（行政管理專業(yè)論文）我國(guó)公眾與政府間的委托代理關(guān)系研究.pdfVIP

東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 摘要 我國(guó)公眾與政府間的委托代理關(guān)系研究 摘要 社會(huì)主義制度作為人類歷史上一種嶄新的社會(huì)制度，從經(jīng)濟(jì)、政治、思想三 個(gè)方面為建立和諧的公眾與政府關(guān)系提供了有利條件。而在現(xiàn)實(shí)的國(guó)家政治生活 中，政府的主導(dǎo)地位日益突出，公眾與政府的關(guān)系嚴(yán)重傾斜，由此導(dǎo)生出一系列 問題，嚴(yán)重?fù)p害了公眾與政府間本應(yīng)有的和諧關(guān)系。如何規(guī)范政府行為，保證公 共權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性，已經(jīng)成為諸多學(xué)者研究的重點(diǎn)。 委托代理理論作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論之一，它所包含的分析模型、框架 和方法不僅在經(jīng)濟(jì)學(xué)界得到了廣泛的應(yīng)用，而且近年來逐漸拓展到政治領(lǐng)域和社 會(huì)生活中來。該理論是研究在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的情況下，擁有所有權(quán)的委 托人與擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的代理人之間由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的一系列問題及其解決 辦法。本文嘗試在我國(guó)公眾與政府間b f 入委托代理理論的分析路徑，在委托代理 理論的框架下，提出了我國(guó)公眾與政府間存在的問題，分析了產(chǎn)生這些問題的具 體的歷史的原因，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決辦法。在委托代理理論的視角下， 社會(huì)公眾作為權(quán)力的本源，是最初始的委托人，政府只是公共權(quán)力的代理組織， 公職人員則是公共權(quán)力具體的代理人。委托人的“虛位”現(xiàn)象以及政府的代理剛 性等諸多原因加劇了公眾與政府之間的信息不對(duì)稱，由此產(chǎn)生了一系列代理問 題，最終導(dǎo)致政府代理偏向，最后本文以委托代理理論為依托，提出一系列完善 代理人激勵(lì)約束機(jī)制的治理方案。運(yùn)用委托代理理論分析公眾與政府之間的關(guān) 系，可以激勵(lì)全體社會(huì)民眾參政議政、規(guī)范政府官員的行為、維護(hù)國(guó)家與政權(quán)結(jié) 構(gòu)的穩(wěn)定與發(fā)展，并且為我國(guó)政府行政能力的建設(shè)提供一個(gè)很好的理論分析工 具。 關(guān)鍵詞：公眾；政府；委托代理：公共權(quán)力；激勵(lì)約束 - i i 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nc l i e n t - a g e n tr e l a t i o n s b e t w e e nt h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n to f c h i n a a b s t r a c t b e i n gas p a n - n e wr e g i m ei nt h eh u m a nh i s t o r y , s o c i a l i s ts y s t e mp r o v i d e sg r e a t a d v a n t a g e st of o u n d i n gh a r m o n i o u sr e l a t i o n so ft h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n ti n a s p e c t so fe c o n o m y , p o l i t i c sa n di d e o l o g y h o w e v e r , i np r a c t i c e ，g o v e r n m e n ti s h o l d i n gt h ed o m i n a n ts t a t u si n c r e a s i n g l y , t h er e l a t i o n so ft h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n t h a v ei n c l i n e dg r i e v o u s l y , as e r i e so fp r o b l e m sl e df r o mw h i c hh a sd a m a g e dt h e r e l a t i o n so ft h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n tb a d l y m a n ys c h o l a r sp a ye m p h a s i so nh o w t or e g u l a t et h eg o v e r n m e n t sb e h a v i o ra n de n s u r et h ej u s t i c eo ft h ep u b l i cp o w e r r u n n i n g c l i e n t - a g e n c yt h e o r yi si m p o r t a n ti nm o d e me c o n o m i c s ，t h ea n a l y s i sm o d e la n d m e t h o di ti n c l u d e sa r ew i d e l yu s e di ne c o n o m i c sf i e l da n dp o l i t ya n ds o c i a ll i f e g r a d u a l l y t h et h e o r ym a i n l yd i s c u s s e st h ep r o b l e m sm a ds o l u t i o n sb e c a u s eo ft h e i n f o r m a t i o nd i s s y m m e t r yb e t w e e nt h ec l i e n ta n dt h ea g e n t ，i nas i t u a t i o nt h a t o w n e r s h i pi ss e p a r a t e dw i t ht h ep o w e ro fm a n a g e m e n t t h ea u t h o ra t t e m p t st o i n t r o d u c et h ec l i e n t a g e n c yt h e o r yt ot h er e l a t i o n so ft h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n to f c h i n a ，a d v a n c e st h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，a n a l y z et h ei d i o g r a p h i ca n dh i s t o r i c a lr e a s o n a n dp u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gs o l u t i o n s i nv i e wo fc l i e n t a g e n c yt h e o r y , b e i n gt h ef o u n t a i no ft h ep u b l i cp o w e r ，t h e p u b l i c a r et h e v e r yo r i g i n a lc l i e n t ，w h i l et h eg o v e r n m e n t i sj u s tt h e a g e n t o r g a n i z a t i o n t h ec l i e n t sp h a n t o ma n dt h eg o v e r n m e n t sa g e n tr i g i d i t yp r i c ku pt h e i n f o r m a t i o nd i s s y m m e t r yb e t w e e nt h ep u b l i ca n dg o v e r m n e n t ，w h i c ha tl a s ti n d u c e s a g e n c yd e f l e c t i o n f i n a l l y , r e l y i n go nt h ec l i e n t a g e n c yt h e o r y ，t h ea u t h o rl e d g e s f a t h e r i n gp r e c e p t si nt h ea n g l eo ft h ep u b l i cr e n o v a t i n gc o n c e p t s ，p a r t i c i p a t i n gi n s u p e r v i s i o na c t i v e l y a n d c o n s u m m a t i n g t h e s y s t e m o fe n c o u r a g e m e n ta n d s u p e r v i s i o n i tc a ni n s p i r i tt h ep u b l i cp a r t i c i p a t ei nt h ep o l i t y , r e g u l a t et h eo f f i c e r s b e h a v i o r , v i n d i c a t et h es t a b i l i z a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h e n a t i o nr e g i m ea n d p r o v i d eag o o da c a d e m i ct o o lt ot h ec o n s t r u c t i o no ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n i i i 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 a b s t r a c t a b i l i t yt oe x e r tt h ec l i e n t a g e n c yt h e o r y k e y w o r d s ：t h ep u b l i c ；g o v e r n m e n t ；c l i e n t a g e n c y ；p u b l i cp o w e r ；i n c e n t i v ea n d c o n s t r a i n t s i v 獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人聲明，所呈交的學(xué)位論文是在導(dǎo)師的指導(dǎo)下完成的。論文中 取得的研究成果除加以標(biāo)注和致謝的地方外，不包含其他人己經(jīng)發(fā)表 或撰寫過的研究成果，也不包括本人為獲得其他學(xué)位而使用過的材料。 與我一同工作的同志對(duì)本研究所做的任何貢獻(xiàn)均己在論文中作了明確 的說明并表示謝意。 礦 學(xué)位論文作者簽名：新決。 日期：緲、卜衛(wèi) 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本學(xué)位論文作者和指導(dǎo)教師完全了解東北大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué) 位論文的規(guī)定：即學(xué)校有權(quán)保留并向國(guó)家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的 復(fù)印件和磁盤，允許論文被查閱和借閱。本人同意東北大學(xué)可以將學(xué) 位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索、交流。 ( 如作者和導(dǎo)師不同意網(wǎng)上交流，請(qǐng)?jiān)谙路胶灻?；否則視為同意。) 學(xué)位論文作者簽名 簽字日期： 導(dǎo)師簽名： 簽字日期： 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 引言 引言 公眾與政府的關(guān)系是一對(duì)重要的政治關(guān)系，具有重大的影響力，正確認(rèn)識(shí)和 處理公眾與政府的關(guān)系是維護(hù)政治穩(wěn)定，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要 任務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，這個(gè)時(shí)期是社會(huì)矛盾的多發(fā)期，也是社會(huì) 利益沖突的敏感期。相應(yīng)的，我國(guó)政府也正處在由傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府的轉(zhuǎn)型時(shí) 期，其最終目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，滿足公眾與社會(huì)不斷增長(zhǎng)的權(quán)利需求。過 去，我們雖然確立了政府為人民服務(wù)的宗旨，但是政府對(duì)其自身并沒有良好的角 色認(rèn)知和角色定位，政府在實(shí)施職能時(shí)，總是以“施舍者”和“管制者”的角色 出現(xiàn)，時(shí)至今日，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府對(duì)于公共意志訴求的忽略仍然對(duì)公眾與政府 間的關(guān)系存在著根深蒂固的影響，也對(duì)社會(huì)主義國(guó)家公眾與政府之涮本應(yīng)有的長(zhǎng) 期穩(wěn)定的互動(dòng)和諧關(guān)系造成損害。因?yàn)楣娕c政府間的矛盾關(guān)系是諸多社會(huì)矛盾 的基礎(chǔ)，于是在政府規(guī)模和政府改革的公共爭(zhēng)論聲中，本文選擇了借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中 的委托代理理論對(duì)公眾與政府間的關(guān)系進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。 2 0 世紀(jì)7 0 年代以來，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在微觀理論基礎(chǔ)以及研究對(duì)象方面都 發(fā)生了變化，隨著這種變化，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋更加合理，其中委托代理理論 作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的重要發(fā)展，不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，而且逐漸 擴(kuò)展到政治領(lǐng)域和社會(huì)生活中來。更進(jìn)一步說，政治學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法與工具借 用，或者說是經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政治學(xué)的介入，早已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，這一現(xiàn)象拓寬了政 治學(xué)的研究領(lǐng)域，豐富了政治學(xué)的工具積累，有可能成為政治學(xué)發(fā)展的新的熱點(diǎn)。 一開始，該理論被用于研究公共官僚及其委托人( 議會(huì)) 的關(guān)系。米特克( m i t n i c k ) 于1 9 7 5 年發(fā)表了“委托代理：監(jiān)督“障論與管制行為”。進(jìn)入9 0 年代以后， 公共行政學(xué)中委托一代理研究在深度方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。它不僅是簡(jiǎn)單的運(yùn)用 了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托一代理理論，而且發(fā)展了委托一代理理論本身，一改過去簡(jiǎn)單地 將經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托代理理論挪用到公共行政學(xué)中來，而是越來越多的考慮到公共部 門的復(fù)雜性和特殊性。公眾與政府間的委托代理關(guān)系是反映政府實(shí)質(zhì)并進(jìn)而解釋 政府本質(zhì)的基本政治關(guān)系，具有總體性、抽象性、全局性，其理論導(dǎo)向性、實(shí)踐 指涉性和學(xué)理價(jià)值已經(jīng)吸引了越來越多的國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其進(jìn)行深入的研究。長(zhǎng)期 以來，我國(guó)政治學(xué)界由于受傳統(tǒng)觀念特別是傳統(tǒng)研究方法的影響，相應(yīng)的探討進(jìn) 行的還很不夠，這不能不說是一個(gè)缺陷。本文嘗試對(duì)公眾與政府這對(duì)特殊的委托 代理關(guān)系進(jìn)行分析，同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)于我國(guó)公眾與政府之間存在的委托代 理問題及其規(guī)制措施作了初步的分析。希望能做到邏輯合理、思路清晰，不求有 多大建設(shè)性的突破，但求對(duì)理論的理解沒有偏頗，能夠?qū)⑽写砝碚撨@個(gè)新芽 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文引言 成功嫁接到公共管理的老樹上，并嘗試把它栽培到我國(guó)公共管理的土壤里。 開篇之前，作者認(rèn)為有必要對(duì)本文涉及的核心概念加以辨析和界定。 第一，關(guān)于公眾 與之相類似的概念很多，如民眾、大眾、人民、國(guó)民、公民等，但在作者看 來，民眾、大眾略顯隨意，人民、國(guó)民又略顯正規(guī)，公民是一個(gè)法律用語，當(dāng)與 公民權(quán)相聯(lián)結(jié)時(shí)，在適用范圍上將受到局限，且最主要的是它常被用于單稱場(chǎng)合。 它們都不如“公眾”能夠準(zhǔn)確的表達(dá)作者所要揭示的結(jié)合民間性與政治性意蘊(yùn)的 細(xì)微差異。在現(xiàn)當(dāng)代政治學(xué)文本中，公眾的使用頻率越來越高，其中性色彩和包 容量都有利于提升其使用效度和頻率。有學(xué)者認(rèn)為眾多私人化( 或具有私人身份) 的個(gè)人聚集成為公眾，本研究也是從這個(gè)意義上采用這一概念的。 第二，關(guān)于政府 政府與國(guó)家在歷史淵源上的確有著密不可分的關(guān)系，從一定意義上甚至可以 說，政府是國(guó)家的最大產(chǎn)物，離開了國(guó)家，政府根本就不可能單獨(dú)存在。在近代 以前的思想家那里，國(guó)家和政府曾經(jīng)一度被混用。本研究中的國(guó)家是指一定轄域 內(nèi)的、擁有一定數(shù)量人口的、享有統(tǒng)一主權(quán)的、通過公共權(quán)力聯(lián)結(jié)起來的人類共 同體。政府是國(guó)家的一部分，或者說是國(guó)家內(nèi)部的一種管理組織系統(tǒng)，即由國(guó)民 稅收支撐的、代表人民行使公共權(quán)力的、由人民產(chǎn)生、受人民委托、為人民辦事、 對(duì)人民負(fù)責(zé)的系統(tǒng)性組織。具體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等組織形式。 若要對(duì)公眾與政府間的委托代理關(guān)系追本溯源的話，就不能回避政府的起源問 題。政府理論中關(guān)于政府起源的學(xué)說，不論是社會(huì)契約論，還是馬克思主義的政 府起源學(xué)說，都無法否認(rèn)政府是人類社會(huì)伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生了由自然狀態(tài)進(jìn)入 國(guó)家狀態(tài)的需要后才產(chǎn)生的，這種需要用經(jīng)濟(jì)學(xué)語言來表述就是由于公眾的有限 理性，使得公共權(quán)力尋求代理人成為必要和可能，這個(gè)代理人就是政府。 第三，關(guān)于委托代理 委托代理理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中發(fā)展出來研究委托代理關(guān)系中存在的契約 問題及其解決的理論，該理論產(chǎn)生于2 0 世紀(jì)6 0 年代末7 0 年代初，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域 的應(yīng)用取得了重大的成果，成為現(xiàn)代企業(yè)理論的重要組成部分。委托代理具有如 下特征：( 1 ) 代理活動(dòng)須是法定的或具有法律意義的；( 2 ) 代理人以委托人的名 義在委托約定或法定的權(quán)限內(nèi)開展代理活動(dòng)；( 3 ) 在代理活動(dòng)中代理人須表現(xiàn)自 己的意志；( 4 ) 由委托人承擔(dān)代理后果，由代理人承擔(dān)代理責(zé)任”1 。 如果說政府權(quán)力的公共性是在公眾與政府間引入委托代理理論的前提，那么 契約理論則是委托代理理論的源頭活水。法國(guó)著名啟蒙思想家盧梭明確指明了委 托代理關(guān)系在公共管理領(lǐng)域存在的事實(shí)。3 ，可以說委托代理理論雖然是在經(jīng)濟(jì)學(xué) 領(lǐng)域成長(zhǎng)起來的，但是這種思想的雛形在公共行政領(lǐng)域的存在也是由來已久的， 只是自啟蒙思想家們首倡后一直沒能顯露出來，也沒能形成完整的邏輯框架。雖 2 東北犬學(xué)碩士學(xué)位論文 引言 然在公共行政領(lǐng)域引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法可能需要作適當(dāng)?shù)男薷?，以適應(yīng)公共行 政領(lǐng)域復(fù)雜的特性，但是就引入委托代理的分析方法而言是沒有多大問題的。 3 叁! 蔓查學(xué)碩士學(xué)位論文第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行性 第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府 關(guān)系的可行性 2 0 世紀(jì)7 0 年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)中發(fā)展出來的委托代理理論丌始被用于研究公共官 僚及其委托人( 議會(huì)) 的關(guān)系，但是早期對(duì)于委托代理理論的運(yùn)用很多都沒有考 慮公共部門的復(fù)雜性和特殊性，許多研究都是靜態(tài)的，沒有充分考慮公共部門復(fù) 雜的動(dòng)態(tài)行為之間的影響。9 0 年代以來，公共行政學(xué)中出現(xiàn)了一些重要的突破 性的委托代理研究，在深度方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。在此基礎(chǔ)上，將該理論作為 分析公眾與政府間關(guān)系的理論依托的可行性，本章將加以具體論證。 1 1 委托代理理論的基本內(nèi)容 經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論是關(guān)于如何建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與有效的激 勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，促使代理人采取適當(dāng)行動(dòng)，最大限度地增進(jìn)委托人利益的學(xué)說。 這一理論認(rèn)為，在信息不對(duì)稱的條件下，只要存在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，就必 然會(huì)產(chǎn)生委托代理行為。而委托代理關(guān)系一旦產(chǎn)生，委托方與代理方的效用目標(biāo) 的沖突便會(huì)引發(fā)許多代理問題，這就為委托代理理論的產(chǎn)生提供廣闊的空間和重 要的依托。委托代理問題是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)核心問題，是知識(shí)問題的產(chǎn)物。 按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于動(dòng)力機(jī)制的理論，基于利他主義的動(dòng)力機(jī)制通常僅限于小型 群體，而強(qiáng)制則是浪費(fèi)和無效的。那么當(dāng)人們?yōu)榕c自己關(guān)系不密切的他人做代理 人時(shí)就會(huì)出現(xiàn)問題：如果代理人得知，委托人對(duì)代理人的行為細(xì)節(jié)不很了解或保 持著“理性的無知”，自己可以采取機(jī)會(huì)主義行為而不受懲罰，那么代理人就會(huì) 受此誘惑而采取機(jī)會(huì)主義行為。如果委托人想要知道代理人實(shí)際上在千什么，就 需要耗費(fèi)很高的監(jiān)督成本( 因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱的存在) ，這就是委托代理問題“。 圍繞著這一問題在企業(yè)中的成因、表現(xiàn)形式以及如何約束代理人的行為等等 一系列問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行了較為深刻而系統(tǒng)的論述，從而形成了委托代理理論。 而今作為西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派范圍的委托代理理論，在企業(yè)理論中占有重要地位， 并在實(shí)踐中得到了廣泛的應(yīng)用。以下將從形成背景、前提假設(shè)、理論模型和應(yīng)用 領(lǐng)域四個(gè)方面來闡述委托代理理論。 1 1 1 委托代理理論的形成背景 早在1 7 7 6 年，亞當(dāng)- 斯密就在他的名著國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究中 指出，“要想股份公司董事們監(jiān)視錢財(cái)用途，像私人合伙公司伙員那樣用意周到， 4 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行性 那是很難做到的”，“這樣，疏忽和浪費(fèi)，成為股份公司業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上多少難免的弊 端”。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)說史上第一次提到兩權(quán)分離后引起的代理問題”1 。而后，英國(guó) 著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰穆勒在1 8 4 8 年出版的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理一書中又詳細(xì)分 析了公司制的缺點(diǎn)，并進(jìn)一步探討了股份公司對(duì)經(jīng)理人員和員工進(jìn)行激勵(lì)以降低 代理成本、提高效率的問題”1 。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的創(chuàng)始人和杰出代表馬歇爾指出， 承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)的股東，不能直接觀察到并證明經(jīng)營(yíng)管理人員的努力水平和工作態(tài) 度，這是股份公司的一個(gè)很大的弱點(diǎn)”“”“。代理人相對(duì)于委托人來說掌握著更多 的私有信息，這種私有信息使他們很容易采取機(jī)會(huì)主義行為去損害委托人的利 益，為了使代理人的行為不偏離利潤(rùn)最大化目標(biāo)，委托人必須對(duì)代理人實(shí)施激勵(lì)。 制度學(xué)派的創(chuàng)始人凡勃倫也認(rèn)為，兩權(quán)分離必然導(dǎo)致經(jīng)理人員追求自身利益最大 化，而將公司的利益束之高閣。 占典經(jīng)濟(jì)學(xué)的上述主要代表人物雖然認(rèn)識(shí)到了代理問題的重要性，但由于歷 史的局限，未能對(duì)委托代理問題提出系統(tǒng)的解決方法。關(guān)于委托代理問題的真正 理論，是從尋求系統(tǒng)地解決代理問題的方法開始形成的，這就要?dú)w功于威爾森 ( w i l s o n ，1 9 6 9 ) 、斯賓塞和澤克梅森( s p e n c ea n dz e c k h a u s e r ，1 9 7 1 ) 、羅斯( r o s s ， 1 9 7 3 ) 、莫罩斯( m i r r l e e s ，1 9 7 4 ，1 9 7 6 ) 、霍姆斯特姆( h o l m s t r o m ，1 9 7 9 ) 、格 羅斯曼和哈特( g r o s s m a na n d h a r t ，1 9 8 3 ) 等人的努力。他們建立了三個(gè)最一般 的模型來分析和解決委托代理問題，分別是“狀態(tài)空間模型化方法”、“分布函數(shù) 的參數(shù)化方法”、“一般化分布方法”。這三個(gè)模型以遞進(jìn)的方式來表達(dá)委托人應(yīng) 采取何種行動(dòng)，從而使自身效用達(dá)到最大化。還得出了兩個(gè)基本結(jié)論：( 1 ) 在任 何滿足代理人參與約束和激勵(lì)相容約束而使委托人預(yù)期效用最大化的激勵(lì)合同 中，代理人都必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；( 2 ) 如果代理人是風(fēng)險(xiǎn)中性者，那么可以通過使代 理人承擔(dān)完全風(fēng)險(xiǎn)的合約以達(dá)到最優(yōu)結(jié)果。這三個(gè)模型推導(dǎo)出的解決方案的出 現(xiàn)，標(biāo)志著委托代理理論的產(chǎn)生”“”2 l 。 除了理論基礎(chǔ)之外，委托代理理論在現(xiàn)實(shí)中還有兩個(gè)必不可少的支撐點(diǎn)，即 人們行為選擇或決策的信息問題與人們行為選擇的相關(guān)性問題( 博弈問題) 。由 于知識(shí)問題的普遍存在，人們都會(huì)保持著“理性的無知”，使信息不對(duì)稱的情況 普遍存在，而代理人的利益與委托人的利益不可能完全一致，所以委托人與代理 人雙方又存在博弈。所以說，在信息不對(duì)稱的條件下，只要存在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán) 的分離，也即存在委托代理關(guān)系，就一定會(huì)有代理問題，于是委托代理理論應(yīng)運(yùn) 而生。 1 1 2 委托代理理論的前提假設(shè) 作為一種契約理論，委托代理關(guān)系得以成立的前提假設(shè)是 5 東北大學(xué)碩士學(xué)位論丈第一章應(yīng)用委托代理理論研究膺眾與政府關(guān)系的可行性 那是很難做到的”，“這樣，疏忽和浪費(fèi)，成為股份公司q k 務(wù)經(jīng)營(yíng)上多少難免的弊 端”。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)說史上第一次提到兩權(quán)分離后引起的代理問題“1 。而后，英國(guó) 著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰穆勒在1 8 4 8 年出版的細(xì)芟治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理一書中叉詳細(xì)分 析了公司制的缺點(diǎn)，并進(jìn)一步探討了股份公司對(duì)經(jīng)理人員和員工進(jìn)行激勵(lì)以降低 代理成本、提高效率的問題”1 。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的創(chuàng)始人和杰出代表馬歇爾指出， 承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)的股東，不能直接觀察到并證明經(jīng)營(yíng)管理人員的努山水平和工作態(tài) 度，這是股份公司的一個(gè)很大的弱點(diǎn)”“”“。代理人相對(duì)于委托人來說掌握著更多 的私有信息，這種私有信息使他們很容易采取機(jī)會(huì)主義彳為去損害委托人的利 益，為了使代理人的行為不偏離利潤(rùn)最大化日標(biāo)，委托人必須對(duì)代理人實(shí)施激勵(lì)。 制度學(xué)派的創(chuàng)始人兒勃倫也認(rèn)為，兩權(quán)分離必然導(dǎo)致經(jīng)理人員追求自身利薷最大 化，而將公司的利益束之高閣。 古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的上述主要代表人物雖然認(rèn)識(shí)到了代理問題的重要性，但由于歷 史的局限，未能對(duì)委托代理問題提出系統(tǒng)的解決方法。關(guān)于委托代理問題的真正 理論，是從尋求系統(tǒng)地解決代理問題的方法開始形成的，這就要?dú)w功于威爾森 ( w i l s o n ，1 9 6 9 ) 、斯賓塞和澤克梅森( s p e n c ea n d z e c k h a u s e r ，1 9 7 1 ) 、羅斯( r o s s ， 1 9 7 3 ) 、奠里斯( m i r r l e e s ，1 9 7 4 ，1 9 7 6 ) 、霍姆斯特姆( i l o l m s t r o m ，1 9 7 9 ) 、格 羅斯曼和哈特( ( j r o s s m a n a n d h a r t ，1 9 8 3 ) 等人的努力。他們建立了三個(gè)最一般 的模型米分析和解決委托代理問題，分別是“狀態(tài)空間模型化方法”、“分布函數(shù) 的參數(shù)化方法”、“般化分布方法”。這三個(gè)模型以遞進(jìn)的方式柬表達(dá)委托人應(yīng) 采取何種行動(dòng)，從而使自身效用達(dá)到最大化。還得出了兩個(gè)基本結(jié)論：( 1 ) 在任 何滿足代理人參與約束和激勵(lì)相容約束而使委托人預(yù)期效用雖大化的激勵(lì)合同 中，代理人都必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；( 2 ) 如果代理人是風(fēng)險(xiǎn)中性者，那么可以通過使代 理人承擔(dān)完全風(fēng)險(xiǎn)的合約以達(dá)劍最優(yōu)結(jié)果。這三個(gè)模型推導(dǎo)出的解決方案的出 現(xiàn)，標(biāo)志著委托代理理論的產(chǎn)生“。 除了理論基礎(chǔ)之外，委托代理理論在現(xiàn)實(shí)中還有兩個(gè)必不可少的支撐點(diǎn)，即 人們行為選擇或決策的信息問題與人們行為選擇的相關(guān)性問題( 博弈問題) 。由 于知識(shí)問題的普遍存存，人們都會(huì)保持著“理性的無知”，使信息不對(duì)稱的情況 普遍存在，而代理人的利益與委托人的利益不可能完全一致，所以委托人與代理 人雙方又存在博弈。所以說，在信息不對(duì)稱的條件下，只要存在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán) 的分離，也即存在委托代理關(guān)系，就一定會(huì)有代理問題，于是委托代理理論應(yīng)運(yùn) 而生。 1 1 2 委托代理理論的前提假設(shè) 作為一種契約理論，委托代理關(guān)系得以成立的前提假設(shè)是 作為一種契約理論，委托代理關(guān)系得以成立的前提假設(shè)是 5 一 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行性 ( 1 ) 所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，代理合約建立在自由選擇和產(chǎn)權(quán)明晰化的基 礎(chǔ)之上。如果沒有兩權(quán)分離，就不會(huì)發(fā)生委托代理關(guān)系。委托人和代理人雙方簽 訂的合約是在自由選擇的基礎(chǔ)上訂立的，有一個(gè)穩(wěn)定的代理人市場(chǎng)，代理人由市 場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，委托人與代理人之間可以相互選擇，而且進(jìn)出自由。委托人雖無法 觀測(cè)到代理人的具體經(jīng)營(yíng)行動(dòng)是否符合委托人的利益，但是可以行使退出權(quán)對(duì)代 理人形成強(qiáng)制約束力量。 ( 2 ) 委托方與代理方效用目標(biāo)存在沖突。委托人和代理人在人性假定上都 是獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”，即追求自身利益的最大化。委托人和代理人在根本利益上 是一致的，如果二者在根本利益上不一致，就不會(huì)簽訂合約。但是在具體的經(jīng)營(yíng) 活動(dòng)中，二者在效用目標(biāo)上卻存在沖突，主要體現(xiàn)在代理費(fèi)用的承擔(dān)和代理收益 的分配上。 ( 3 ) 存在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，信息不對(duì)稱，產(chǎn)權(quán)以及剩余索取權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性。 在具體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，是存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的，委托人必須給代理人一定的經(jīng)營(yíng)自主 權(quán)。委托人授權(quán)與代理人行使權(quán)力的范圍明晰，代理人所得與其行為結(jié)果直接掛 鉤。委托人要求得到產(chǎn)權(quán)的收益，代理人也可從剩余索取權(quán)中得到收益。 1 1 3 委托代理理論的模型及特征 委托代理理論主要是討論有關(guān)非對(duì)稱信息下交易關(guān)系和契約安排的理論。從 本質(zhì)上講，它是非對(duì)稱信息條件下的博弈方法在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的應(yīng)用。這里，非對(duì)稱 信息指的是某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息。信息的非對(duì)稱性可以從 兩個(gè)角度來劃分：一是非對(duì)稱發(fā)生的時(shí)間，二是非對(duì)稱信息的內(nèi)容。從非對(duì)稱發(fā) 生的時(shí)間看，非對(duì)稱性可能發(fā)生在當(dāng)事人簽約之前，也可能發(fā)生在簽約之后，所 以非對(duì)稱分為事前非對(duì)稱和事后非對(duì)稱。研究事前非對(duì)稱信息博弈的模型稱為逆 向選擇，研究事后非對(duì)稱信息的模型稱為道德風(fēng)險(xiǎn)模型。從非對(duì)稱信息的內(nèi)容看， 非對(duì)稱信息可能是指某些參與人的行動(dòng)，也可能是指某些參與人的知識(shí)，研究不 可觀測(cè)行動(dòng)的模型稱為隱藏行動(dòng)模型，研究不可觀測(cè)知識(shí)的模型稱為隱藏知識(shí)模 型或隱藏信息模型。表1 1 概括了委托代理理論不同模型的基本分類。 在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，常常將博弈中擁有私人信息的參與人稱為“代理人”， 不擁有私人信息的參與人稱為“委托人”。據(jù)此，信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的所有模型都可以 在委托人代理人的框架下分析，不同模型的基本特征可以簡(jiǎn)單概括如表1 1 。 6 東北大學(xué)碩士學(xué)位論丈第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行性 表1 1 信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分類 隱藏行動(dòng)隱藏信息 ( 3 ) 逆向選擇模型 事前逆向選擇( 4 ) 信息傳遞模型 ( 5 ) 信息篩選模型 事后道德風(fēng)險(xiǎn)( 1 ) 隱藏行動(dòng)的道德風(fēng)險(xiǎn)模型( 2 ) 隱藏信息的道德風(fēng)險(xiǎn)模型 第一、隱藏行動(dòng)的道德風(fēng)險(xiǎn)模型：簽約時(shí)信息是對(duì)稱的( 因而是完全信息) ； 簽約后，代理人選擇行動(dòng)( 如工作努力還是不努力) ，“自然”選擇“狀態(tài)”，代 理人的行動(dòng)和自然狀態(tài)一起決定某些可觀測(cè)的結(jié)果。委托人只能觀測(cè)到結(jié)果，而 不能直接觀測(cè)到代理人的行動(dòng)本身和自然狀態(tài)本身。委托人的問題是設(shè)計(jì)一個(gè)激 勵(lì)合同以誘使代理人從自身利益出發(fā)選擇對(duì)委托人最有利的行動(dòng)。一個(gè)簡(jiǎn)單的例 子是雇主與雇員的關(guān)系。雇主不能觀測(cè)到雇員是否努力工作，但可以觀測(cè)到雇員 的任務(wù)完成得如何，因此，雇員的報(bào)酬應(yīng)該與其完成任務(wù)的情況有關(guān)。 第二、隱藏信息的道德風(fēng)險(xiǎn)模型：簽約時(shí)信息是對(duì)稱的( 因而是完全信息) ， 簽約后，“自然”選擇“狀態(tài)”( 可能是代理人的類型) ，代理人觀測(cè)到自然的選 擇，然后選擇行動(dòng)( 如向委托人報(bào)告自然的選擇) 。委托人觀測(cè)到代理人的行動(dòng)， 但不能觀測(cè)到自然的選擇( 因而是不完全信息) 。委托人的問題是設(shè)計(jì)一個(gè)激勵(lì) 合同以誘使代理人在給定自然狀態(tài)下選擇對(duì)委托人最有利的行動(dòng)( 如真實(shí)地報(bào)告 自然狀態(tài)) 。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是企業(yè)經(jīng)理與銷售人員的關(guān)系。銷售人員( 代理人) 知道顧客的特征，企業(yè)經(jīng)理( 委托人) 不知道，經(jīng)理設(shè)計(jì)的激勵(lì)合同是要向銷售 人員提供刺激以使后者針對(duì)不同的顧客選擇不同的銷售策略。 第三、逆向選擇模型：代理人知道自己的類型，委托人不知道( 因而信息是 不完全的) ，委托人和代理人簽訂合同。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是賣者和買者的關(guān)系。 賣者對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量比買者有更多的知識(shí)。 第四、信息傳遞模型：代理人知道自己的類型，委托人不知道，為了顯示自 己的類型，代理人選擇某種信號(hào)，委托人在觀測(cè)到信息之后與代理人簽訂合同。 一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是企業(yè)雇主與雇員的關(guān)系，雇員知道自己的能力，雇主不知道， 為了顯示自己的能力，雇員選擇接受教育的水平，雇主根據(jù)雇員的教育水平支付 工資。 第五、信息篩選模型，代理人知道自己的類型，委托人不知道( 因而信息是 不完全的) ，委托人提供多個(gè)合同供代理人選擇，代理人根據(jù)自己的類型選擇一 個(gè)最適合自己的合同，并根據(jù)合同選擇行動(dòng)。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是保險(xiǎn)公司與投保 人的關(guān)系。投保人知道自己的風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司不知道，因此，保險(xiǎn)公司針對(duì)不同 類型的潛在投保人制定了不同的保險(xiǎn)合同，投保人根據(jù)自己的風(fēng)險(xiǎn)特征選擇個(gè) 7 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行性 保險(xiǎn)合同。 信息傳遞模型和信息篩選模型是逆向選擇模型的特例，或者更確切地講，信 號(hào)傳遞和信息篩選是解決逆向選擇問題的兩種不同( 但相似) 的方法。 1 1 4 委托代理理論的應(yīng)用領(lǐng)域 委托代理理論最終形成雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但此理論一經(jīng)提出，立刻引起轟動(dòng)， 備受理論界的推崇。在委托代理理論出現(xiàn)之前，企業(yè)理論已經(jīng)注重對(duì)公司兩權(quán)分 離現(xiàn)象的描述。委托代理理論使企業(yè)理論的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)λ姓呷绾渭s束、激 勵(lì)經(jīng)營(yíng)者的研究。并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)股東、管理者、工人之間內(nèi)在關(guān)系的理解， 明確了在激勵(lì)不相容、信息不對(duì)稱、責(zé)任不對(duì)等和契約不完備的情況下會(huì)有代理 問題的產(chǎn)生，并提出降低代理成本的方案。委托代理理論已經(jīng)成為現(xiàn)代企業(yè)理 論重要的組成部分。 與此同時(shí)，一些研究者將委托代理理論引入公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域，這就為 委托代理理論的應(yīng)用領(lǐng)域開辟了一個(gè)新的天地。2 0 世紀(jì)7 0 年代，該理論開始被 用于研究公共官僚與其委托人( 議會(huì)) 的關(guān)系，在此之前所產(chǎn)生的官僚理論都傾 向于認(rèn)為議會(huì)作為一個(gè)整體不能有效的控制官僚機(jī)構(gòu)，因而都可以稱為“官僚支 配理論”。而8 0 年代以來出現(xiàn)的委托代理模型運(yùn)用委托代理理論和交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì) 學(xué)重新分析官僚的政治控制問題，得出全新的結(jié)論，即議會(huì)可以有效控制公共官 僚。9 0 年代，委托代理研究在公共行政學(xué)中出現(xiàn)了突破性的發(fā)展。伍德和沃特 曼( w o o da n dw a t e r m a n ，1 9 9 4 ) 主張建立一種雙向的委托代理關(guān)系模型，改變 以往的單向的將代理人作為控制重點(diǎn)的做法“”。沃特曼和梅爾( w a t e r m a na n d m e i e r ，1 9 9 8 ) 挑戰(zhàn)了委托代理理論的兩個(gè)核心假設(shè)，發(fā)現(xiàn)公共部門存在八種不 同的委托代理關(guān)系，而傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)中所分析的只是其中的一種“。這一研 究不僅極大地推動(dòng)了我們對(duì)于公共部門的委托代理關(guān)系的理解，而且發(fā)展了委托 代理理論本身?？傊?，該理論為公共行政學(xué)中制度分析的復(fù)興做出了重大的貢獻(xiàn)。 本文下面的內(nèi)容就是要分析在公眾與政府間引入委托代理理論的相關(guān)問題。 1 2 公眾與政府間的委托代理關(guān)系 1 2 1 公眾與政府間委托代理關(guān)系的類型 沃特曼和梅爾( w a t e r m a n & m e i e r , 1 9 9 8 ) 運(yùn)用官僚政治研究中累積的經(jīng)驗(yàn) 事實(shí)檢驗(yàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中發(fā)展出來的委托代理理論的基本理論假設(shè)。他們認(rèn)為在傳統(tǒng) 的委托代理模型中，只有一個(gè)簡(jiǎn)單的委托人和代理人的關(guān)系，而在現(xiàn)實(shí)的公共管 理領(lǐng)域，常常存在多個(gè)互相競(jìng)爭(zhēng)的委托人和多個(gè)代理人之間的互動(dòng)。傳統(tǒng)的委托 代理模型雖然可以容納多個(gè)委托人，但是卻排除了“外部性”。當(dāng)委托人a 與代 8 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行性 理人c 之間的交易影響到委托人b 的利益時(shí)，這種外部性就產(chǎn)生了，因?yàn)閎 同樣 是c 的委托人。此外，這種外部性也存在于代理人之間。委托代理理論的兩個(gè)最 基本的假定是目標(biāo)沖突和信息不對(duì)稱。在存在多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的委托人和外部性的情況 下，代理人可能和某些委托人有著相同的目標(biāo)而和另一些委托人存在相互沖突的 目標(biāo)。因此，目標(biāo)沖突是一個(gè)變量而非常量。其次，在存在多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的委托人和 多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的代理人的情況下，也不可能存在絕對(duì)的單向的信息不對(duì)稱。 如果將委托人與代理人之間的目標(biāo)沖突程度以及信息在他們之涮的分布看 成一個(gè)變量，那么，在公共部門就存在八種委托代理關(guān)系。在目標(biāo)沖突的條件下， 根據(jù)信息分布的變化，存在四種委托代理關(guān)系：恩惠體系、倡議聯(lián)盟、保險(xiǎn)桿政 治標(biāo)語的政治以及傳統(tǒng)委托代理經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的委托代理關(guān)系。在目標(biāo)一致的條件 下，根據(jù)信息分布的變化，也存在四種委托代理關(guān)系：柏拉圖的共和國(guó)、神權(quán)政 治、底線機(jī)構(gòu)和政策次系統(tǒng)，參見表1 2 。 表1 2 公共管理領(lǐng)域委托代理關(guān)系的類型“”“1 目標(biāo)沖突 代理人信息水平 少多 委 托 多恩惠體系倡議聯(lián)盟 人 信 息 水 少保險(xiǎn)桿政治標(biāo)語的政治委托代理 目標(biāo)一致 代理人信息水平 少多 委 托 多柏拉圖的共和國(guó)政策次系統(tǒng) 人 信 息 水 少神權(quán)政治底線機(jī)構(gòu) 平 顯然，經(jīng)典的委托代理關(guān)系只是這八種委托代理關(guān)系中的一種。在恩惠體系 下，由于政治委托人擁有政治合法性和技術(shù)知識(shí)，而官僚則不是專業(yè)化的，所以， 政治委托人在委托代理關(guān)系中都是居于支配地位的。在倡議聯(lián)盟的政治下，官僚 擁有相當(dāng)多的信息，但是，由于政治委托人同樣也有多的信息，所以，官僚不能 。9 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行性 壟斷政策。在存在多個(gè)委托人的情況下，就會(huì)出現(xiàn)某種倡議聯(lián)盟政治：官僚就會(huì) 和某些政治委托人一起建立政治聯(lián)盟，從而建立起政治支持，并一起來對(duì)付政治 上的反對(duì)派。在“保險(xiǎn)桿政治標(biāo)語的政治下”，由于政治委托人和官僚都沒有足 夠的信息，因此，他們的政策主張都是以意識(shí)形態(tài)為依據(jù)的。此時(shí)，官僚的角色 會(huì)變得非常消極而政治委托人在執(zhí)行中會(huì)非常積極。 當(dāng)政治委托人和官僚代理人之間的目標(biāo)是一致時(shí)，也存在四種委托代理關(guān) 系。他們?nèi)慷际墙?jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論沒有認(rèn)識(shí)到的。在神權(quán)政治下，雖然 雙方的目標(biāo)是一致的，但是他們都沒有足夠的關(guān)于某些政策的信息( 例如毒品控 制) 。此時(shí)，官僚的角色就會(huì)很消極，他們主要關(guān)心擴(kuò)張和保護(hù)領(lǐng)地，因?yàn)橐坏?他們對(duì)于政策提出質(zhì)疑而又不能同時(shí)提出強(qiáng)有力的證據(jù)的話，他們的行動(dòng)就會(huì)對(duì) 他們與政治委托人都享有的目標(biāo)一致形成挑戰(zhàn)。因而，他們一般都傾向于支持他 們的政治委托人的政策。在底線機(jī)構(gòu)的情況下，官僚一般都是技術(shù)官僚，擁有較 多的專業(yè)技術(shù)和信息，而政治委托人則擁有較少的信息，在這種情況下，傳統(tǒng)的 政治與行政二分的情況就會(huì)出現(xiàn)。官僚機(jī)構(gòu)將會(huì)被授予一個(gè)目標(biāo)明確的任務(wù)，而 且只要不出現(xiàn)大的危害( 底線) ，官僚機(jī)構(gòu)的行動(dòng)都是不受干預(yù)的。在政策次系 統(tǒng)的情況下，此時(shí)，由于官僚與政治委托人的目標(biāo)是一致的，政治委托人和官僚 都擁有足夠的信息，所以，政治委托人和官僚之佃j 就會(huì)發(fā)展出某種信任，從而政 治委托人就會(huì)把自由裁量權(quán)賦予官僚機(jī)構(gòu)。官僚機(jī)構(gòu)就會(huì)顯得像一個(gè)政策次系 統(tǒng)。在柏拉圖的共和國(guó)中，政治委托人擁有信息而官僚沒有，這通常發(fā)生在行政 能力較低的政治中。 需要說明的是，沃氏和梅氏的論斷固然是指國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間的 委托代理關(guān)系，然而正是這一層委托代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)了公眾的委托權(quán)與政府代理權(quán) 的聯(lián)接。任何一個(gè)現(xiàn)代民主制國(guó)家，權(quán)力機(jī)構(gòu)都是經(jīng)由公眾直接或間接的推選形 式產(chǎn)生的，因此它基本上也不得不代表民意，代表最廣泛的公共權(quán)力。而且由于 公眾的分化與“虛位”現(xiàn)象，不可能由每一個(gè)公眾都對(duì)政府的官員進(jìn)行授權(quán)，因 此民意勢(shì)必要上升到由一些具有人格化特點(diǎn)的人員和機(jī)構(gòu)( 權(quán)力機(jī)構(gòu)) 來加以整 合和表達(dá)，授意給政府官員( 代理人) 去實(shí)施，所以上述分類也即是公眾與政府 問委托代理關(guān)系的分類。 1 2 2 公眾與政府間委托代理關(guān)系的特殊性 在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，存在著大量的委托代理行為，公眾與政府間的委托代理行為 從總體上講與一般委托代理行為并無二致，它理應(yīng)符合一般委托代理行為的特 征，并遵守一般委托代理行為的通則。但是，公眾與政府間的委托代理關(guān)系作為 體現(xiàn)政治關(guān)系與政治制度全局的行為，又不完全等同于一般的委托代理行為，而 1 0 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行 生 是具有自己的特性。尤其在我國(guó)特殊的政治環(huán)境下，又增添了幾分特色。 公眾與政府問的委托代理關(guān)系與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的委托代理關(guān)系相比有三方面 的相同之處：( 1 ) 委托代理行為都是合法的。無論是經(jīng)濟(jì)代理人還是政治代理人， 委托代理行為都要依法進(jìn)行。委托方與代理方需遵守相互間的契約，并依約兌現(xiàn) 懲罰。代理人的代理權(quán)的存在和行使都應(yīng)該符合委托契約，合乎委托目的，不得 與委托人的利益相抵觸。( 2 ) 都存在委托代理問題。各級(jí)政府作為代理人時(shí)，只 承擔(dān)行為責(zé)任，而代理后果最終是由委托人承擔(dān)的。代理人以追求個(gè)人利益最大 化為目標(biāo)函數(shù)，可能利用其相對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)地位，采取自私自利的機(jī)會(huì)主義行為。 其不良代理行為也同樣具有一定的機(jī)會(huì)成本有可能受到其委托者的各種制 裁。( 3 ) 兩個(gè)領(lǐng)域的代理人都有自身的利益。在政府組織內(nèi)部，任何級(jí)別的代理 人都具有雙重角色：公職人員和社會(huì)個(gè)體。作為公職人員，他現(xiàn)實(shí)地希望自己仕 途高升、獲得更高的社會(huì)聲望和事業(yè)成就，這構(gòu)成了其政治偏好，即在現(xiàn)存的政 治安排中謀求個(gè)人政治效用最大化；作為社會(huì)中的普通一員，他又有在現(xiàn)存的制 度安排中追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益最大化的動(dòng)機(jī)。因此，在具體從事行政管理活動(dòng)的時(shí) 候，代理人更多是首先從自身利益出發(fā)來進(jìn)行代理活動(dòng)的“。 公眾與政府間的委托代理關(guān)系盡管從總體上并未跳出委托代理關(guān)系的范疇 ( 這是我們之所以稱其為委托代理關(guān)系的原因) ，但也處處體現(xiàn)出自身獨(dú)有的特 性： ( 1 ) 公眾的委托人“虛位”與分化現(xiàn)象 當(dāng)公眾作為統(tǒng)一的委托人時(shí)，是理念的、隱含的、松散的，具有泛化的表征。 作為一種政治理念，公眾的權(quán)力主體地位是不容置疑的，但這種政治理念卻很難 具體化，顯形化，人格化，很難讓每一個(gè)公眾都實(shí)在地切實(shí)感受到委托授權(quán)的滋 味，況且現(xiàn)實(shí)中的公眾總是處在分離狀態(tài)之中，難以形成統(tǒng)一的整體。而人人都 是委托人則很容易被人人都不是、人人都感受不到、人人都不關(guān)心、人人都不負(fù) 責(zé)任所取代，從而帶來委托權(quán)泛化、委托人“虛位”的現(xiàn)象。這或許是在二者關(guān) 系中代理方占盡風(fēng)頭、代理方長(zhǎng)期壓迫委托方的原因。尤其在我國(guó)這樣一個(gè)有著 兩千多年封建統(tǒng)治歷史的國(guó)家，普通大眾對(duì)于國(guó)家在社會(huì)中的絕對(duì)主導(dǎo)地位深信 不疑，對(duì)自身的定位也只是“被統(tǒng)治者”、“被管理者”。這也從一個(gè)側(cè)面印證了 增強(qiáng)委托人政治主體理念、強(qiáng)化社會(huì)自組織能力，對(duì)于一個(gè)國(guó)家民主進(jìn)程的意義。 同時(shí)作為整體的公眾有沒有共同意志、共同利益，如果基于現(xiàn)實(shí)而非基于想 象的話，是不難做出準(zhǔn)確判斷的。可以說，在任何社會(huì)中公眾的利益都不可能達(dá) 成一致，不一致是常態(tài)。況且，這還是從純自然的角度而言的，如果考慮進(jìn)人們 在職業(yè)、地位、財(cái)產(chǎn)狀況等方面的差別因素，則差異與分化更具有絕對(duì)性“。尤 其是改革開放以來，社會(huì)形成許多新階層，社會(huì)各階層的分化使得利益訴求越發(fā) 復(fù)雜，有時(shí)甚至是互相沖突的。在通常的研究中，我們實(shí)際上是將全體公眾作為 1 l - 東北大學(xué)碩士學(xué)位論文第一章應(yīng)用委托代理理論研究公眾與政府關(guān)系的可行性 一個(gè)整體看待的，也即把公眾設(shè)想為一個(gè)與政府對(duì)應(yīng)的統(tǒng)一體。事實(shí)上，這種統(tǒng) 一體是虛妄的。這一一現(xiàn)象提醒我們，對(duì)政府體制的設(shè)計(jì)，必須充分考慮公眾分化 這不可違拗的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。 ( 2 ) 政府的代理剛性 與公眾作為委托人的特性相反，政府作為代理人是單一的、非選擇的、持續(xù) 性的。政府代理身份的取得具有強(qiáng)制性，不因委托人的主觀意志而轉(zhuǎn)移。不存在 代理人市場(chǎng)，雙方契約的簽訂不是建立在自由選擇的基礎(chǔ)上。政府作為國(guó)家的行 政管理機(jī)構(gòu)，其代理人身份的獲得和行政管理權(quán)力的獲得都是國(guó)家機(jī)器直接賦予 的，政府就是國(guó)家的職能部門。美國(guó)學(xué)者繆勒在公共選擇理論一書中援引阿 爾伯特布雷頓的說法，稱政府為“一個(gè)獨(dú)家壟斷者”“。這就是說，在個(gè) 國(guó)家中政府只能有一個(gè)，對(duì)于政府組織系統(tǒng)，在一國(guó)內(nèi)公眾不能從兩個(gè)中選擇一 個(gè)。當(dāng)然，這不意味著公眾不可以選擇政府的充任者，也不意味著公眾不可以選 擇地方與基層政府“，比如許多推行普選制的國(guó)家，幾年一度的大選至少在形式 上體現(xiàn)了公眾的委托權(quán)，然而在我國(guó)，由于歷史的文化的以及體制的原因，公民 還只是在小范圍內(nèi)直接參與政府政策的制定和人員的產(chǎn)生，這樣一來，龐大的政 府機(jī)構(gòu)更是“穩(wěn)坐釣魚臺(tái)”，一定程度上也加劇了政府的代理剛性。而且，政府 的組織形式是持續(xù)性的，不存在“破產(chǎn)”的問題。正所謂“鐵打的營(yíng)盤流水的兵”。 代理人的強(qiáng)制性和單一性，使得委托人的退出威脅不可信。除非公眾作為一個(gè)整 體一致同意放棄政府并且是能夠離得開政府，否則就必須接受政府的存在，并時(shí) 刻處在其治理之中“。過去，我們雖然確立了政府為人民服務(wù)的宗旨，但為人民 服務(wù)的意識(shí)并不強(qiáng)，政府提供服務(wù)時(shí)，總是一副“施舍者”的姿態(tài)。雖然歷史的 長(zhǎng)河中隨處可見民眾集結(jié)起來推翻暴政，或修改法律或重建政府，這是對(duì)代理方 的修改或具體的代理人的