（法學(xué)專業(yè)論文）論我國稅費(fèi)改革思路的構(gòu)建及其法制化途徑.pdf

論武一稅贏革量曩竹杓走足鼻兇制化逢往 內(nèi)容提要 收費(fèi)泛濫形成的“費(fèi)大于稅”、“費(fèi)強(qiáng)稅弱”的局面，擾亂了國家正常的經(jīng)濟(jì) 活動(dòng)，影響了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，帶來一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。 稅費(fèi)改革作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革中的重要組成部分，也是完善我國稅費(fèi)制度的必 然選擇。它是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的復(fù)雜改革，不僅是對現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目的清 理，更涉及到財(cái)政體制、稅收制度、預(yù)算制度等一系列相關(guān)制度的改革。 本文從稅收與收費(fèi)基本理論認(rèn)識(shí)入手，通過對公共產(chǎn)品理論和公共財(cái)政理論 的分析，探討了稅收與收費(fèi)在一定歷史階段內(nèi)共同存在的必然性。在此基礎(chǔ)之上， 采用比較研究的方法，首先對市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家，特別是美國稅費(fèi)制度現(xiàn) 狀的研究與分析，提出了值得我國稅費(fèi)改革借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，例如完善的稅費(fèi)法 律制度、科學(xué)合理的分稅制體制等。其次，本文闡述了我國稅費(fèi)制度中存在的主 要問題及其產(chǎn)生的影響，提出了造成我國稅費(fèi)“錯(cuò)位”的根源性原因，從而確定 了我國稅費(fèi)改革的思路及其法制化途徑：盡快制定收費(fèi)法和稅收基本法，逐步完 善稅費(fèi)法律體系，以法律手段規(guī)范政府收入行為；進(jìn)一步深化我國分稅制體制改 革，科學(xué)、準(zhǔn)確劃分中央與地方之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，賦予地方必要的稅收立法權(quán)， 完善地方稅收體系；清理現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目，分析收費(fèi)項(xiàng)目的實(shí)際情況。按照“停、 轉(zhuǎn)、改、留”的原則對收費(fèi)項(xiàng)目分類處理，確立稅收在政府收入構(gòu)成中的主體地 位；將稅收和收費(fèi)完全納入政府預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的完整性，最終實(shí)現(xiàn)國 家財(cái)政體制的科學(xué)、合理與完備。 關(guān)鍵詞：稅收收費(fèi)稅費(fèi)改革法制化 蘭查! 苧! 查蘭! ! 竺苧苧墨苧竺塑苧蘭苧 a b s t r a c t m f l o o d i n gf e e sl e a dt ot h es o - c a l l a d “f e ef i r s t , t a xs e c o n d ”o r s t r o n gf e e , w e a kt a x ，it h e e x c e s s i v ec h a r g eo f f e ed i s o r d e r e dt h en o r m a le c o n o m i ca c t i v i t i e so f o u rc o u a t r ya n dh a dab a d i m p a c to nt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y i th a sg i v e nr i s et oas e r i e so f e c o n o m i ca n ds o c i a lp r o b l e m s a sa l li m p o r t a n tp a r to f t h ee c o n o m i cs y s t e mr e f o r m ，t h er e f o r m o f t a xa n dc h a r g ei sa l s ot h eo n l yc h o i c ef o rp e r f e c t i n gt h et a xa n dc h a r g es y s t e m s s y s t e m a t i ca n d h i g h l yc o m p r e h e n s i v ep r o j e c t , i td e a l sw i t hr e f o r m i n gn s t r i n go f r e l e v a n ts y s t e m ss u c ha st h a to f f i n a n c e , t a x a t i o na n db u d g e t ，a sw e l la sc l e a n i n gu pe x i s t i n gc h a r g ei t e m s s t a r t i n gw i t ht h ee l e m e n t a r yt h e o r yo ft a xa n dc h a r g e ，t h i st h e s i st r i e st op r o b ei n t ot h e i n e v i t a b i l i t yf o rc o - e x i s t e n c eo ft a xa n df e ei nac e r t a i np e r i o do ft i m eb ya n a l y z i n gt h ep u b l i c g o o d st h e o r ya n dp u b l i cf i n a n c et h e o r y f r o mt h a t , b yc o m p a r a t i v e l y r e s e a r c h i n ga n da n a l y z i n g t h es t a t u sq u oo f t h et a xa n dc h a r g es y s t e mo f d e v e l o p e dc o u n t r i e sw i t ham a t u r em a r k e te c o n o m y ， i np a r t i c u l a r , t h a to fu s f i r s t , i tp u t sf o r w a r ds o m es u c c e s s f u lp r a c t i c e sw o r t h yo fr e f e r e n c ei n r e f o r m i n go u rt a xa n dc h a r g es y s t e m ，s u c ha se s t a b l i s h i n gas o p h i s t i c a t e dt a xa n dc h a r g es y s t e m a n das c i e n t i f i ca n dr a t i o n a ls y s t e mo f t a xd i s t r i b u t i o n s e c o n d l y ，t h i st h e s i se x p o u n d st h ep r i m a r y p r o b l e m si no u rt a xa n dc h a r g es y s t e ma n dt h e i ri m p a c t ，p o i n t i n go u tt h ef o u n t a i n h e a do ft h e d i s l o c a t i o nb e t w e e nt a xa n dc h a r g e i nt h i sw a y ，i tf i x e dt h ef r a m e w o r kf o rt h er e f o r mo ft a x 觚d c h a r g ea n di t sc h a n n e l st o w a r d sas o u n dl a ws y s t e m ：e s t a b l i s hf u n d a m e n t a ll a w so nf e e dt a xa s s na sp o s s i b l ef u rp e r f e c t i n gt h et a xa n dc h a r g es y s t e mt on o r m a l i z et h eg o v e r n m e n t a lr e v e n u e c o n d u c t ；f u r t h e rr e f o r mo u rs y s t e mo ft a xd i s t r i b u t i o n , m a k eas c i e n t i f i ca n da c c u r a t ed i v i s i o n b e t 、nc e n t r a la n dl o c a lo nt h ep o w e ro ff i n a n c ea n da f f a i r ss oa st ov e s tn e c e s s a r yl e g i s l a t i v e a u t h o r i t yo nt a x a t i o nt ol o c a lf o rp e r f e c t i n gt h et a xs y s t e m so f l o c a l ；c l e a nu pe x i s t i n gc h a r g ei t e m s ， a n d , p u r s u a n tt ot h e i rs p e c i f i cc i r c u m s t a n c e s ，p r o c e s st h e mb yc l a s s i f i c a t i o ni nt h ep r i n c i p l eo f c e a s e ，t r a n s f e r , a l t e ra n dp r e s e r v et oe s t a b l i s ht h ep r i m a r ys t a t u so f t a x a t i o ni ng o v e r n m e n tr e v e n u e ； b r i n g t a xa n dc h a r g eu n d e r t h e g o v e r n m e n tb u d g e t t or e a l i z e t h e i n t e g r a l i t yo f g o v e r n m e n t b u d g e t i no r d e rt ou l t i m a t e l ye s t a b l i s ha s c i e n t i f i c , r a t i o n a la n dm a t u r ef i n a n c i a ls y s t e m 2 論我一花女改革矗矗的構(gòu)走及其法銅化途徑 k e y w o r d s ：r e v e n u e ；c h a r g e ；t h er e f o r mo ft a xa n dc h a r g e l a w s y s t e m 3 論我一稅改革量曩的構(gòu)走足其磕制億途往 前言 我國三十年改革開放所取得的巨大成就，有目共睹，勿庸贅言。但是，在改 革開放取得巨大成就的背后，一直有一個(gè)隱憂影響著改革開放的深入和前進(jìn)的速 度。從三十年改革開放的歷程看，改革開放帶來的是我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文 化等各項(xiàng)事業(yè)的迅猛發(fā)展，而每一項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展又都離不開政府財(cái)政投入的支 持。然而，政府的財(cái)政收入，特別是中央政府財(cái)政收入的增長速度始終落后于各 項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展速度，使得政府無法滿足各項(xiàng)事業(yè)對財(cái)政投入的需求。這一問題貫 穿了整個(gè)改革開放的歷程，也正是由于這個(gè)問題的存在，影響了改革開放的繼續(xù) 深入和前進(jìn)的速度，同時(shí)也是造成各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展后勁不足的主要原因。針對改革 開放中存在的這一重大問題，江澤民總書記早在黨的十五大報(bào)告中就已經(jīng)明確指 出：“集中財(cái)力，振興國家財(cái)政，是保證解決社會(huì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要條件。” 從總書記的這段講話中不難看出，“集中財(cái)力”是手段、是途徑，只有將必要的 財(cái)力集中到政府手中“振興財(cái)政”，使政府能夠依靠堅(jiān)實(shí)的財(cái)政支持，充分履行 政府職能，才能實(shí)現(xiàn)滿足社會(huì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展需求的最終目標(biāo)。集中財(cái)力，關(guān)鍵 是財(cái)力從何而來，也就是說政府財(cái)政收入的來源是什么? 縱觀當(dāng)今世界各國，無 論是資本主義國家和社會(huì)主義國家，還是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，政府財(cái)政收入 的主要來源無外乎是稅收收入和以收費(fèi)為主的各項(xiàng)非稅收入，而各個(gè)國家之間財(cái) 政收入的區(qū)別僅僅是稅收收入和以收費(fèi)為主的非稅收入在政府收入構(gòu)成中的比 重各不相同。但是，一個(gè)總體規(guī)律是顯而易見的，不管各國稅收收入和以收費(fèi)為 主的非稅收入的比重差別有多大，稅收始終都是政府收入構(gòu)成中的主體部分，是 政府收入的最主要來源，呈現(xiàn)出“稅主費(fèi)輔”的格局。 現(xiàn)階段，稅收收入和以收費(fèi)為主的非稅收入同樣也是我國各級(jí)政府財(cái)政收入 的主要來源。但是，在建國之后的很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，由于當(dāng)時(shí)建立的是高度集中 的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國實(shí)行的是農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、國家統(tǒng)管城市職工工資 制度、計(jì)劃價(jià)格制度以及財(cái)政的統(tǒng)收統(tǒng)支體制。這些制度上的因素，導(dǎo)致我國政 府收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特征：一是，稅利并存，但稅少利多；二是國有經(jīng)濟(jì)單位的 扛澤民；高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設(shè)有中國特色杜會(huì)主義事業(yè)全面推r 甸- - - 十一世紀(jì) ，1 9 9 7 年9 月1 2 日在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)上的報(bào)告 i 論 一稅改革量曩的構(gòu)走友其法制億途徑 繳款占大頭。2 正因如此，使得我國的稅收功能被長期弱化，稅收的重要作用始 終沒有得到重視，稅收的主體地位也就未能得到確立。稅收功能的弱化和主體地 位的缺失可能對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的不利影響，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代并沒有顯現(xiàn)出 來。在這樣的背景之下，我國進(jìn)入了改革開放和建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的新 的歷史時(shí)期。隨著改革開放的不斷深入，全國各地都進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)飛速發(fā)展 時(shí)期，從中央政府到各地方政府都逐漸出現(xiàn)了財(cái)政資金供給不足的局面，在一定 程度上制約了改革事業(yè)的順利進(jìn)行。為了緩解這一問題造成的壓力，中央不得不 放開了由各級(jí)政府自籌資金的政策口子?？墒?，由于當(dāng)時(shí)財(cái)政體制改革和政治體 制改革還不到位，也沒有對政府的收費(fèi)行為進(jìn)行有效控制，政府濫用權(quán)力，違法 違規(guī)收費(fèi)的問題日益惡化，并最終形成了全國范圍內(nèi)的收費(fèi)過多、過濫。收費(fèi)的 泛濫，不僅給社會(huì)造成沉重負(fù)擔(dān)，而且嚴(yán)重影響了稅收作為政府財(cái)政收入核心來 源的地位，出現(xiàn)“費(fèi)多稅少”、“以費(fèi)擠稅”的稅費(fèi)“錯(cuò)位”局面。 面對這樣的情況，為了保證政府稅收收入，解決收費(fèi)泛濫的局面，前幾年我 國曾經(jīng)提出要進(jìn)行“費(fèi)改稅”改革?！百M(fèi)改稅”改革的主要目的是通過治理亂收 費(fèi)，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)各歸其位，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，完善政府財(cái)政收入體系。1 9 9 8 年，國 務(wù)院總理朱镕基針對“費(fèi)改稅”工作曾經(jīng)說過這樣一段話：“目前存在的一個(gè)問 題是費(fèi)大于稅。很多政府機(jī)關(guān)在國家規(guī)定以外征收各種費(fèi)用，使老百姓不堪重負(fù)， 民怨沸騰，對此必須進(jìn)行改革?！? 應(yīng)該說，朱镕基總理的講話，是代表中央政府 第一次明確提出要進(jìn)行“費(fèi)改稅”改革，標(biāo)志著“費(fèi)改稅”改革的正式啟動(dòng)。近 幾年，“費(fèi)改稅”的提法漸漸為“稅費(fèi)改革”所替代那么，“費(fèi)改稅”與“稅費(fèi) 改革”這二者之間有什么不同呢? 筆者認(rèn)為，“費(fèi)改稅”改革是在特定的經(jīng)濟(jì)社 會(huì)環(huán)境和歷史背景下提出的。但是，“費(fèi)改稅”容易被望文生義，走入凡費(fèi)必改 稅的誤區(qū)，即除了不合理、無依據(jù)的收費(fèi)必須予以清除外，其他收費(fèi)項(xiàng)目不作具 體分析，都改成稅收形式這不僅否認(rèn)了收費(fèi)作為政府財(cái)政收入來源之一的重要 地位，而且會(huì)導(dǎo)致我國的稅費(fèi)體制進(jìn)入另一輪的混亂狀態(tài)。因此，“費(fèi)改稅”的 提法不能準(zhǔn)確反映國家進(jìn)行此項(xiàng)改革的真實(shí)意圖，很容易使改革在進(jìn)行過程中產(chǎn) 生偏差。而“稅費(fèi)改革”的目的則是，清理現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目，廢除不合理收費(fèi)項(xiàng)目， 保留并規(guī)范合理、正當(dāng)?shù)氖召M(fèi)項(xiàng)目，使稅費(fèi)各歸其位，規(guī)范政府的收入行為。并 高培勇：中國稅費(fèi)改革問愿研究，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2 0 0 4 年版 劉俊海t 。依法推進(jìn)費(fèi)改稅”載于經(jīng)濟(jì)與法1 9 9 9 年第3 期 - 2 - 論我一稅文革暑蓐曲構(gòu)建及其琺制億途徑 以此為契機(jī)進(jìn)一步完善我國的財(cái)政體制。 一言以蔽之，無論是“費(fèi)改稅”還是“稅費(fèi)改革”，從實(shí)質(zhì)上看，都是為了 規(guī)范政府收入行為及其收入機(jī)制，消除亂收費(fèi)對政府財(cái)政收入的消極影響，確立 政府正常收入渠道。促進(jìn)政府財(cái)政收入的良性增長。 論 一稅改革蓐蓐竹構(gòu)走及其琺稍化逢往 一、對稅收與收費(fèi)基本理論的認(rèn)識(shí)及其存在必然性的探討 國家是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度，人類生產(chǎn)活動(dòng)出現(xiàn)剩余產(chǎn)品并產(chǎn)生了私 有制，從而形成了階級(jí)之后的產(chǎn)物。國家既是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)施階級(jí)統(tǒng)治的工具。同 時(shí)也承擔(dān)著保護(hù)其公民的基本權(quán)利、為社會(huì)提供公共物品或者服務(wù)的角色。而由 統(tǒng)治階級(jí)建立的政府，則是具體管理國家事務(wù)、實(shí)現(xiàn)政府職能，執(zhí)行統(tǒng)治階級(jí)意 志的機(jī)構(gòu)。但是，無論是國家的存在，還是政府職能的實(shí)現(xiàn)，都離不開一定規(guī)模 的財(cái)力作為最根本的物質(zhì)保障。 國家和政府所需的必要財(cái)力從何而來呢? 由于國家不直接生產(chǎn)社會(huì)產(chǎn)品，而 是需要憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無償?shù)叵蛏鐣?huì)征收一部分社會(huì)產(chǎn)品，因此就產(chǎn)生了國家 財(cái)政這一活動(dòng)。從歷史范疇上講，財(cái)政是隨著國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種社會(huì)關(guān)系； 從經(jīng)濟(jì)范疇上講，財(cái)政則是以國家為主體參與社會(huì)分配的一種活動(dòng)。國家的整個(gè) 財(cái)政活動(dòng)，包括財(cái)政的收入活動(dòng)和支出活動(dòng)。從邏輯關(guān)系上看，國家應(yīng)當(dāng)首先獲 得財(cái)政收入，才能進(jìn)行支出活動(dòng)。而且，國家的存在、政府職能的實(shí)現(xiàn)都需要有 一定的資金來源和一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，才能保證國家機(jī)器的持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。稅收和 收費(fèi)正是國家取得財(cái)政收入最主要的兩個(gè)來源。稅收和收費(fèi)二者在性質(zhì)上具有以 下共同點(diǎn)：( 1 ) 稅收和收費(fèi)的征收主體都是政府及其授權(quán)的機(jī)構(gòu)；( 2 ) - - 者都是政府 參與國民收入的分配形式，都屬于財(cái)政性資金；( 3 ) 二者征收的目的都是為了使政 府充分行使職能；( 4 ) - - 者征收管理的制度、規(guī)章和辦法，都是由政府及其授權(quán)的 政府部f l n 定的。4 下面我們主要論述一下對稅收與收費(fèi)基本理論的認(rèn)識(shí)及其存 在必然性的探討。 ( 一) 對稅收基本理論的認(rèn)識(shí)及其存在必然性的探討 1 對稅收基本理論的認(rèn)識(shí) 國外對稅收概念的界定并不統(tǒng)一。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)辭典中這樣界定稅收：稅 收是居民個(gè)人、公共機(jī)構(gòu)和團(tuán)體向政府強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓的貨幣( 偶爾也采取實(shí)物或者勞 楊燦明：“關(guān)于費(fèi)改稅的理論思考”，載于財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)1 9 9 8 年第6 期 4 論武一稅文革暮瘩竹構(gòu)走及其琺制化逢往 務(wù)的形式) 。5 新大英百科全書認(rèn)為，稅收是國家收入最重要的來源，稅收是 強(qiáng)制地和固定地征收，是對政府財(cái)政收入的捐獻(xiàn)，用于滿足政府開支的需要。6 國 內(nèi)學(xué)者對稅收概念的晃定也各不相同。例如稅收是指國家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借 政治權(quán)力參與社會(huì)產(chǎn)品的分配，依法強(qiáng)制無償征收國民部分物質(zhì)財(cái)富，從而取得 財(cái)政收入的一種方式。7 再如，稅收是以實(shí)現(xiàn)國家公共財(cái)政職能為目的，基于政 治權(quán)力和法律規(guī)定，由政府專門機(jī)構(gòu)向居民和非居民就其財(cái)產(chǎn)或者特定行為實(shí)施 的強(qiáng)制、非罰與不直接償還的金錢課征，是一種財(cái)政收入的形式。 稅收主要有三個(gè)特征：( 1 ) 強(qiáng)制性，稅收是國家憑借其政治權(quán)力，依據(jù)法律強(qiáng) 制征收的，納稅人必須按照法律的規(guī)定繳納，否則將受到法律的制裁；( 2 ) 無償性， 稅款一經(jīng)征收，即歸國家所有，國家不需要向納稅入償還或者支付任何代價(jià)或者 報(bào)酬；( 3 ) 固定性，則是由國家按照法律事先確定的征收標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍和征收環(huán) 節(jié)予以征收，而且這些內(nèi)容具有相對的穩(wěn)定性，不依照法定程序不得隨意調(diào)整。 2 對稅收存在必然性的探討 馬克思指出“賦稅是政府機(jī)器的物質(zhì)基礎(chǔ)，而不是其他任何東西?！薄百x稅是 喂養(yǎng)政府的奶娘。”9 稅收是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力 發(fā)展到一定程度時(shí)，人類的生產(chǎn)活動(dòng)有了剩余產(chǎn)品，這為稅收的產(chǎn)生提供了物質(zhì) 基礎(chǔ)和可能性。剩余產(chǎn)品的出現(xiàn)產(chǎn)生了私有制，而私有制的產(chǎn)生則引起了階級(jí)和 國家的陸續(xù)出現(xiàn)，國家的存在又為稅收的產(chǎn)生提供了前提條件。因此，可以說稅 收是伴隨著國家的出現(xiàn)應(yīng)運(yùn)而生的，同時(shí)稅收又成為國家存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基 礎(chǔ)。 按照公共財(cái)政理論，社會(huì)需要分為社會(huì)公共需要和私人個(gè)別需要，那么社會(huì) 產(chǎn)品或者服務(wù)也就要相應(yīng)地分為公共物品或者服務(wù)和私人物品或者服務(wù)。公共物 品或者服務(wù)是為了滿足社會(huì)公共需要，其具有效用的不可分割性( 它是向整個(gè)社 會(huì)共同提供，全體社會(huì)成員共同受益的) ，消費(fèi)的非競爭性( 一個(gè)或者一些社會(huì) 成員享用公共物品或者服務(wù)，并不排斥、妨礙其他社會(huì)成員同時(shí)享用) 和受益的 姚林香：。稅費(fèi)改革理論與實(shí)踐的研究載于浙江大學(xué)學(xué)位論文 2 0 0 1 年 同5 7 李曉安：經(jīng)濟(jì)法教程，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出舨社2 0 0 6 年版 。狳孟洲；稅法 。中國人民大學(xué)出版社2 0 0 6 年版 馬克思，恩格斯：馬克思恩格斯選集 ，人民出版社1 9 7 2 年版 5 論 一稅改革暑的拘毛走其矗1 化逢往 非排他性( 在技術(shù)上無法將拒絕為公共物品或者服務(wù)付費(fèi)的社會(huì)成員排除在受益 范圍之外) 。”同時(shí)具備上述三個(gè)特征的公共物品或者服務(wù)，可以稱之為“純公共 物品或者服務(wù)”，其余的公共物品或者服務(wù)則可歸類為“準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)”。 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中，政府的主要職能是提供公共物品或者服務(wù)，滿 足社會(huì)的公共需要。為了提供公共物品或者服務(wù)，政府必須占有和支配使用一部 分經(jīng)濟(jì)資源。政府占有經(jīng)濟(jì)資源可以采用稅收與收費(fèi)兩種形式。政府究竟以何種 形式占有經(jīng)濟(jì)資源，是由所提供的公共物品或者服務(wù)的性質(zhì)決定的。政府提供純 公共物品或者服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用，只能通過稅收來補(bǔ)償，不能以收費(fèi)來補(bǔ)償。這 是因?yàn)榧児参锲坊蛘叻?wù)具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非 排他性。任何一個(gè)理智的消費(fèi)者，都可以既不為此付出代價(jià)，又能享受由此帶來 的利益，即所謂“免費(fèi)搭車”。如果用收費(fèi)的方式來補(bǔ)償提供純公共物品或者服 務(wù)所產(chǎn)生的費(fèi)用，就必須將不付費(fèi)的社會(huì)成員排除在外。這不僅在技術(shù)上不可能， 而且即便在技術(shù)上可能，也要為此支付極高的費(fèi)用。為了避免出現(xiàn)這種問題，采 用稅收的方式就成為最佳的解決辦法。由于稅收具有強(qiáng)制性的特征，每個(gè)社會(huì)成 員都必須按照法律的規(guī)定按時(shí)按量繳納，因此就可以將提供純公共物品或者服務(wù) 所產(chǎn)生的費(fèi)用在所有的社會(huì)成員之間強(qiáng)制地分?jǐn)偂Ｊ聦?shí)上，現(xiàn)代世界各國用于提 供純公共物品或者服務(wù)的費(fèi)用，基本上也都是用稅收這種方式獲得必要補(bǔ)償?shù)摹?政府除了滿足社會(huì)的公共需要而提供公共物品或者服務(wù)之外，既要保證整個(gè)國 家機(jī)器的持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還要促進(jìn)整個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展。這 些職能的實(shí)現(xiàn)，都需要政府掌握足夠的財(cái)力予以支持。因此，政府必須擁有一個(gè)穩(wěn) 定的雄厚的資金渠道。而稅收恰恰可以滿足政府的這一客觀需求。本文上面已經(jīng)提 到了，稅收具有強(qiáng)制性、固定性和無償性的特征。一般來說，國家都是通過基本法 律( 通常是憲法) 確立國家的稅收制度，賦予政府向全體社會(huì)成員征稅的權(quán)力，那 么相應(yīng)的每個(gè)社會(huì)成員也就負(fù)有依法納稅的義務(wù)。在此基礎(chǔ)之上，國家又通過制定 稅法等專門法律，進(jìn)一步貫徹國家的稅收政策，明確征納主體雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 稅法是一種很強(qiáng)的義務(wù)性規(guī)范，它所調(diào)整的征納主體雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不是一 種平等關(guān)系，具有單方面權(quán)利和單方面義務(wù)的性質(zhì)。也就是說，以國家作為權(quán)利主 體直接參與社會(huì)產(chǎn)品的分配，并且享有無償征稅的權(quán)力；而社會(huì)成員作為義務(wù)主體 。高培勇：中國稅費(fèi)改革問題研字【 。經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2 0 0 4 年舨 6 論 曩稅鼻改革矗曩的構(gòu)走及其盛書億逢徑 則依法納稅，承擔(dān)對國家和社會(huì)應(yīng)盡的納稅義務(wù)。至此，稅收的三個(gè)特征完全通過 法律的形式確定下來，而政府在法律賦權(quán)的前提下，將稅收作為政府收入的主要來 源，就可以無償?shù)厝〉梅€(wěn)定、可靠的財(cái)政收入，而且這種收入還會(huì)隨著整個(gè)國家的 經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷增加。 綜上所述，在社會(huì)公共需要不斷膨脹，政府職能持續(xù)擴(kuò)張的情況下，政府為 了獲取穩(wěn)定而持續(xù)的收入作為國家存在和政府運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)支撐，規(guī)范化、法制化 的稅收收入就成為政府的必然選擇，稅收的必然存在也就在情理之中了。 ( 二) 對收費(fèi)基本理論的認(rèn)識(shí)及其存在必然性的探討 1 對收費(fèi)基本理論的認(rèn)識(shí) 目前國外對收費(fèi)概念的界定主要有三種。第一種是經(jīng)合組織( o e c d ) 對收費(fèi) 的界定：收費(fèi)是對政府某一種服務(wù)的付出，且這種付出由服務(wù)成本來決定。第二 種是美國對收費(fèi)的界定：收費(fèi)是政府對其控制的服務(wù)或者產(chǎn)品確定的服務(wù)價(jià)格。 最后一種是經(jīng)濟(jì)學(xué)界作出的界定，即收費(fèi)是消費(fèi)者對具有私人性質(zhì)的公共服務(wù)的 支出?！皣鴥?nèi)對收費(fèi)的界定也有所論述，如“收費(fèi)是以交換( 或者直接提供勞務(wù)) 為基礎(chǔ)的政府收入形式”?！睂τ谑召M(fèi)的種類，通過綜合國內(nèi)外的各種分類方法， 總體上說，規(guī)范化的收費(fèi)主要有兩種，一是規(guī)費(fèi)( f e e s ) ，二是使用費(fèi)( u s e r c 眥r g e s ) 。前者是政府為社會(huì)成員提供了一定的服務(wù)或者進(jìn)行了特定的行政管理 活動(dòng)而收取的工本費(fèi)和手續(xù)費(fèi)，如執(zhí)照費(fèi)等；后者則是政府對使用公共設(shè)施的社 會(huì)成員按照一定的標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用，如公園門票、高速公路使用費(fèi)等?！?收費(fèi)主要有四方面特征：( 1 ) 補(bǔ)償性，政府收取費(fèi)用是為了彌補(bǔ)其在向特定的 社會(huì)成員提供了準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)所付出的成本費(fèi)用；“( 2 ) 對等性，政府并不 是向所有社會(huì)成員收取費(fèi)用，而是對享受政府提供的準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)的特定 的社會(huì)成員收費(fèi)，即“誰付費(fèi)，誰受益”，二者之間具有對等性；( 3 ) 非強(qiáng)制性， 社會(huì)成員可以根據(jù)自己的需要自愿選擇是否享受政府提供的準(zhǔn)公共物品或者服 “蚺林香t 。稅費(fèi)改革理論與實(shí)踐的研究”，襲于浙江大學(xué)學(xué)位論文l2 0 0 1 年 4 高培勇；。關(guān)于費(fèi)改稅的基本思路。，麓于r 費(fèi)改稅”：經(jīng)濟(jì)學(xué)界如是說 ，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1 9 9 9 年版 ”高培勇：。財(cái)政稅務(wù)部門的歷史責(zé)任一由費(fèi)改稅引發(fā)韻思考”載于中國人民大學(xué)學(xué)撤) 2 0 0 0 年第l 期 ”張培舞：“費(fèi)教稅：利益關(guān)系調(diào)整中一個(gè)不輕松的話題”載于r 費(fèi)改稅”t 經(jīng)濟(jì)學(xué)界如是說 ，經(jīng)濟(jì)科學(xué) 出版社1 9 9 9 年版 - 論我一稅贏革毫曩曲構(gòu)走及其琺制億逢往 務(wù)，政府不能強(qiáng)制要求社會(huì)成員必須接受準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)并支付相應(yīng)費(fèi)用， 因此收費(fèi)具有非強(qiáng)制性特征；( 4 ) 規(guī)范性，收費(fèi)的管理制度、規(guī)章和辦法，也是由 政府及其授權(quán)的政府部門制定的，政府或者其部門不可以隨便設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目和更 改收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，即使是合理性收費(fèi)也要按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)收取。 2 對收費(fèi)存在必然性的探討 社會(huì)產(chǎn)品根據(jù)社會(huì)成員需要的不同分為公共物品或者服務(wù)和私人物品或者 服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)成員對一部分公共物品或者服務(wù)存在著不同的偏好， 這就促使公共物品或者服務(wù)又作了進(jìn)一步的細(xì)化。公共物品或者服務(wù)根據(jù)社會(huì)成 員需要的不同偏好，又分為純公共物品或者服務(wù)和準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)。社會(huì)成 員對純公共物品或者服務(wù)的需要可以通過政府的提供得到滿足，并以納稅的形式 彌補(bǔ)政府為此消耗的各種成本。對私人物品或者服務(wù)的需要，社會(huì)成員則可以在 市場上按照等價(jià)交換的原則以市場價(jià)格從私人部門獲得滿足。但是，由于準(zhǔn)公共 物品或者服務(wù)特殊性質(zhì)所決定的，社會(huì)成員不可能通過市場交易行為從私人部門 那里得到滿足，就只能由政府提供。那么，政府在滿足了社會(huì)成員對準(zhǔn)公共物品 或者服務(wù)的需要之后，又該如何獲得必要的成本補(bǔ)償呢? 純公共物品或者服務(wù)由 于其效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性，只能以稅收的形式 強(qiáng)制在所有的社會(huì)成員之間分?jǐn)偲涑杀举M(fèi)用才是最為合理的，也才能避免出現(xiàn) “免費(fèi)搭車”的不公平現(xiàn)象。私人物品或者服務(wù)則是社會(huì)成員與私人部門以等價(jià) 交換的方式獲得的，誰需要，就由誰支付價(jià)格。準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)是兼有私人 物品或者服務(wù)和公共物品或者服務(wù)雙重性質(zhì)的社會(huì)產(chǎn)品，是根據(jù)不同社會(huì)成員需 要的偏好而逐漸產(chǎn)生的，所以它不是提供給所有的社會(huì)成員，而只是為對此類物 品或者服務(wù)存在偏好的那部分社會(huì)成員提供的。如果采用稅收的方式強(qiáng)制在所有 的社會(huì)成員之間分?jǐn)偞祟愇锲坊蛘叻?wù)的成本費(fèi)用，顯然對那些沒有因此而受益 的社會(huì)成員來說是顯失公平的。等于是他們?yōu)閷?shí)際的受益者承擔(dān)了一部分費(fèi)用。 此外，如果采用稅收的方式強(qiáng)制分?jǐn)倻?zhǔn)公共物品或者服務(wù)的費(fèi)用，也會(huì)剝奪消費(fèi) 或者較多消費(fèi)這部分準(zhǔn)公若物品或者服務(wù)的社會(huì)成員根據(jù)自己的偏好選擇準(zhǔn)公 共物品或者服務(wù)的種類和規(guī)模的權(quán)利，使準(zhǔn)公共物品或服務(wù)的供應(yīng)偏離最佳狀 論 一稅改革。蓐的構(gòu)建及其磕制億途蒞 態(tài)，降低經(jīng)濟(jì)效率?！耙虼?，只有采用收費(fèi)的方式才可以避免出現(xiàn)這樣的問題。 收費(fèi)可以直接反映出受益與負(fù)擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系，體現(xiàn)了“誰受益，誰付費(fèi)”的基本 原則，較好的反饋出消費(fèi)者對社會(huì)產(chǎn)品的實(shí)際偏好，從而就能使政府在準(zhǔn)公共物 品或者服務(wù)的供應(yīng)上更加有效。 ( 三) 稅費(fèi)在一定歷史階段內(nèi)并存的理論依據(jù) 通過對稅收和收費(fèi)基本理論的認(rèn)識(shí)和存在必然性的探討，我們知道按照公共 產(chǎn)品理論，由于社會(huì)成員對公共物品或者服務(wù)既有共同的需要，同時(shí)也存在著不 同偏好的需要，這就要求政府根據(jù)需求的不同，為社會(huì)提供各類公共物品或者服 務(wù)。這就為稅收與收費(fèi)的存在提供了理論基礎(chǔ)，因?yàn)檎挥型ㄟ^這兩種方式， 才能在提供公共物品或者服務(wù)之后，合理地獲得必要的資金補(bǔ)償。而且，隨著公 共物品或者服務(wù)需求差異性的存在，決定了稅收與收費(fèi)是各國政府在一定歷史階 段內(nèi)必然選擇的政府收入方式。 按照財(cái)政學(xué)理論，稅收收入和收費(fèi)等非稅收入是政府財(cái)政收入的主要組成部 分，稅收和收費(fèi)的規(guī)?；旧蠜Q定了政府財(cái)政收入的整體規(guī)模，從而關(guān)系到政府 實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能能力的大小。政府財(cái)政擔(dān)負(fù)著整個(gè)國家內(nèi)部的資源合理配置、收入 公平分配和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等職能。稅收和收費(fèi)既是政府履行財(cái)政職能的手段，同 時(shí)也是政府為實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能而運(yùn)用其他手段的物質(zhì)保障。只有當(dāng)政府財(cái)政職能完 全地、有效地發(fā)揮出應(yīng)有的作用，才能使整個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事 業(yè)步入良性發(fā)展軌道。因此，“費(fèi)改稅”改革或者說是“稅費(fèi)改革”，都是在上述 理論研究的基礎(chǔ)上，明確稅與費(fèi)的本質(zhì)，并在政府實(shí)際運(yùn)用兩種收入方式的過程 中，正確處理稅與費(fèi)的關(guān)系，使它們各司其職，發(fā)揮應(yīng)有的作用。 二、市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家稅費(fèi)制度現(xiàn)狀以及可資借鑒的成功 經(jīng)驗(yàn) “馬田強(qiáng)t “論稅收與政府收費(fèi)的合理定位”，載于r 費(fèi)改稅”t 經(jīng)濟(jì)學(xué)界如是說，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1 9 9 9 年版 9 論 一稅羹改革矗摩的拘建置其琺制億逢覆 在正式開始研究和分析我國稅費(fèi)制度現(xiàn)狀和稅費(fèi)改革之前，我們不妨先開闊 一下視野，將注意力轉(zhuǎn)向一些典型的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對成熟的國家，他們在稅費(fèi) 關(guān)系的處理、稅費(fèi)制度構(gòu)建及其稅費(fèi)功能的發(fā)揮方面，肯定有我們在進(jìn)行稅費(fèi)改 革過程中值得借鑒的理論與經(jīng)驗(yàn)，正所謂“他山之石，可以攻玉”。 ( 一) 市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家的稅費(fèi)制度現(xiàn)狀 前文中我們已經(jīng)論述了“稅”與“費(fèi)”是構(gòu)成政府收入的兩個(gè)資金來源。就 目前世界各國政府收入構(gòu)成的情況來看，“稅”與“費(fèi)”已經(jīng)成為各國政府收入 的兩個(gè)最主要來源。惟一的區(qū)別只是“稅”與“費(fèi)”在政府收入中所占比重各不 相同。我們正是通過分析一些市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家稅費(fèi)收入在政府收入中的 比例關(guān)系及其變動(dòng)趨勢和規(guī)律，為我國稅費(fèi)改革尋找一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。需要 說明的是。之所以選擇市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家作為分析比較的對象，原因主要 是：第一，即使是在社會(huì)制度完全不同的前提之下，在實(shí)現(xiàn)完全市場經(jīng)濟(jì)化這一 點(diǎn)上我們與資本主義國家是一樣的，而且這也是我們建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的終 極目標(biāo)：第二，從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上講，通過與發(fā)達(dá)國家的比較，我們能夠分 析得出一些建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)制度可以遵循的規(guī)律，并從中汲取更多成功經(jīng)驗(yàn)。 1 市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家稅費(fèi)收入的總體格局 任何一個(gè)國家都必然要有財(cái)政收入，這是國家存在、政府運(yùn)轉(zhuǎn)最基本的物質(zhì) 條件。管理國家的政府只有掌握充足的財(cái)政收入，才能夠正常地、完全地履行政 府職能，管理國家事務(wù)和滿足社會(huì)公共需要。從總體上看，國外政府的收入一般 分為經(jīng)常性收入、資本性收入和捐贈(zèng)收入三個(gè)類別。其中，經(jīng)常性收入一般又可 以分為稅收收入和非稅收收入。非稅收收入是指政府在稅收收入之外，為了生產(chǎn) 或者提供公共物品或者服務(wù)的目的而獲得的不需要?dú)w還的補(bǔ)償性收入，主要部分 就是我們所說的收費(fèi)收入”下面我們通過一組數(shù)據(jù)分析一下部分國家政府收入 的構(gòu)成情況。 。高培勇；中國稅費(fèi)改革問題研究 ，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2 0 0 4 年版 1 0 - 論武胄稅費(fèi)改革忌曲構(gòu)走及其岳制化逢徑 部分國家政府收入構(gòu)成情況”單位： 經(jīng)常性收入資本性收入及 國家年份 稅收收入非稅收收入捐贈(zèng)收入 美國 1 9 9 99 3 86 1o 1 德國 1 9 9 88 3 21 5 8l 。o 瑞典1 9 9 9 8 7 61 1 21 2 丹麥 1 9 9 98 6 81 1 71 6 意大利1 9 9 8 9 1 76 32 o 通過上面表格顯示的數(shù)據(jù)我們不難看出，美國等一些市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國 家的政府收入中，稅收收入在比例上占有絕對優(yōu)勢地位。特別是美國，其稅收收 入已經(jīng)占到政府全部收入的9 3 8 ，而非稅收收入僅占到6 1 ，稅收收入在政 府收入中的絕對“霸主”地位是不言而喻的。即使將這些市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國 家稅收收入占政府收入比例平均起來，所占比例也已經(jīng)達(dá)到了8 8 6 2 。因此， 完全可以這樣說，稅收收入是市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家政府收入的最主要來源， 而其他類型的政府收入僅僅處于從屬地位。上述五個(gè)國家的政府收入構(gòu)成情況， 基本上代表了當(dāng)前國際上政府收入格局中“稅主費(fèi)輔”的主流趨勢，即稅收收入 構(gòu)成政府收入的主體，其他非稅收收入雖然也是政府收入中不可或缺的部分，但 僅僅是作為政府收入構(gòu)成中的補(bǔ)充部分存在的。換言之，市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國 家的政府支出更多的依賴于稅收收入，其政府職能更多的是依靠稅收籌措的資金 實(shí)現(xiàn)的。 在上述表格當(dāng)中，我們可以看到美國政府全部稅收收入占政府全部收入的比 例，在所列的市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家中是最高的，稅收收入在政府所有財(cái)政收 入方式中已經(jīng)占有了絕對優(yōu)勢地位。眾所周知，美國是目前世界上最發(fā)達(dá)的市場 經(jīng)濟(jì)國家，其市場經(jīng)濟(jì)成熟度也在其他發(fā)達(dá)國家之上。美國“稅主費(fèi)輔”的政府 財(cái)政收入格局，也正是世界各國政府收入格局的普遍模式，對我國當(dāng)前正在進(jìn)行 的稅費(fèi)改革具有很強(qiáng)的借鑒意義。因此，我們有必要對美國“稅主費(fèi)輔”的政府 收入格局的形成進(jìn)行專門的研究和分析，以便我們能在稅費(fèi)改革過程中借鑒其已 經(jīng)得到實(shí)踐檢驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)，從而避免稅費(fèi)改革走不必要的彎路，減少改革過程 ”國際貨幣基金組織。政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒 ( 2 0 0 1 ) - l l 論我一稅改革矗曩曲柏走及其岳制化逢往 中的風(fēng)險(xiǎn)。 2 美國稅費(fèi)制度現(xiàn)狀及其分析 美國作為目前世界上最發(fā)達(dá)的資本主義市場經(jīng)濟(jì)國家，其“稅主費(fèi)輔”的政 府收入格局十分具有代表性。下面我們對美國稅費(fèi)制度進(jìn)行具體分析。 我們先通過一系列數(shù)據(jù)，了解一下目前美國稅費(fèi)收入的現(xiàn)狀。2 0 0 0 年，美 國聯(lián)邦政府的總收入為2 1 0 9 7 1 億美元。其中，稅收收入為1 9 7 7 7 3 億美元，占 聯(lián)邦政府總收入的9 3 7 ；非稅收收入為1 3 1 9 8 億美元，僅占聯(lián)邦政府總收入 的6 3 ?！碑?dāng)然，僅僅通過1 9 9 9 年和2 0 0 0 年兩年美國政府收入構(gòu)成的數(shù)據(jù)分 析，還不能完全反映一個(gè)國家政府收入構(gòu)成的長期規(guī)律。下面的圖表是美國聯(lián)邦 政府1 9 9 2 年至2 0 0 0 年稅收收入變動(dòng)情況的匯總。 1 9 9 2 年2 0 0 0 年美國聯(lián)邦政府稅收收入變動(dòng)情況” 年份政府總收入( 億美元)稅收收入( 億美元)所占比例( ) 1 9 9 21 1 5 5 7 91 0 5 9 9 29 1 7 1 9 9 31 2 3 7 9 11 1 3 0 2 6 9 1 3 1 9 9 41 3 3 0 6 81 2 3 0 9 79 2 5 1 9 9 51 4 4 2 6 4 1 3 1 8 8 59 1 4 1 9 9 61 5 3 0 6 61 4 2 3 1 79 3 o 1 9 9 71 6 7 6 7 91 5 4 9 5 39 2 4 1 9 9 81 8 0 5 1 21 6 8 4 9 49 3 3 1 9 9 91 9 0 7 4 21 7 8 8 1 39 3 8 2 0 0 02 1 0 9 7 11 9 7 7 7 39 3 7 平均值 9 2 9 雖然上表反映的只是稅收收入的變動(dòng)情況以及占政府收入的比例，但是仍然 可以通過這張圖表分析出美國聯(lián)邦政府收入格局的基本情況。通過美國聯(lián)邦政府 將近1 0 年的稅收收入變動(dòng)情況，可以十分清晰地看到稅收和收費(fèi)在其政府收入 中所占的份額?？傮w上來說，稅收收入始終是美國聯(lián)邦政府收入的“絕對主力” ”國際貨幣基金組織：相關(guān)年度政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒， 。同1 8 1 2 論我一稅文革蓐矗埒構(gòu)走及其法制化逢往 在通過一系列長期數(shù)據(jù)分析了美國聯(lián)邦政府收入構(gòu)成的基本情況之后，我們 還要迸一步研究一下美國各州政府和地方政府等政府收入的構(gòu)成情況。美國作為 一個(gè)聯(lián)邦制國家，除聯(lián)邦政府為國家中央政府外，還有州政府、地方政府等不同 層級(jí)的政府。1 9 9 9 年，美國州政府的稅收收入為5 0 7 4 7 億美元，占州政府總收 入的4 6 5 ；各類非稅收收入為3 3 7 8 9 億美元，占州政府總收入的3 1 o 。而 1 9 9 9 年美國地方政府的稅收收入為3 1 6 0 3 億美元，占地方政府總收入的3 8 7 ，各類非稅收收入為1 8 6 8 6 億美元，占地方政府總收入的2 2 9 。”以上數(shù) 據(jù)雖然不如美國聯(lián)邦政府收入構(gòu)成的數(shù)據(jù)翔實(shí)，但是從中仍可以看到美國的州政 府和地方政府在稅費(fèi)比例上與聯(lián)邦政府之間的差別。在州政府和地方政府的政府 收入中，非稅收收入所占的比重要相對高于聯(lián)邦政府。那么這是什么原因造成的 差別昵? 一方面，美國聯(lián)邦政府和其他國家的中央政府一樣，主要是以提供社會(huì) 公共物品或者服務(wù)，履行宏觀調(diào)控職能等政府職能為主，而向普通百姓提供的準(zhǔn) 公共物品或者服務(wù)的數(shù)量并不多。另一方面，美國的州政府、地方政府在向各自 行政區(qū)域內(nèi)的普通百姓提供的公共物品或者服務(wù)中，準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)的數(shù)量 占了相當(dāng)大的比重，因此就要采取收費(fèi)的方式，向享受準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)的普 通百姓收取相應(yīng)的費(fèi)用，以彌補(bǔ)提供準(zhǔn)公共物品或者服務(wù)時(shí)所發(fā)生的成本費(fèi)用。 此外，相對于聯(lián)邦政府來講，州政府、地方政府的征稅權(quán)力和范圍卡日對要小，那 么州政府和地方政府相應(yīng)的稅收收入也就必然是有限的。出于上述兩種原因的共 同作用，就使得州政府和地方政府的政府收入中非稅收收入的比重要相對高一 些。 除了美國各級(jí)政府存在稅費(fèi)比重不同的情況之外，其他發(fā)達(dá)國家各級(jí)政府之 間是不是也有類似的情況呢? 我們再通過兩組數(shù)據(jù)加以佐證。 19 9 7 年法國兩級(jí)政府收入構(gòu)成表“ 單位 政府級(jí)別中央政府地方政府 稅收收入所占比重 9 1 44 7 2 非稅收收入所占比重 6 o1 8 1 其他收入所占比重 2 63 4 7 。高培勇：中國稅費(fèi)改革問題研究l ，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2 0 0 4 年版 “田際貨幣基金組織：相關(guān)年度政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒 - 1 3 論| i c 一稅文革毫曲構(gòu)建及弄法制化逢往 19 9 9 年意大利兩級(jí)政府收入構(gòu)成表4 單位 政府級(jí)別中央政府地方政府 稅收收入所占比重 9 3 83 8 1 非稅收收入所占比重6 8 1 2 5 其他收入所占比重 一o 64 9 4 這兩組數(shù)據(jù)也十分明顯的顯示出，在法國、意大利的兩級(jí)政府之間也同樣存 在著稅費(fèi)比重不同的現(xiàn)象。應(yīng)該說，美國、法國、意大利等國各級(jí)政府之間稅費(fèi) 比重存在差異的情況，正是國際上中央政府與地方政府各自收入構(gòu)成的普遍趨勢 的代表。 通過對以上數(shù)據(jù)的分析，使我們對美國稅費(fèi)收入的情況有了一個(gè)初步的感性 認(rèn)識(shí)。各種數(shù)據(jù)所反映出來的美國稅費(fèi)收入基本狀況，只是美國稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)所 應(yīng)產(chǎn)生作用的一系歹1 j 外化結(jié)果。而我們則是要透過這些具體數(shù)據(jù)，分析形成這樣 的稅費(fèi)收入格局的深層次原因。下面我們就從三個(gè)方面來分析美國稅費(fèi)制度的構(gòu) 成。 美國對政府收入行為的法律規(guī)制。美國屬于聯(lián)邦制國家，不僅聯(lián)邦有憲 法，有些州也有憲法。但是美國聯(lián)邦憲法對各級(jí)政府的財(cái)政收入行為作出了 比較明確的規(guī)定，特別是對聯(lián)邦和州之間分別享有的權(quán)力作出了原則性規(guī)定。例 如，美國聯(lián)邦憲法對各級(jí)政府的收入行為都進(jìn)行了明確規(guī)定。聯(lián)邦憲法 在第l 條第8 款首先明確賦予了政府擁有征稅的權(quán)力，即“國會(huì)有權(quán)制定并課征 稅收( t a x e s ) 、出口關(guān)稅( d u t i e s ) 、進(jìn)口關(guān)稅( i m p o r t s ) 和貨物稅( e x c i s e s ) 。” ”與此同時(shí)，在聯(lián)邦憲法第5 次修正案中規(guī)定“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，任何人 都不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)；若無正當(dāng)補(bǔ)償，不得將私有財(cái)產(chǎn)充公?！贝送?， 聯(lián)邦憲法還對州可以享有的各項(xiàng)權(quán)力作了具體規(guī)定。如聯(lián)邦憲法第1 0 次修正案規(guī)定“憲法未授予合眾國或未禁止各州行使的權(quán)力，皆分別由各州或人 民保留” 總體上看，美國聯(lián)邦憲法對各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力做了一般性規(guī)定，賦予 聯(lián)邦政府以適當(dāng)方式課征稅收的權(quán)力，州政府和地方政府的財(cái)政活動(dòng)在一定程度 4 茸際貨幣基金組織：相關(guān)年度政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒 。杰羅姆巴倫( 美) 托馬斯迪恩斯( 美) ，美國憲法概論 ，中國社會(huì)科學(xué)出版社1 9 9 5 年版 。同2 3 1 4 論我一軛文革毫瘩街構(gòu)走置其岳期化途徑 上要受聯(lián)邦政府的制約。 確立完全的分稅制體制。實(shí)行分稅制體制的前提之一，就是中央與地方 政府之間事權(quán)的明晰劃分。美國各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分就是通過法律的形式最 終確定的。美國聯(lián)邦憲法規(guī)定，除了明確指派給聯(lián)邦政府的職責(zé)，例如國防、 貨幣發(fā)行、郵政等之外，州政府都有權(quán)參與而在劃分需要在各級(jí)政府之間。以 及各級(jí)政府與非政府性的團(tuán)體和企業(yè)之間“分工協(xié)作”的事項(xiàng)時(shí)，也都是通過法 律形式具體落實(shí)到法案上。”很明顯，美國是通過法律明確規(guī)定的方式，將各級(jí) 政府之間的事權(quán)一一進(jìn)行了具體劃分。在此基礎(chǔ)之上，美國實(shí)行的是完全分稅制， 其特點(diǎn)就是中央與地方政府的財(cái)政收入按照稅種和稅源進(jìn)行徹底劃分，各級(jí)政府 的收入來源既明確又比較穩(wěn)定，有利于各級(jí)政府建立自己的稅收體系；稅收管理 權(quán)限劃分清楚，中央與地方各自享有稅收立法權(quán)，地方在不影響中央稅收的情況 下可以開征新稅?！?嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。美國的公共預(yù)算是國家從總體上控制經(jīng)濟(jì)的必要 手段?！泵绹鳛橐粋€(gè)法治國家，其預(yù)算編制是嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行的。1 9 7 4 年，美國國會(huì)制定并通過了“1 9 7 4 年國會(huì)預(yù)算法”。1 9 8 5 年又對此法案進(jìn)行了改 進(jìn)，制定了“1 9 8 5 年平衡預(yù)算和緊急赤字控制法案”，通稱“格拉姆一羅德