec o m p l e t i o no fm a r k e te c o n o m yo fo u rc o u n t r yg o e s ，t h er e f o r mo fo p e nt o t h eo u t s i d ew o d dd e v e l o p sd a ya f t e rd a y w h e nt h ea d m i n i s t r a t i o nb e - c o m e sc o v e r i n g e v e r yc o r l l e ro ft h es o c i e t y , i ti sg o ti m p a c tf r o mm u l t i v a l u e t h ee t h i co fa d m i n i s t r a t i o n s t a f fm i s s e si t sr e g u l a t i o ni nt h ep r o c e s so fp u b l i ca d - m i n i s t r a t i o n ，w h i c ha r o u s et h e i n t e r e s to fd e m e s t i ca n do v e r s e a so fs c h o l a r s t h ep a p e rt e n d st ou n d e r t a k eap r e c i s e c l a s s i f i c a t i o na n ds o r t i n gt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dh a z a r do fa d m i n i s t r a t i o ne t h i c r e g u l a t i o nm i s s i n g , w h i c hb a s e do i lt h ea n a l y s i st ot h es h o u l d b ea n da c t u a l b ec o n d i t i o n o fa d m i n i s t r a t i o ne t h i c d i s s c n s s i n gi tf r o mt h ev i e wo fb o t hm a c r o s c o p ya n dm i s c o s c o p y , i ta n a l y z e sm e t i c c l o a s l yi nt h ea s p e c to fa d m i n i s t r a t i o nr e g u l a t i o n s ，a d m i m s t r a t i o n s y s t e ma n da d m i n i s t r a t i o nm e c h a n i s m i t sr e a s o ni sd i s c o v e r e d a tt h es a m et i m ef o r t h e r e f e r e n c eo fo v e r s e a se x p e r i e n c eo nr e g u l a t i o n m i s s i n gg o v e r n a n c e , i tp r o p o s e s s u g g e s t i o n so na d m i n i s t r a t i o nr e g u l a t i o n ，a d l n i n i s t f a t i 咖s y s t e m ，s e l f - c u l t i v a t i o no f a d m i n i s - r a t i o ns t a f fa n dt r a n s a c t i o no fs o c i e t yc u l t u r ei no u rc o u n t r y , a c t u a ls j t u a f i o no f c h i n ac o m b i n e d k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o ne t h i cs y e t e me t h i c i n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i o n e t h i ca d m i n i s t r a t i o nc u l t u r e w h t t e n b y ：z h a n gy u a n y o u s u p e r v i s e db y ：s h e nr o n g - h u a 蘇州大學(xué)學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明及使用授權(quán)聲明 學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所提交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立 進(jìn)行研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文 不含其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不含為獲得蘇 州大學(xué)或其它教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位證書而使用過的材料對(duì)本文的研究作 出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本人承擔(dān)本 聲明的法律責(zé)任。 研究生簽名：丞主。，左e t 期：坦2 趔v 口 學(xué)位論文使用授權(quán)聲明 蘇州大學(xué)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所、國(guó)家圖書館、清華大學(xué)論 文合作部、中國(guó)社科院文獻(xiàn)信息情報(bào)中心有權(quán)保留本人所送交學(xué)位論 文的復(fù)印件和電子文檔，可以采用影印、縮印或其他復(fù)制手段保存論 文。本人電子文檔的內(nèi)窖和紙質(zhì)論文的內(nèi)容相一致。除在保密期內(nèi)的 保密論文外，允許論文被查閱和借閱，可以公布( 包括刊登) 論文的 全部或部分內(nèi)容。論文的公布( 包括刊登) 授權(quán)蘇州大學(xué)學(xué)位辦辦理。 研究生簽名：叢之左 日 期：生2 生型i ：2 ， 導(dǎo)師簽名： 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 第一章緒論 一、問題提出 近現(xiàn)代以來(lái)，在西方社會(huì)，政府官員的倫理問題可謂五花八門，數(shù)不勝數(shù)，政 界腐敗觸目驚心。政客們不擇手段地獲取金錢、權(quán)力、美色，大搞“權(quán)錢交易”， 許多高官因?yàn)橘V賂、貪污落馬。正是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)過程中大量倫理問題的出現(xiàn)， 從而促發(fā)行政倫理研究的興起。 而在我國(guó)，行政倫理研究的興起除了上述原因的存在外，還有自己特殊的背景： 從歷史上看，在“政治掛帥”的年代，政治意識(shí)成為取代法治、道德、科學(xué)與文化 等價(jià)值意識(shí)的唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，在這種單一政治標(biāo)準(zhǔn)的影響下，行政倫理長(zhǎng)期被擠壓 在政治意識(shí)的卵翼下。從現(xiàn)實(shí)上看，行政改革過程中，由于我們常常將道德與倫理 的評(píng)價(jià)排斥在政府管理過程之外，因此，政府管理與政府行政過程實(shí)際上變成了一 個(gè)純粹的“事實(shí)”判斷，而不具有或不需要“價(jià)值”評(píng)判尺度。行政改革中出現(xiàn)的 “倫理空白”，為我們研究行政倫理提供了一個(gè)契機(jī)。為了從理論上引導(dǎo)我國(guó)社會(huì) 對(duì)“行政倫理失范”的有效治理，也為了策應(yīng)黨中央“以德治國(guó)”的政治理念，在 此之際，我國(guó)理論晁展開了對(duì)行政倫理的研究，并逐漸將其推向深入，這是理所應(yīng) 當(dāng)與合乎時(shí)宜的。 另一方面，在走向現(xiàn)代官僚制的進(jìn)程中，西方國(guó)家增強(qiáng)了政府能力，使政府在 社會(huì)發(fā)展中扮演了一個(gè)重要的角色。但是，到了7 0 年代后期，官僚制的諸多弊端 逐漸暴露出來(lái)，人們開始對(duì)官僚制進(jìn)行反思。逐漸認(rèn)識(shí)到，在理論上，官僚制追求 的客觀化、形式合理性背后隱含著對(duì)人的否定。在實(shí)踐中，官僚制并沒有實(shí)現(xiàn)責(zé)任 與效率的完美結(jié)合，反而在責(zé)任和效率上陷入了更大的混亂。因此在我國(guó)當(dāng)前倫理 道德言語(yǔ)越來(lái)越少的行政改革過程中，一方面要吸收官僚制中的合理成分，諸如明 確劃分機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)權(quán)限，并由法規(guī)嚴(yán)格設(shè)定；組織與管理依據(jù)大家都遵守的 規(guī)章和程序進(jìn)行；嚴(yán)格的公私分開；公務(wù)管理需要專門的技術(shù)等等。另一方面，我 們要超越傳統(tǒng)的官僚制，揚(yáng)棄官僚制的形式合理性和工具理性，如何救治和繼承官 僚制成為行政倫理研究興起的一個(gè)契機(jī)。 二、研究綜述 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 ( 一) 國(guó)外相關(guān)研究綜述 1 縱向研究時(shí)間上 行政倫理在西方作為- - f l 單獨(dú)的學(xué)科，奠基于二十世紀(jì)三十年代到六十年代， 行政科學(xué)和行政管理實(shí)踐的發(fā)展對(duì)伍德羅減爾遜的“政治一行政”二分法產(chǎn)生了沖 擊，人們開始關(guān)注公共行政中的“責(zé)任”、“效率”等倫理問題；形成于二十世紀(jì) 七十年代，隨著公共行政實(shí)踐中倫理問題的出現(xiàn)逐漸引起人們的重視，在隨后作為 公共行政理念的變革的“新公共行政運(yùn)動(dòng)”和“新公共管理運(yùn)動(dòng)”中，行政倫理的 地位與作用也不斷提高和加強(qiáng)，相關(guān)的理論研究也越來(lái)越多。 2 橫向研究角度上 ( 1 ) 在行政倫理含義的界定上。就文獻(xiàn)的收集上來(lái)看，國(guó)外的學(xué)者一般就以 下的幾個(gè)角度來(lái)界定：第一，從公共利益的角度來(lái)界定行政倫理。行政學(xué)家沃爾多 認(rèn)為，公共道德是為“范圍更廣泛的全體居民而不是為自我、家庭、小集團(tuán)或 一幫人的利益服務(wù)”。馬克斯在論述行政責(zé)任時(shí)指出，行政責(zé)任就是一些行政官 員決心犧牲自己私人利益以便執(zhí)行立法政策，決心把自己的精力、創(chuàng)造力注入工作 中，就是喚起行政官員對(duì)民眾及其根本利益尊重的良知。第二，從決策及其過程的 角度來(lái)界定行政倫理。認(rèn)為行政倫理是行政過程和行政決策中的道德，是公共政策 的道德。亞伯拉罕卡普蘭認(rèn)為“( 政治道德) 內(nèi)在于所有政策之中，這些政策的決 定明顯影響著人們對(duì)各種事物的價(jià)值觀，公共道德是公共政策的道德?！?這種觀 點(diǎn)把行政倫理界定在行政過程尤其是行政政策決策的過程之中，把行政倫理看作是 一種決策倫理。第三，從價(jià)值理性的角度來(lái)界定行政倫理。把行政倫理看作是行政 活動(dòng)和行政過程中的價(jià)值追求。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政不僅要重視“3 e ”，即經(jīng)濟(jì)、 效率、效能，同時(shí)也要重視公平、正義和民主，要維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本 價(jià)值理念和公共行政的基本價(jià)值理念。第四，從方法論的視角來(lái)界定行政倫理。把 行政倫理看作是一種抑制官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任和重建公共行政倫理秩 序方法。文特里斯認(rèn)為“行政倫理無(wú)論是否與內(nèi)部或外部控制相聯(lián)系，其目的都是 提高改進(jìn)以委托人為中心的方法。因?yàn)樾姓惱頍o(wú)法消除( 行政管理的) 專業(yè)知識(shí) 【美l 特里l 庫(kù)伯行政倫理學(xué)手冊(cè)【m j 馬塞。得克公司1 9 9 4 ( t e r r y l c o o p e r ：h a n d b o o k o f a d m i n l s t r a t i v e e j h i c s m a r c e l d e k k e r l n c1 9 9 4 ) 第1 1 1 貞 【美】菲利克斯a 尼格羅、勞埃德g 尼格羅公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程【m 】郭曉來(lái)等譯中共中央黨校 出版社1 9 9 7 年版第5 2 貞 2 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 和技術(shù)合理性的工具性特征?！眔 在此背景下，西方學(xué)者認(rèn)為行政倫理正是提高公 共官員的內(nèi)在道德素質(zhì)，抑制官僚腐敗，重建公共行政道德秩序的有效途徑。 ( 2 ) 在研究方法上。長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)范方法占據(jù)了這一研究的主導(dǎo)地位。至2 0 世紀(jì)7 0 年代，行政倫理的研究總的來(lái)說(shuō)是實(shí)證主義的。隨著公共行政倫理研究的 不斷深入，人們認(rèn)識(shí)到，實(shí)證主義造成了事實(shí)與價(jià)值的割裂，應(yīng)當(dāng)把倫理學(xué)、哲學(xué) 與公共行政學(xué)的研究結(jié)合起來(lái)。萊茲( l e y s ) 認(rèn)為，哲學(xué)家強(qiáng)調(diào)人們?cè)鯓影岩话阈袨?標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系結(jié)合起來(lái)，這恰好適合行政官員從一般行為立法到特殊行為立 法以及從特殊行為到傳授行政官員一般性原則轉(zhuǎn)變的需要。 ( 3 ) 在行政倫理失范原因的研究方面。國(guó)外的學(xué)者一般著重于以下幾個(gè)角度： 第一，片面追求“效率”價(jià)值目標(biāo)。效率一直以來(lái)就是政府追求的目標(biāo)。行政學(xué) 的開拓者們把關(guān)注的焦點(diǎn)主要放在公共行政的制度建設(shè)和政府效率上而不是行政 倫理上，沒有把行政倫理的研究納入理論研究的范疇。第二，政府官員角色定位。 政府存在的使命是增進(jìn)公共利益，但政府是由現(xiàn)實(shí)的自然人組成的?！氨M管行政人 員為特定的職責(zé)承擔(dān)責(zé)任，但有些時(shí)候，他們也認(rèn)為自己不得不采取違背職責(zé)的行 為夾雜著私人利益”o 。政府官員在處理事務(wù)時(shí)沒有處理好公共利益和私人利 益的關(guān)系，在眾多角色中，沒有“站好隊(duì)”，是行政倫理失范的一個(gè)不可忽視的原 因。第三，行政組織的設(shè)計(jì)。以庫(kù)珀為代表的一批學(xué)者認(rèn)為“如何設(shè)計(jì)組織以支持 道德行為”是行政倫理研究的重點(diǎn)。因?yàn)樾姓M織對(duì)行政人員的倫理氣質(zhì)和道德行 為的影響超過任何其他因素，因?yàn)閭鹘y(tǒng)官僚制對(duì)他們的道德行為設(shè)置重重障礙，窒 息他們的良心，懲罰不按組織法規(guī)要求的人。第四，研究方法上的原因。2 0 世紀(jì) 7 0 年代以前，關(guān)于行政倫理的研究，實(shí)證主義占了主流。實(shí)證主義把事實(shí)與價(jià)值割 裂。使公共行政倫理的研究只停留在表面，“僅僅強(qiáng)調(diào)研究可觀事務(wù)的重要性，忽 視了形而上學(xué)的思考”，產(chǎn)生了“行政危機(jī)”。 ( 二) 國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)綜述 國(guó)內(nèi)對(duì)行政倫理的研究是與中國(guó)的政治體制改革尤其是行政制度的改革基本 同步的，從二十世紀(jì)八十年代開始，尤其是進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，隨著行政理論的 【美】特里l 庫(kù)伯行政倫理學(xué)手冊(cè)【m 】馬塞得克公司1 9 9 4 年第1 9 9 頁(yè) f 美】特里庫(kù)珀行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑【m 】中國(guó)人民大學(xué)f j j 版社2 0 0 1 年 轉(zhuǎn)引自乇馳西方行政倫理的歷史演進(jìn)及其對(duì)我國(guó)的啟示們廿肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)2 0 0 5 年第5 3 期 3 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析第一章緒論 不斷發(fā)展，行政改革實(shí)踐的不斷深入，對(duì)行政倫理的研究也逐步展開，并不斷地深 入。 1 研究成果看，就筆者所能收集到的資料，二十年的研究主要成果有：譯著1 部_ ( 美) 庫(kù)珀行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑；專著5 部王偉行政 倫理概述、孟昭武行政倫理研究、張康之尋找公共行政的倫理視角、周 奮進(jìn)轉(zhuǎn)型期的行政倫理、羅德剛等行政倫理的理論與實(shí)踐研究；期刊文章 1 9 0 多篇。 2 研究視角： ( 1 ) 對(duì)行政倫理主體的界定。理論界對(duì)行政倫理主體的理解是不斷深化與拓 展的。比較有代表性的是李春成的看法“行政倫理是分析行政人員作為道德主體的 可能性、必要性，探究行政人員的道德品質(zhì)及其價(jià)值選擇與倫理責(zé)任等問題的理 論?！薄Ｔ摱x特別強(qiáng)調(diào)了行政人員的道德主體地位。2 0 世紀(jì)9 0 年代到世紀(jì)之交， 對(duì)行政倫理的主體的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步拓展。王偉等人就認(rèn)為，行政倫理的主體既包括“國(guó) 家公務(wù)員個(gè)體”又包括“行政機(jī)關(guān)群體”。圓學(xué)者周奮進(jìn)認(rèn)為，行政倫理是研究行 政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的道德理念、道德準(zhǔn)則、道德操守的學(xué)說(shuō)，它“包括兩大部分：一 是行政機(jī)關(guān)整體的倫理約束、導(dǎo)向的機(jī)制，二是行政機(jī)關(guān)人員，即公務(wù)員的倫理觀 念及操作” 。這在行政倫理主體的認(rèn)識(shí)上是大大前進(jìn)了一步。教軍章提出了行政 倫理的兩個(gè)維度，“行政倫理的本質(zhì)在于追求行政過程的倫理價(jià)值及行政人員的道 德完善，即行政的道德化訴求，而行政的道德化則包括制度倫理與個(gè)體倫理兩個(gè)層 面” 。謝軍也認(rèn)為，行政倫理的內(nèi)容應(yīng)包括：行政制度倫理、行政活動(dòng)倫理、行 政人員倫理、與行政有聯(lián)系的其他領(lǐng)域的倫理問題。 羅德剛教授則直接把制度看 作是一種特殊的行政倫理主體。 ( 2 ) 行政倫理價(jià)值目標(biāo)的追求。公平、正義是人類社會(huì)的理想和追求。張康 之教授認(rèn)為“對(duì)于現(xiàn)代公共行政來(lái)說(shuō)，公正無(wú)非是標(biāo)明政府的社會(huì)正義供給的尺度， 李春成行政人的德性與實(shí)踐i m l 北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社1 9 9 8 王偉、車美玉、【韓】徐源錫中國(guó)韓國(guó)行政倫理與廉政建設(shè)研究【m 】國(guó)家行政學(xué)院出版社1 9 9 8 年版第7 3 頁(yè) 周奮進(jìn)轉(zhuǎn)型期的行政倫理【m 】中國(guó)審計(jì)出版社2 0 年版第6 頁(yè) 教軍章行政倫理的雙重維度一制度倫理與個(gè)體倫理棚人文雜志2 0 0 3 年第3 期 謝軍行政倫理及其建設(shè)平臺(tái)川道德與文明2 2 年第4 期 4 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 是作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)而存在的，是衡量公共行政健全狀況的標(biāo)準(zhǔn)”o 。羅德剛教授認(rèn)為， 行政倫理必須以公正與正義為基礎(chǔ)價(jià)值觀，鑒于此，在我國(guó)必須強(qiáng)調(diào)公共行政、公 正行政、公平行政、公開行政與民主行政。 唐志君認(rèn)為：“行政倫理規(guī)范體系的 構(gòu)建應(yīng)充分體現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公正這一根本價(jià)值取向，通過體制改進(jìn)及政策的優(yōu)化 整合實(shí)現(xiàn)交換公正、分配公正、規(guī)則公正及權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等” 。 ( 3 ) 行政倫理的功能角度。張康之教授認(rèn)為，政府作為社會(huì)系統(tǒng)的構(gòu)成部分， 在很大程度上受到人文價(jià)值的影響。政府工作人員的理想、信念、思想文化素質(zhì)及 道德修養(yǎng)都對(duì)他們的行為有著不可忽視的影響。 王偉教授認(rèn)為“行政倫理建設(shè)的 目的是要在國(guó)家公務(wù)員中形成普遍的完美的道德人格” 。郭小聰、聶勇浩則從降 低行政官員道德風(fēng)險(xiǎn)的途徑上論述了行政倫理的作用，具體體現(xiàn)為：一是以行政倫 理減緩“機(jī)會(huì)主義行為傾向”；是以行政倫理的個(gè)人自主性彌補(bǔ)體制缺陷。 夏澍 耘認(rèn)為：“社會(huì)主義行政自律期待這樣一種境界，公正精神與公仆精神以行政主體 的自律為前提成為一種信念和環(huán)境。o ( 4 ) 行政倫理失范的原因。國(guó)內(nèi)相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為行政倫理失范的原因在 于：行政人員追求個(gè)人利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)；行政體制自身的約束不力； 缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)約束機(jī)制。學(xué)者朱楠認(rèn)為行政組織中存在的非正式組織對(duì)人員的 倫理道德觀的形成具有重要的影響?！盁o(wú)論哪一種形式的非正式組織，對(duì)行政人員 的影響可以分為積極的和消極的。當(dāng)消極影響的作用力更大一些的時(shí)候，行政人員 的倫理失范就會(huì)發(fā)生”。 學(xué)者周建勇從角色沖突方面入手， “在角色沖突的時(shí)候， 公務(wù)人員的判斷和選擇同時(shí)也是道德和倫理的判斷和選擇?！?學(xué)者劉峰認(rèn)為，“官 本位”、“人倫文化”、“非規(guī)則化的規(guī)則化”，這些行政體制外的文化因素在影 ：二_ 張康之尋找公共行政的倫理視角【m 】中國(guó)人民大學(xué)出版社2 0 0 2 版第2 7 3 頁(yè) 羅德剛行政倫理的基礎(chǔ)價(jià)值觀：公正與正義啊社會(huì)科學(xué)研究2 0 0 2 年第3 期 唐志君論行政倫理建設(shè)的價(jià)值取向研行政論壇2 0 0 1 年第3 期 張康之在公共行政的演進(jìn)中看行政倫理研究的實(shí)踐意義【耵湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)2 0 0 5 年第5 期 王偉，行政倫理道德人格形成的三個(gè)階段們中國(guó)公務(wù)員雜志1 9 9 6 年第1 2 期 郭小聰、聶勇浩行政倫理：降低行政官員道德風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑四中山大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版) 2 0 0 3 年第 1 期 夏澍耘社會(huì)主義行政倫理自律精神略論唧中國(guó)特色社會(huì)主義研究2 0 0 3 年第4 期 朱楠我國(guó)行政倫理失范成凼分析及治理對(duì)策川黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)2 0 0 5 年第1 0 期 周建勇從行政倫理看行政人員的角色沖突及其對(duì)策【j j 云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)2 0 0 5 年第4 期 5 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 響行政人員做出正確的決策時(shí)具有不可忽視的力量。此外還有學(xué)者從政府與公務(wù) 員的關(guān)系角度；行政權(quán)的運(yùn)用( 尤其是自由裁量權(quán)) 的角度：從制度的角度來(lái)論述 行政倫理失范的原因所在。 三、研究意義 ( 一) 理論意義 社會(huì)政治制度的公正安排和權(quán)利主體對(duì)社會(huì)制度運(yùn)作過程與結(jié)果的持續(xù)正義 是社會(huì)和諧的兩個(gè)重要方面。從社會(huì)政治或政治哲學(xué)的層面看，“和諧社會(huì)”首先 必須是一個(gè)“正義社會(huì)”，因此，建立一個(gè)普遍正義的社會(huì)，所需社會(huì)條件主要有 兩個(gè)方面，一個(gè)是“社會(huì)基本結(jié)構(gòu)”的正義；一個(gè)是正直正義的行政倫理。從這個(gè) 意義上講，行政倫理的研究，有助于“和諧社會(huì)”研究的拓展。 盡管當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)行政倫理學(xué)是否應(yīng)成為一門獨(dú)立的學(xué)科還沒有形成統(tǒng) 一的認(rèn)識(shí)。即有的學(xué)者認(rèn)為，行政倫理學(xué)作為- 1 1 獨(dú)立的學(xué)科的條件已經(jīng)成熟。與 此相對(duì)，有的學(xué)者認(rèn)為，行政倫理學(xué)還不夠“資格”成為獨(dú)立的學(xué)科。在這些學(xué)者 里面，一部分認(rèn)為，是條件還不成熟，有的認(rèn)為行政倫理學(xué)從性質(zhì)上來(lái)講，它是一 門過渡性的學(xué)科。但從雙方的爭(zhēng)論中，我們不難看出，當(dāng)前對(duì)行政倫理的研究，對(duì) 于滿足現(xiàn)實(shí)需要，建構(gòu)行政倫理學(xué)將起著積極的作用。 ( 二) 實(shí)踐意義 在人類社會(huì)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變之際，需要一場(chǎng)“倫理的啟蒙”( 張 康之語(yǔ)) 。公共行政范式從統(tǒng)治行政過渡到管理行政再轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，每個(gè)階段政 府實(shí)現(xiàn)其目的的路徑是不一樣的。在當(dāng)前服務(wù)型政府理念深入人心之際，如何從本 質(zhì)做到為人民服務(wù)，這就需要通過行政倫理的研究去開辟和完善公共服務(wù)的倫理路 徑。從這一層意義出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代公共行政已經(jīng)不是一個(gè)只受工具理性指導(dǎo) 的純粹技術(shù)的領(lǐng)域，現(xiàn)在意義上的行政倫理也不再是單純用于修身養(yǎng)性的倫理價(jià) 值。因此，在如何使公共行政的管理過程，政府的治理工具和行政倫理的有效結(jié)合， 使公共行政能夠符合公共目的的有效實(shí)現(xiàn)方面，將凸現(xiàn)行政倫理研究的實(shí)踐意義。 在行政改革過程中，政府加大了法制建設(shè)的力度，加快了法制建設(shè)的步伐，但 是，在此過程中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。這就意味著法治并不是解決這一問題 劉峰我國(guó)行政倫理失范成因的社會(huì)文化環(huán)境分析川北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2 0 0 4 年第4 期 6 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析第一章緒論 的唯一途徑。傳統(tǒng)的官僚制理論為行政實(shí)踐提供了較為全面的規(guī)則技術(shù)指導(dǎo)，但 也留下了官僚主義生長(zhǎng)的空間。尤其在行政改革過程中推行的公用事業(yè)民營(yíng)化過程 中，出現(xiàn)了尋租這一現(xiàn)象，給政府帶來(lái)了新一輪的道德危機(jī)。本文正是從這種需要 出發(fā)，通過對(duì)行政倫理的解析研究，在學(xué)術(shù)前輩研究的基礎(chǔ)，為上述困境的解決， 試圖開辟一條“倫理路徑”。 四、分析框架 ( 一) 研究思路與方法 本文試圖在收集國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，以德性倫理、制度倫理、社會(huì) 契約論、行政生態(tài)理論為分析工具，采用文獻(xiàn)分析法，演繹研究等方法，在借鑒國(guó) 外實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，綜合我國(guó)的現(xiàn)階段行政改革過程的行政倫理現(xiàn)狀，從 制度、行政組織、行政人員素質(zhì)、行政系統(tǒng)內(nèi)外價(jià)值觀的相互交流幾個(gè)方面展開論 述，分析行政管理領(lǐng)域中行政倫理失范的原因，并在治理對(duì)策方面提出幾點(diǎn)本人的 拙見。 ( 二) 理論基礎(chǔ) 德性倫理 德性倫理，又稱美德倫理，主要指“以個(gè)人內(nèi)在德性完成或完善為基本價(jià)值( 善 與惡、正當(dāng)與不當(dāng)) 尺度或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的道德觀念體系”。所謂德性，是指人的內(nèi) 在道德性。即我們所說(shuō)的道德品質(zhì)和道德情操。它所關(guān)注的問題主要是：我應(yīng)當(dāng)成 為一個(gè)什么樣的人? 我要具備什么樣的道德素質(zhì)才能算的上是一個(gè)好人? 從上面 的分析我們可以看出，德性倫理側(cè)重的是社會(huì)個(gè)人內(nèi)心世界的道德修養(yǎng)和人格完 善。 孔孟思想可以算得上是德性倫理的最典型的代表。在他們那里，人性是善的。 人的最大幸福就在于成為理想人格，成為道德高尚的“君子”、圣人”。個(gè)人只 要通過自身的努力，都可以成為像堯舜一樣的品德高尚的人。在成長(zhǎng)路經(jīng)上，孔子 認(rèn)為是“成仁”。“仁”是道德的最高理想，是個(gè)體道德境界提升的終極目標(biāo)。孔 子認(rèn)為，“仁”是可以通過自身努力，發(fā)揮個(gè)人自覺能動(dòng)性，通過自我的修養(yǎng)和心 性的完善，在經(jīng)過“向內(nèi)用功”、“向心尋求”、然后再推己及人，向外擴(kuò)展，進(jìn) 萬(wàn)俊人尋求普世倫理【h q 北京：商務(wù)印書館2 0 0 1 年第1 4 1 頁(yè) 7 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析第一章緒論 而達(dá)到“修己以安人”。在孟子那里，個(gè)人道德修養(yǎng)、成仁的根本方法在于內(nèi)心的 道德自覺和心性修煉。杜維明教授則將這種個(gè)人道德修養(yǎng)的實(shí)踐概括為“同心圓” 的圖式，認(rèn)為它是一個(gè)由自我( 心靈) 一家庭一共同體一國(guó)家一世界一超越組成的 由內(nèi)向外不斷擴(kuò)展的過程，充分體現(xiàn)了“自我之創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”的道德精神的能動(dòng)性。 古希臘時(shí)期亞里士多德認(rèn)為，倫理學(xué)就是“研究德性的科學(xué)”，德性就是“那 些被稱贊的或可貴的品質(zhì)”。在此邏輯基礎(chǔ)上，他認(rèn)為人類一切行為的根本目的是 求善?！霸谛袨榈念I(lǐng)域內(nèi)，如有一種我們作為目的本身而求得目的那就是善， 且是至善”國(guó)但德性生于自身，又不止與自身。這較之孔孟又前進(jìn)了一步。所以亞 里士多德認(rèn)為“德性生于天性，成與習(xí)慣”，天性只是賦予了人實(shí)現(xiàn)德性的潛質(zhì)， 實(shí)踐活動(dòng)則提供了德性養(yǎng)成的環(huán)境。在他看來(lái)，德性的關(guān)鍵還是后天的教化和實(shí)踐。 德性的潛質(zhì)要真正轉(zhuǎn)化出來(lái)，主要靠活動(dòng)的實(shí)踐和教育的訓(xùn)練，必須通過“習(xí)慣而 達(dá)成完美”圓。本文借助這一理論，主要闡述了在行政人的培育過程中，行政個(gè)人 在個(gè)人道德修養(yǎng)過程如何通過自身努力和教育培訓(xùn)達(dá)成道德完善，成為行政倫理價(jià) 值追求的“自覺人”。 制度倫理 制度倫理主要指正式制度架構(gòu)內(nèi)的倫理關(guān)系及其調(diào)節(jié)原則。制度倫理主要包括 兩層含義“一是指一定社會(huì)制度的倫理價(jià)值。羅爾斯認(rèn)為，“正義是社會(huì)制度的首 要價(jià)值”o 。人們總是先選擇用于制度的根本道德原則，然后才能觸及到用于個(gè)人 的道德價(jià)值原則。離開了制度的正當(dāng)性、道德性來(lái)談個(gè)人的道德修養(yǎng)和完善，對(duì)人 提出較高的倫理道德要求，是不實(shí)際的，也是達(dá)不到的。從這一層來(lái)看，制度倫理 主要指人們從既定的制度的本質(zhì)規(guī)定和運(yùn)作框架中引出道德價(jià)值和道德規(guī)范，或者 把倫理道德作為一個(gè)尺度和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一定的制度作出道德評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)是指制度的合 倫理性、合道德性。制度倫理的第二層含義主要指，人類道德生活中各種人倫關(guān)系 中某些道德活動(dòng)方式的穩(wěn)定形式及規(guī)定規(guī)則，是與政治法律制度并存的一部分具有 法律效力的強(qiáng)制性的道德法典。簡(jiǎn)單地說(shuō)就是將行為過程中的一些倫理道德要求上 升為制度的形式，以制度的形式出現(xiàn)，以“剛性”的要求展現(xiàn)出來(lái)。 周輔成西方倫理學(xué)名著選輯【m 】( 上) 北京：商務(wù)印書館1 9 6 4 年第2 8 2 頁(yè) 苗力田亞里t 多德全集【m 】第8 卷北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社1 9 9 2 年第2 7 頁(yè) 羅爾斯正義論【 q 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1 9 8 8 年第1 頁(yè) 8 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 本文主要是選擇了制度倫理的第二層含義來(lái)展開對(duì)行政倫理制度化建設(shè)的分 析。在現(xiàn)實(shí)行政領(lǐng)域中，由于倫理道德軟約束作用，還不能完全使行政人員堅(jiān)持行 政倫理本質(zhì)的價(jià)值追求。所以將涉及到行政領(lǐng)域具體行政行為的倫理道德要求提 升、規(guī)定為制度。將行政倫理道德要求制度化的指向是從制度方面解決行政倫理失 范問題。行政倫理制度化既內(nèi)涵道德自覺的本質(zhì)規(guī)定性，又被賦予制度的剛性外觀， 行政倫理制度化就是要達(dá)到道德自律與他律相結(jié)合、道德自覺與外部驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的 這樣一種機(jī)制。 行政倫理隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要道德的重建，重建必須走制度化的道路。 隨著外部環(huán)境的變化，道德生活的運(yùn)作方式也將發(fā)生變化，這就要求將道德要求明 文化、外部化。這樣的要求就促進(jìn)的“制度化的規(guī)范力量”的誕生。將道德的軟約 束轉(zhuǎn)化為以法律、制度為后盾的強(qiáng)制性方式，突出制度的約束作用。這對(duì)當(dāng)前行政 管理領(lǐng)域出現(xiàn)的道德缺失、腐敗的治理、對(duì)公務(wù)員的行為規(guī)范和道德建設(shè)都有著非 常重要的作用。 社會(huì)契約論 現(xiàn)代政治民主社會(huì)里，公共權(quán)力無(wú)論是名義上還是實(shí)質(zhì)上都來(lái)源于人民權(quán)利的 讓渡。在理論上深刻表達(dá)這種“主權(quán)在民”思想的莫過于社會(huì)契約論?！鞍汛蠹宜?有的權(quán)力和力量托付給某一個(gè)人或一個(gè)能夠通過多數(shù)的意見把大家的意志化為一 個(gè)意志的多人組成的集體”國(guó)。洛克指出，作為保護(hù)天賦的權(quán)利，代表每個(gè)個(gè)體意 志來(lái)裁決和調(diào)整人與人之間的利益沖突關(guān)系的公共權(quán)威，“起源于契約和協(xié)議，以 及構(gòu)成社會(huì)的人們的同意”國(guó)。在盧梭看來(lái)，人們?yōu)榱吮苊庠谧匀粻顟B(tài)中的種種不 利于人類的發(fā)展因素，相互約定，訂立了社會(huì)公約?！爸贿@瞬間，就產(chǎn)生了一個(gè)道 德和集體的共同體，即國(guó)家或主權(quán)者” ?！笆裁词钦? 政府就是在臣民與主權(quán) 者之間新建立一個(gè)中間體，以便來(lái)能夠得以互相適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維護(hù)社會(huì) 的以及政治的自由。”這樣的政府的基本精神就是國(guó)家和政府的公共權(quán)力來(lái)自于 人民的給予和委托，人民是公共權(quán)力的合法性來(lái)源。在整個(gè)契約論的闡述上，我們 發(fā)現(xiàn)，有兩個(gè)基本的理念被確定下來(lái)。一是公共權(quán)力的基礎(chǔ)和來(lái)源只能是人民，人 霍布斯利維坦【明商務(wù)印書館1 9 8 5 年版第1 3 1 頁(yè) 洛克政府論【m 】商務(wù)出版社1 9 6 4 年版第1 0 5 頁(yè) 俞可平西方政治學(xué)名著提要f m 】江西人民出版社2 0 0 0 年第1 版第1 5 1 頁(yè) 盧梭社會(huì)契約論【明商務(wù)印書館1 9 8 0 年皈第7 6 頁(yè) 9 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 民是公共權(quán)力的“所屬主體”，二是人民讓渡“私權(quán)力”設(shè)立公共權(quán)力的目的是更 好地保護(hù)自己的“私權(quán)力”。這第二點(diǎn)體現(xiàn)了公民對(duì)公共權(quán)力“為善”的價(jià)值期待。 即是上文所說(shuō)的“一個(gè)道德的和集體的共同體”。 在公共權(quán)力賦予特定人員行使時(shí)，社會(huì)契約論就不可避免地在理論上折射出 政治實(shí)踐中的公共權(quán)力主體的分離狀態(tài)。即“所屬主體”與“行使主體”之間的分 離。作為行政官員，有三種意志體現(xiàn)在其身上：個(gè)人固有意志，僅傾向于個(gè)人的特 殊利益；全體行政官員的共同意志，即團(tuán)體的意志；人民的意志。在“完美的立法 下”個(gè)別的意志應(yīng)該是毫無(wú)地位的，團(tuán)體的意志是極其次要的，而公意應(yīng)該是永遠(yuǎn) 主導(dǎo)的，但就活躍程度而言，公意是最弱，團(tuán)體意志次之，而個(gè)別意志則是第一的。 如果行政官員“具有了一種比公意更活躍的個(gè)別意志，并使公共力量服從這個(gè)個(gè)別 意志，社會(huì)的結(jié)合就會(huì)消失，政治體也會(huì)立即解散”。 行政生態(tài)理論 所謂行政生態(tài)學(xué)，指的是借用生態(tài)學(xué)研究生命主體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互 作用的理論和方法，來(lái)研究行政系統(tǒng)與社會(huì)圈的相互關(guān)系的方法。最早將世人的 視線引向行政生態(tài)的西方學(xué)者是美國(guó)哈佛大學(xué)教授高斯，他從當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，期 望從公共行政學(xué)“找到個(gè)人能夠?qū)ψ约核幁h(huán)境施加某種影響的新滿足和新機(jī)會(huì)， 我的主旨在于通過公共手段建立起某種新體制的基礎(chǔ)，使個(gè)人得到發(fā)展和滿足，并 使為某種目標(biāo)奮斗的思想得以再度發(fā)揚(yáng)?！?美國(guó)著名的行政學(xué)家，弗雷德w 里 格斯( 】f r e dw r j g g s ) 在前人研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，要了解一個(gè)國(guó)家的公共行政， 不應(yīng)該僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)跳出行政系統(tǒng)，從社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)來(lái)考察行政， 即考察一國(guó)的行政與該國(guó)的社會(huì)環(huán)境的關(guān)系，這些環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、技術(shù) 的、政治的因素。 行政生態(tài)理論的研究范圍包括，一是探討各國(guó)所特有的社會(huì)文化以及歷史等諸 因素是如何影響并塑造該國(guó)的公共行政。二是探究各國(guó)的公共行政價(jià)值又如何影響 該國(guó)的社會(huì)變遷及發(fā)展。具體地說(shuō)，當(dāng)我們研究某一國(guó)家的行政時(shí)，我們不僅要研 究該國(guó)行政制度上的特點(diǎn)，更要研究其行政行為的方式；不僅要從行政本身的觀點(diǎn) 俞可平西方政治學(xué)名著提要【m 】江西人民出版社2 0 0 0 年第l 版第1 5 1 頁(yè)至第1 5 5 頁(yè) 王滬寧行政生態(tài)學(xué)【m 】上海：復(fù)旦大學(xué)出版社1 9 8 9 年 約翰高斯公共行政學(xué)尖端【m 1 芝加哥大學(xué)出版社1 9 3 6 g 1 0 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析第一章緒論 去研究行政，更要擴(kuò)大范圍，立足于該行政系統(tǒng)得以產(chǎn)生的社會(huì)大系統(tǒng)，從行政與 政治制度、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化心理、歷史傳統(tǒng)等的相互關(guān)系中 研究行政。弗雷德w 里格斯為了研究的方便將行政模式分為三種：溶合型行 政模式，它主要與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)；衍射性行政模式，它主要與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)相適 應(yīng)；棱柱形行政模式，它適應(yīng)的社會(huì)主要是農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡時(shí)期。 本文利用上述四個(gè)基本理論主要在于分析行政倫理建設(shè)中，行政人員個(gè)人倫理 道德的成長(zhǎng)規(guī)律性以及借助政府合法性的來(lái)源和基礎(chǔ)，來(lái)分析行政領(lǐng)域中行政人員 的“公共”屬性，以及如何通過倫理制度化的進(jìn)程來(lái)保證行政倫理價(jià)值精神得以在 行政過程貫徹。在行政系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的分析上，借助行政生態(tài)理論，分析在行政 倫理建設(shè)中，兩者互動(dòng)的必要性。分析的基礎(chǔ)上，對(duì)行政倫理失范的治理從基本理 論出發(fā)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)的行政過程中出現(xiàn)的倫理道德失范現(xiàn)象，提出相關(guān)的治理舉措建 議。 ( 三) 相關(guān)概念 正義 正義是人類社會(huì)具有永恒價(jià)值的基本理念和基本行為準(zhǔn)則。不同時(shí)代、不同社 會(huì)的不同人對(duì)于正義的理解多種多樣?！罢x有著一張普洛透斯似的臉，變幻無(wú) 常、隨時(shí)可呈不同形狀具有極不相同的面貌?！被?追朔歷史，人類社會(huì)之初，為當(dāng)時(shí)的風(fēng)俗習(xí)慣所認(rèn)可的正義原則，主要是報(bào)復(fù) 的正義。進(jìn)入文明社會(huì)，分配正義一直是社會(huì)正義的重要內(nèi)容，國(guó)家產(chǎn)生之后正 義又體現(xiàn)為政治和法律的正義。柏拉圖的理想國(guó)中指出：“正義能給予那些屬 于國(guó)家法制的其他美德一一節(jié)制、勇敢、智慧一一以及那些被統(tǒng)攝在這一普遍 的觀點(diǎn)之下的德性以存在和繼續(xù)存在的力量?！眔 他認(rèn)為政治的正義就在于使大家 各盡其職，充分發(fā)揮其天賦才能。在亞里士多德那里，“政治學(xué)上的善就是。正 義?！?羅爾斯在其鴻篇巨著正義論是這樣描述的，“正義是社會(huì)制度的首 要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。”固。在他看來(lái)，只有實(shí)現(xiàn)了制度 美 e 博登海默法理學(xué)，法律哲學(xué)與法律方法【 q 鄧正來(lái)譯中國(guó)政法大學(xué)出版社1 9 9 9 年版第2 5 2 頁(yè) 轉(zhuǎn)引自黑格爾哲學(xué)史講演錄i q 北京：三聯(lián)書店1 9 5 7 年版第2 卷第2 5 5 頁(yè) 古希臘 里七多德政治學(xué)【m 】 吳壽彭譯北京：商務(wù)印書館1 9 8 3 年版第1 4 8 頁(yè) 美】約翰羅爾斯正義論【m 】何懷宏、何包鋼等譯中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社第3 頁(yè) 1 1 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 正義，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。這就要求政府必須注重制度建設(shè)，并在制度建設(shè)中貫徹 正義原則。據(jù)此，他提出了兩個(gè)原則：第一個(gè)正義原則：平等原則；第二個(gè)原則： 差別原則和機(jī)會(huì)的公平平等原則。前一個(gè)原則有關(guān)予公民政治權(quán)利，后一個(gè)原則有 關(guān)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益。在羅爾斯正義論中，不管是形式正義還是實(shí)質(zhì)正義，其 本質(zhì)都在于通過憲法和法律規(guī)定公民有哪些權(quán)利，以及如何實(shí)現(xiàn)其權(quán)利并如何保障 其權(quán)利不受侵犯。能否實(shí)現(xiàn)主體的政治利益和需要的滿足，是正義這一政治價(jià)值的 評(píng)判尺度。 行政道德 國(guó)內(nèi)關(guān)于行政道德的研究一般是在行政倫理的研究視角下進(jìn)行的。認(rèn)為行政道 德是行政倫理眾多體系中的一個(gè)分支，在眾多文獻(xiàn)上很多學(xué)者也是將行政倫理與行 政道德在語(yǔ)義上交替使用。但筆者認(rèn)為在這里對(duì)行政道德簡(jiǎn)要的分析，對(duì)行政倫理 的深入研究還是有一定意義的。 行政道德，指行政主體( 行政機(jī)關(guān)及其工作人員) 在實(shí)施行政行為的活動(dòng)中所形 成的并應(yīng)當(dāng)遵循的道德準(zhǔn)則和規(guī)范的總和。它既表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)行政主體及公務(wù)員作 用行政客體所提出的道德規(guī)范和道德戒律，又反映了行政主體及公務(wù)員在運(yùn)作和行 使行政權(quán)力過程中應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值i + i 標(biāo)、道德人格和理想境界。行政道德屬于一般 道德范疇的一種特殊的職業(yè)道德，它以行政領(lǐng)域的特定道德和道德標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)行政行 為，約束行政主體及公務(wù)員運(yùn)作和行使行政權(quán)力。從主體上看，更多是側(cè)重于行政 人員，強(qiáng)調(diào)行政人員德性與德行的統(tǒng)一；在性質(zhì)上，主要是一種職業(yè)道德，行政道 德與一般意義上的職業(yè)道德的區(qū)別主要在于其規(guī)范的領(lǐng)域即公共行政領(lǐng)域。這一特 定的領(lǐng)域決定了行政道德較之于一般職業(yè)道德的特殊性：明顯的政治性，社會(huì)的示 范性。 行政道德在作用方式上，主要傾向于一種“軟約束”。行政道德強(qiáng)調(diào)行政人員 個(gè)人的道德修養(yǎng)，進(jìn)而完成人格的升華?！翱嗣骶吹拢讼日骸?，強(qiáng)調(diào)主體的 自我約束和自我完善。張康之教授認(rèn)為行政人員具有道德自主性，之所以不相信人 的道德自主性，“這是由于長(zhǎng)期以來(lái)制度安排和體制設(shè)置忽視了他的道德內(nèi)容的結(jié) 果”。o 張康之尋找公共行政的倫理視角【m 】中國(guó)人民大學(xué)出版社2 0 0 3 年第2 版 1 2 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第一章緒論 ( 四) 重點(diǎn)與難點(diǎn)，創(chuàng)新與不足 重點(diǎn)：關(guān)于行政倫理失范原因的分析上。 難點(diǎn)：在提出的治理對(duì)策和建議上，如何將文章中提出的幾點(diǎn)系統(tǒng)的聯(lián)系起來(lái)， 成為一個(gè)整體。 創(chuàng)新：在綜合國(guó)內(nèi)外研究成果的基礎(chǔ)上，本文在原因分析的基礎(chǔ)上，在提出治 理對(duì)策時(shí)，注重在行政系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間互動(dòng)關(guān)系上的分析。試圖從行政文化與 社會(huì)文化相互交流之間找到一條治理行政倫理失范的途徑。 不足：在研究的方法上，鑒于條件的限制，沒有實(shí)證方面的素材，所以本文基 本沒有采用實(shí)證主義的研究方法。加之本人知識(shí)積累方面的限制和對(duì)知識(shí)駕馭的能 力有限，在最后提出的對(duì)策建議方面沒有能夠很好的在動(dòng)態(tài)的聯(lián)系上找出相互關(guān)聯(lián) 點(diǎn)。 1 3 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析第二章行政倫理及失范概述 第二章行政倫理及失范概述 一、行政倫理的基本概念 倫理是一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，依靠社會(huì)輿論、傳統(tǒng)習(xí)俗和人們內(nèi)心的信念來(lái)維持， 表現(xiàn)為對(duì)善與惡、美與丑、真與假、正義與邪惡等的價(jià)值判斷和一系列原則規(guī)范。 倫理具有廣泛的社會(huì)性，遍及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，行政領(lǐng)域的倫理問題便構(gòu)成行政倫 理問題。 行政倫理因其在目前行政管理領(lǐng)域的作用和功能日益顯著，已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外學(xué) 者研究的焦點(diǎn)。西方最早意識(shí)到行政倫理的學(xué)者是英國(guó)的著名學(xué)者伊頓。1 8 8 0 年他 在英國(guó)公務(wù)員考試一文中明確地把公務(wù)員改革作為一個(gè)基本的道德行為。特 里l 庫(kù)珀主要從行政責(zé)任、特定職業(yè)的角度來(lái)分析行政倫理。他認(rèn)為行政官員 的德行是確保公共行政內(nèi)部品德和預(yù)防腐敗的重要手段。o 國(guó)內(nèi)學(xué)者吳寧認(rèn)為“行 政倫理就是執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)、公共管理部門和國(guó)家公務(wù)員在社會(huì)生活領(lǐng)域，特別 是公共管理領(lǐng)域所應(yīng)遵循的行為規(guī)范的總和”o “行政倫理是分析行政人員作為道 德主體的可能性、必要性，探討行政人員的道德品質(zhì)及其價(jià)值選擇與倫理責(zé)任等問 題的理論。其擴(kuò)展研究對(duì)象還包括行政組織倫理、行政制度倫理、公共政策倫理三 個(gè)方面?！?學(xué)者高力主認(rèn)為“行政倫理是一種特殊的職業(yè)道德，即從事政府公職 工作的所需遵守的道德準(zhǔn)痢或行為規(guī)范”固在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們對(duì)行政倫理的主體 展開了深層次的研究。這一認(rèn)識(shí)是逐步深入的。“政府職業(yè)道德就是政府公職人 員，在行使公共權(quán)力和從事公務(wù)活動(dòng)中，通過內(nèi)在的價(jià)值觀念和善惡標(biāo)準(zhǔn)，理性的 調(diào)整個(gè)人與個(gè)人，個(gè)人與國(guó)家，個(gè)人與社會(huì)之間多種利益關(guān)系的職業(yè)行為規(guī)范”。 這里的行政倫理的主體主要是國(guó)家公務(wù)人員。行政倫理的主體既包括“國(guó)家公務(wù) 人員”又包括“行政機(jī)關(guān)群體” 這里的主體已經(jīng)延伸到了國(guó)家機(jī)關(guān)?！靶姓到y(tǒng) 中的行政體制、行政行為、公共政策，是公共行政的主要產(chǎn)品，這些產(chǎn)品直接受行 【美】特里l 庫(kù)珀行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑【m 】中國(guó)人民大學(xué)出版社2 0 0 1 年 吳寧當(dāng)代中國(guó)行政倫理價(jià)值取向的基礎(chǔ)與特征安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2 0 0 4 年 李春成行政人的德行與實(shí)踐【m 】北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社1 9 9 8 年第3 3 頁(yè) 島力主公共倫理學(xué)【m 】高等教育出版社2 0 0 2 年 黨秀云論當(dāng)代政府職業(yè)道德建設(shè)【j 1 中國(guó)行政管理1 9 9 6 年第3 期 土偉、車美玉、( 韓) 徐源錫中國(guó)韓國(guó)行政倫理與廉政建設(shè)研究【m 】國(guó)家行政管理學(xué)院出版社1 9 9 8 年第 7 3 頁(yè) 1 4 我國(guó)地方行政倫理失范原因的淺析 第二章行政倫理及失范概述 政價(jià)值觀的影響，并對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生影響，有必要對(duì)它們進(jìn)行倫理約束。從 這個(gè)意義出發(fā)，我們也可以分出行政體制倫理、行政行為倫理和公共政策倫理”國(guó)。 這里的主體已經(jīng)上升到了制度的層面。 本文所談的行政倫理專指在政府行政管理過程中，作為行政人員所應(yīng)遵循的倫 理道德要求。行政倫理的本質(zhì)在于追求行政過程中的倫理價(jià)值及行政人員的道德完 善，即行政的道德訴求。從這個(gè)表述中可以看出道德訴求自然包括制度倫理和個(gè)體 倫理兩個(gè)方面。制度倫理可以理解為“制度的倫理對(duì)制度的正當(dāng)、合理與否的 倫理評(píng)價(jià)和制度中的倫理制度本身內(nèi)蘊(yùn)著一定的倫理追求、道德原則和價(jià)值判 斷”回。個(gè)體倫理是指對(duì)行政人員行政行為與個(gè)人修養(yǎng)的道德規(guī)范的總和。個(gè)體倫 理包括規(guī)范倫理和心性倫理。規(guī)范倫理是指建立符合中國(guó)國(guó)情的行政道德規(guī)范體 系。具有他律性，約束性的特點(diǎn)。心性倫理是指行政道德意識(shí)的建構(gòu)及個(gè)人的修養(yǎng) 的完善。具有自律性，自覺性的特點(diǎn)。所以本文認(rèn)為的行政倫理的內(nèi)涵主要包括兩 個(gè)方面：一是制度化倫理。即在行政管理過程中上升為制度或應(yīng)上升為制度的倫理 道德要求。另一方面是指行政人員在具體的行政管理過程中應(yīng)遵循的倫理道德，即 行政人員的倫理道德修養(yǎng)。 行政倫理失范并不是我國(guó)現(xiàn)階段的“特產(chǎn)”，它在任何國(guó)家的任何時(shí)期都不同 程度地存在著。行政倫理失范本質(zhì)上屬于權(quán)力的異化現(xiàn)象。行政權(quán)力本來(lái)是一種公 共權(quán)力，它所涉及的對(duì)象是公共事務(wù)，它所追求的是一種公共利益，其運(yùn)作過程也 成為公共管理過程。然而在權(quán)力運(yùn)作過程中，行政人員置行政倫理規(guī)范和原則不顧， 導(dǎo)致?lián)p害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生，公共權(quán)力被用來(lái)滿足私利，其實(shí)質(zhì)在于行政權(quán)力主 體違背權(quán)力的公共性，實(shí)現(xiàn)非公共利益。 ( 一) 行政倫理的基本特點(diǎn) 1 政治性與社會(huì)性的統(tǒng)一。政治性主要指，行政倫理在國(guó)家統(tǒng)治階段進(jìn)行統(tǒng) 治時(shí)所表現(xiàn)出的工具性。這主要體現(xiàn)在：第一，行政倫理屬于政治哲學(xué)范疇，政治 哲學(xué)是關(guān)于政治( 包括組織部分的行政) 的指導(dǎo)理論。第二，行政倫理是統(tǒng)治階級(jí) 意識(shí)形態(tài)的重要組織部分。行政官員是統(tǒng)治階級(jí)的一部分，因此，一方面他們必然 反映統(tǒng)治階級(jí)和意志；另一方面。行政權(quán)力是公共權(quán)力( 國(guó)家權(quán)力) 的一部分，是統(tǒng) 羅德剛行政倫理的涵義主體和類別探討m 探索2 0 0 2 年第1 期 方軍制度倫理與制度創(chuàng)新棚中國(guó)