（技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理專業(yè)論文）關(guān)于我國城市土地儲(chǔ)備制度的思考.pdf

重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 中文摘要 摘要 我國城市土地使用制度經(jīng)歷了有償使用、無償劃撥使用到有償使用和劃撥使 用并存的歷史變遷。目前城市土地使用的“雙軌制”雖然克服了傳統(tǒng)土地使用制度的 某些弊端，但是大量城市國有土地仍被許多管理不善和缺乏競爭力的國有企業(yè)無 償?shù)亻L期占用，土地利用效率低下，同時(shí)，大量的劃撥土地和農(nóng)村土地以隱蔽的 方式違規(guī)進(jìn)入土地市場，嚴(yán)重干擾和削弱了國家對(duì)土地市場的宏觀調(diào)控效應(yīng)。 在這種背景下，探索新型的、適合我國國情的城市土地使用制度刻不容緩。 為此，我國不少城市開始了城市土地儲(chǔ)備制度的試點(diǎn)工作，并已取得初步成效。 但是由于缺乏明確的理論指導(dǎo)和規(guī)范的運(yùn)作模式，以及缺乏必要的政策和法律支 持，城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營中出現(xiàn)了諸多的問題和偏差。因此，對(duì)我國城市土地儲(chǔ)備 制度及其實(shí)踐進(jìn)行冷靜的思考是非常必要的，這種思考有助于分析問題產(chǎn)生的根 源和糾正城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營中出現(xiàn)的偏差，有助于建立具有中國特色的城市土地 儲(chǔ)備制度。 論文首先通過對(duì)我國城市士地的特征、土地使用制度、土地價(jià)格和土地市場 的理論分析闡述了建立我國城市土地儲(chǔ)備制度的理論依據(jù)；從土地儲(chǔ)備的政策目 標(biāo)、土地儲(chǔ)備范圍、資金來源等方面對(duì)國外城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營的深入剖析，則為 建立我國城市土地儲(chǔ)備制度提供了實(shí)踐依據(jù)和示范借鑒意義。 論文選擇我國杭州市、上海市、重慶市和武漢市四個(gè)典型城市作為研究對(duì)象， 試圖從土地儲(chǔ)備的性質(zhì)、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)、土地儲(chǔ)備的范圍等方面對(duì)我國土地儲(chǔ) 備運(yùn)行模式進(jìn)行比較分析。采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，從城市規(guī)劃、 土地可持續(xù)利用、房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)的發(fā)展等方面對(duì)我國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營運(yùn)行 的影響作了客觀的、辯證的評(píng)價(jià)。 在論文的結(jié)論部分，通過對(duì)國內(nèi)外城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營的差異性分析和深入挖 掘我國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營中出現(xiàn)的問題及其根源，從轉(zhuǎn)變政府職能、健全法規(guī)體 系、改革土地征用制度等方面提出了建立和完善我國城市土地儲(chǔ)備制度的建議， 并指出了尚需進(jìn)一步研究的問題。 關(guān)鍵讕：城市土地，土地儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備制度 重鏖盔堂堡主堂笪堡塞一薹塞i ! 翌 a b s t r a c t t h es y s t e mo fu r b a nl a n d r e s e r v ei nc h i n ah a se x p e r i e n c e dt h eh i s t o r i c a lc h a n g e s f r o mp a i du s et of r e ea l l o c a t i n gu s e ，e v e n t ot h ec o e x i s t e n c eo f t h e s et w o a tp r e s e n t ， t h o u g ht h ed o u b l e - t r a c ks y s t e mu s e di nu r b a nl a n dh a sg o tr i d o fs o m ep r o b l e m so f t r a d i t i o n a ll a n d u s es y s t e m ，m o s tn a t i o n a l i z e dl a n di nu r b a ni ss t i l lb e i n gf r e ea n dl o n g o c c u p i e db y t h e s es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s w h i c hl a c k g o o dm a n a g e m e n t a n d c o m p e t i t i v es t r e n g t h ，t h ee f f i c i e n c yo fl a n d u s e i sl o w a tt h es a m et i m e ，m o s t a l l o c a t i n gl a n da n dr u r a lc o l l e c t i v el a n db r e a kr u l e sa n da c c e s si n t o t h el a n dm a r k e t u n d e rc o v e r ，w h i c hs e r i o u s l yd i s t u r b sa n dw e a k e n st h ee f f e c t so fm a c r o - a d j u s t m e n t a n dc o n t r o lt ol a n dm a r k e tc a r r i e do u tb yg o v e r n m e n t i nt h i ss i t u a t i o n ，i ti se x t r e m e l yu r g e n tt oe x p l o r ed e wu r b a nl a n d - u s es y s t e m c o n f o r m i n g t ot h e r e a l i t yi nc h i n a f o rt h i sp u r p o s e ，m a n y c i t i e sb e g i nt ol a u n c ha p i l o t p r o j e c to nu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e m ， a n dh a v eg o tt h ei n i t i a le f f e c t h o w e v e r ，a s l a c k i n gc l e a rt h e o r e t i c a ld i r e c t i o na n ds t a n d a r dw o r k i n gp a r e m ， a sw e l la se s s e n t i a l b a s i so fp o l m e sa n dl a w ，t h e r ec x l m em a n yp r o b l e m sa n dd e v i a t i o n si nl a n d - r e s e r v e o p e r a t i n g s oi t i sn e c e s s a r yt ot h i n kc a l m l yo nt h eu r b a nl a n d r e s e r v es y s t e ma n di t s p r a c t i c e ，w h i c h i sn o t o n l y b e n e f i c i a lt oa n a l y z et h es o u r c eo f p r o b l e m sa n dc o r r e c tt h e d e v i a t i o n sb r o u g h ta b o u tb yl a n d - r e s e r v eo p e r a t i n g ，b u ta l s ob e n e f i c i a lt oe s t a b l i s ht h e u r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s t h i s p a p e r ，f i r s t l y ，a n a l y z e st h e o r e t i c a l l yt h ef e a t u r e so f u r b a nl a n di nc h i n a ， t h el a n d u s es y s t e m ，t h el a n dp r i c e ，a n dt h el a n dm a r k e t ；e l a b o r a t et h et h e o r e t i c a l b a s i so f e s t a b l i s h i n gt h eu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e mi nc h i n a t h e nt h i sp a p e rg i v e st h e d e e pa n a l y s i so f u r b a nl a n d r e s e r v eo p e r a t i n gi no t h e rc o u n t r i e st h r o u g ht h ea s p e c t so f t h et a r g e to fp o l i c y ，t h ee x t e n to fl a n d - r e s e r v ea n dt h es o u r c eo f c a p i t a l ， w h i c h p r o v i d e s t h e p r a c t i c a lb a s i sa n de x a m p l e s t oe s t a b l i s hl a n d - r e s e r v es y s t e mi nc h i n a t h i sp a p e rc h o o s ef o u rt y p i c a lc i t i e s - - h a n gz h o u ，s h a n g h a i ，c h o n g q i n g ，a n d w u h a na st h er e s e a r c ho b j e c t s ，a n dt r i e st od oc o m p a r a t i v ea n a l y s i so nl a n d r e s e r v e w o r k i n g p a t t e r n o f c h i n a t h r o u g hs i x a s p e c t s ，s u c ha s t h e n a t u r e o f l a n d - r e s e r v e ，t h e f u n c t i o no fr e s e r v ei n s t i t u t i o n ，t h ee x t e n to fl a n d - r e s e r v ea n ds oo n w h e n a n a l y z i n g t h ea f f e c to f w o r k i n gu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e m ， q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s8 r ec o m b i n e dt ou s e ，g i v i n gt h eo b j e c t i v ee v a l u a t i o no fu r b a nl a n d - r e s e r v e o p e r a t i n go n t h ef i e l d so f u r b a n p l a n n i n g ，l a n ds u s t a i n a b l eu s i n g ，d e v e l o p m e n to f r e a l 重塞盔堂堡主堂壁壘塞 一薹苧塑星 e s t a t ea n df i n a n c i a lb u s i n e s s ， e r e i nt h ee n d ，t h i sp a p e rd o e st h ev a r i a n c ea n a l y s i so fl a n d r e s e r v eo p e r a t i n go f h o m ea n da b r o a d ，d e e p l yd i g st h ep r o b l e ma n di t ss o u r c ea r i s i n gi nc h i n a su r b a n l a n d r e s e r v eo p e r a t i n g m o r e o v e r ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h es u g g e s t i o nt oe s t a b l i s h a n dp e r f e c tc h i n a su r b a nl a n d r e s e r v es y s t e m ， a n dp o i n t so u tt h eq u e s t i o n ss t i l l n e e d i n g f u r t h e rr e s e a r c h k e y w o r d s ：u r b a nl a n d ，l a n dr e s e r v e ，s y s t e m o f l a n dr e s e r v e l i t 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 1緒論 1 1 論文研究的背景和意義 1 1 1 論文研究的背景 我國。城市土地歸國家所有，通過實(shí)行土地有償有期限使用制度，形成國有土 地市場。在這種制度框架下，國家是唯一的國有土地所有者，國有土地使用權(quán)經(jīng) 出讓和出租形成壟斷性的國有土地一級(jí)市場；合法取得的國有土地使用權(quán)在合同 規(guī)定的范圍內(nèi)可以進(jìn)入市場流通，通過轉(zhuǎn)讓和出租，形成競爭性的國有土地二級(jí) 市場。 但是，傳統(tǒng)的土地?zé)o償、無期限劃撥使用制度，造成大量國有存量土地產(chǎn)權(quán) 不明晰、管理制度不完善，城市政府不能有效地壟斷國有土地一級(jí)市場的土地供 應(yīng)，出現(xiàn)了一個(gè)巨大的“灰色土地市場”，許多單位和企業(yè)繞開政府私自進(jìn)行土地出 租和轉(zhuǎn)讓。這造成了國有土地資產(chǎn)收益流失嚴(yán)重，干擾了國家對(duì)國有土地市場的 宏觀調(diào)控效應(yīng)，擾亂了房地產(chǎn)市場秩序，給城市規(guī)劃和城市管理造成了極大的困 難。 而對(duì)于已經(jīng)納入有償使用范圍的土地供應(yīng)，則仍然存在供應(yīng)方式不規(guī)范、土 地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、土地利用效率低下、政府官員“尋租現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。為此， 亟需建立適應(yīng)我國國情的、新型的城市國有土地資源配置體制，城市土地儲(chǔ)備制 度作為我國國有土地資源配置體制的創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。 城市土地儲(chǔ)備制度，是指城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過征用、收購、置換、轉(zhuǎn)制、 收回等方式，將分散土地予以儲(chǔ)備和集中，在進(jìn)行了職工及居民的安置、房屋拆 遷、土地平整等一系列土地整理工作后，根據(jù)城市規(guī)劃和城市土地出讓年度計(jì)劃， 有計(jì)劃地將儲(chǔ)備土地投入市場的制度。城市土地儲(chǔ)備制度的主要目標(biāo)是通過政府 壟斷國有土地一級(jí)市場供應(yīng)，增強(qiáng)政府對(duì)土地市場的調(diào)控能力，防止土地收益流 失，規(guī)范市場秩序。自1 9 9 6 年全國部分城市推行土地儲(chǔ)備以來，已取得了一系列 的成效，如，國有土地市場化配置程度不斷提高，有效地實(shí)現(xiàn)了國有土地資源的 保值和增值、為城市建設(shè)積累了大量建設(shè)資金，盤活了大量閑置國有存量土地， 推動(dòng)了國有企業(yè)的改革等。 但是在城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營中，同樣出現(xiàn)了諸多的問題和偏差，如不少城市在 “城市經(jīng)營”戰(zhàn)略的掩蓋下肆意擴(kuò)大土地儲(chǔ)備范圍，掀起了全國性的“圈地”、“占地” 浪潮，農(nóng)村土地保護(hù)形勢非常嚴(yán)峻；不遵循土地價(jià)格形成的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和價(jià)值 。本論文研究的對(duì)象和范強(qiáng)是中國大陸，并不包括中國香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)本文中。我國”、“中國”等類 似表述在未予特殊說明的情況下均指中國大陸下同 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 規(guī)律，必政府定價(jià)強(qiáng)制收購?fù)恋兀瑩p害了原土地使用權(quán)人或所有權(quán)人的合法權(quán)益， 弓l 發(fā)了大量社會(huì)矛盾；缺乏必要的和健全的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營蘊(yùn) 涵巨大風(fēng)險(xiǎn)，大量銀行和金融資金沉淀其中，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)和金融機(jī)構(gòu)改革的 難度等。 城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營中出現(xiàn)的問題和偏差，促使我們應(yīng)當(dāng)對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度 及其實(shí)踐進(jìn)行冷靜的思考，提醒我們應(yīng)當(dāng)讓城市土地儲(chǔ)備制度的功能和目標(biāo)自然 回歸，并在此基礎(chǔ)上探索適合我國國情、省情和市情的城市土地儲(chǔ)備制度。 1 1 2 論文研究的意義 對(duì)我國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營進(jìn)行冷靜審慎的思考有助于指引我國的城市土地儲(chǔ) 備經(jīng)營實(shí)踐。毫無疑問，城市土地儲(chǔ)備制度是我國國有土地資源配置機(jī)制的一項(xiàng) 制度創(chuàng)新，制度的推行能夠部分地解決我國土地配置機(jī)制多年形成的積弊，能夠 極大地提高我國國有土地市場化配置的程度和效率。但是，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到土地 儲(chǔ)備制度的實(shí)質(zhì)是我國國有土地使用制度的種創(chuàng)新和變革，它不是我國土地制 度的全部，也不是解決我國土地問題的金鑰匙，其功能和效應(yīng)的發(fā)揮既取決于制 度自身的生命力，更取決于土地儲(chǔ)備制度與其他制度( 如土地所有權(quán)制度) 的相融 性。 對(duì)我國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營進(jìn)行冷靜審慎的思考有助于建立中國特色的城市土 地儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備制度發(fā)端于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，我國與之有不同的歷史文 化、不同的價(jià)值取向和不同的制度基礎(chǔ)，亦即我國有不同的國情；完全移植接納 或是盲目改造國外城市土地儲(chǔ)備制度，都不利于建立具有中國特色的城市土地儲(chǔ) 各制度。 1 2 國內(nèi)外相關(guān)研究綜述 城市土地儲(chǔ)備起源于1 8 9 6 年的荷蘭阿姆斯特丹，在此之后，西方國家的研究 者展開了深入的理論研究，他們的研究努力及研究成果極大地豐富了土地儲(chǔ)備理 論，有力地推動(dòng)了城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營實(shí)踐。我國高向軍o 、張文新、楊遴杰圓、林 堅(jiān)、李聽、高永等研究者對(duì)國外城市土地儲(chǔ)備研究有過系統(tǒng)完整的研究。 我國的城市土地儲(chǔ)備實(shí)踐尚不足i o 年時(shí)間 ，但是我國研究者對(duì)土地儲(chǔ)備的 研究比較豐富和深入，產(chǎn)生了許多具有歷史意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義的論述、論文和 著作，如朱寅傳等杭州市土地儲(chǔ)備體系及模式( 1 9 9 8 ) 、楊遴杰中國城市土地 儲(chǔ)備功能與模式研究( 2 0 0 2 ) 、歐陽安蛟等中國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營制度：理論與 。高向軍、張文新，國內(nèi)外土地儲(chǔ)各研究的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和展望，中國房地產(chǎn)金融，2 0 0 3 ( 3 ) 。楊遴杰、林堅(jiān)、李昕、高永，國外土地儲(chǔ)備制度及借鑒，中國土地，2 0 0 0 ( 5 ) 。 。1 9 9 6 年，上海市成立了我國第一家城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展公司，距城市土地儲(chǔ)備的起源正 好1 0 0 年 2 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 實(shí)踐( 2 0 0 2 ) 等。 1 2 1 國外相關(guān)研究綜述 國外城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營最早起源于1 9 世紀(jì)末的荷蘭阿姆斯特丹，但其發(fā)展和 完善是在2 0 世紀(jì)7 0 年代前后的二、三十年間，因此國外有關(guān)城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營 的研究成果、論述和著作也集中在這段時(shí)間。根據(jù)我國高向軍【l 】、張文新、楊遴杰 1 2 1 、林堅(jiān)、李昕、高永等研究者對(duì)國外城市土地儲(chǔ)備的研究表明，國外城市土地儲(chǔ) 備研究的主要特點(diǎn)和內(nèi)容體現(xiàn)在如下方面： 關(guān)于土地儲(chǔ)備的必要性，國外許多學(xué)者都認(rèn)為土地儲(chǔ)備是政府調(diào)控土地市場， 實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)公共利益的主要手段。如r i c h a r dpf i s h m a n ( 1 9 7 ) ；例認(rèn)為，城市土地 利用應(yīng)同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)福利目標(biāo)，城市土地利用的基本原則應(yīng)是達(dá)到土 地公共效用的最大化，政府應(yīng)對(duì)土地市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓苤?，土地?chǔ)備是政府調(diào)控 和管制土地市場的有效手段。c h a r l e s h e a r ( 1 9 7 4 ) 4 1 認(rèn)為，土地儲(chǔ)備是解決城市問題， 促進(jìn)城市有序成長的一種必要手段，并主張建立土地銀行。來執(zhí)行土地儲(chǔ)備政策， 具體實(shí)旌土地的征收、取得以及公共設(shè)施的開發(fā)建設(shè)。 關(guān)于土地儲(chǔ)備的作用與效果，主要從土地儲(chǔ)備具有促進(jìn)城市有序發(fā)展、降低 住房價(jià)格、平抑土地價(jià)格、抑制土地投機(jī)、提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面進(jìn)行論 述。如a n n l s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 1 5 1 認(rèn)為，歐洲的土地儲(chǔ)備在促進(jìn)歐洲各國城市有序發(fā)展 以及提供良好的住房方面起到了積極的作用。h a r v e y 【6 】c h a r l e sh e a r ( 1 9 7 4 ) 認(rèn)為， 土地儲(chǔ)備能夠保證城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的實(shí)旆及城市公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。j a c k c a r t & l a w r e n c e b s m i t h ( 1 9 7 5 ) 】認(rèn)為，土地儲(chǔ)備包含了一些降低土地價(jià)格的因素， 如政府的土地儲(chǔ)備不以土地投機(jī)為目的，由于規(guī)模效應(yīng)可是實(shí)現(xiàn)較低的土地開發(fā) 成本，以及政府可以較低的儲(chǔ)存成本儲(chǔ)備土地等。但e c p o s e u r j a r ( 1 9 7 6 ) t 8 1 認(rèn)為， 土地儲(chǔ)備是一種公共投機(jī)行為，使用不當(dāng)反而會(huì)降低自由土地投機(jī)調(diào)節(jié)土地價(jià)格 的正面作用，因?yàn)橥恋赝稒C(jī)者之間的競爭會(huì)自動(dòng)將投機(jī)收益降到合理水平。b a r l o w j ( 1 9 9 3 ) 認(rèn)為，英國政府對(duì)土地市場的控制程度最低，房地產(chǎn)市場穩(wěn)定性最差，價(jià) 格上升最快，房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)最大。而在瑞典，地方政府建立的土地儲(chǔ)備制度成為制 約房地產(chǎn)價(jià)格膨脹的緩沖器，有效地限制了土地與住房價(jià)格的上漲。 關(guān)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)與決策分析，d o ntj o 1 1 1 s o n ( 1 9 9 7 ) 【9 】等對(duì)公共部門的土 地儲(chǔ)備行為進(jìn)行了研究，探討了土地儲(chǔ)備中應(yīng)考慮的經(jīng)濟(jì)因素，認(rèn)為地方政府經(jīng) 常面臨著與房地產(chǎn)有關(guān)的土地儲(chǔ)備決策。地方政府可以在公開的市場交易中即時(shí) 購進(jìn)所要儲(chǔ)備的土地，也可憑借其特殊的權(quán)力在以后的任何時(shí)候獲得所要儲(chǔ)各的 土地，因此面臨現(xiàn)在購買( b u yn o w ) 還是將來購買( b u yl a t e r ) 的決策，作者通過成本 效益分析與現(xiàn)金流量分析，構(gòu)建了個(gè)政府的土地儲(chǔ)備決策模型。h e n r y 。土地銀行，即l a n db a n k 重垂盔堂塑主堂垡鯊塞上墮堡 b a i n f l 9 6 9 ) 【1o 】主張成立公私合營的開發(fā)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政府的土地儲(chǔ)備政策，具體負(fù)責(zé) 土地的取得和公共設(shè)施的開發(fā)，然后將土地出售或出租給其他開發(fā)商。c h a r l e s h e a r n ( 1 9 7 4 ) 1 4 】主張成立城市土地銀行( m 晰o p 0 1 i t a i ll a n db a n k ) 來執(zhí)行政府的土地 儲(chǔ)備政策，負(fù)責(zé)土地的征收、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)以及儲(chǔ)備土地的出售與 出租。 1 2 2 國內(nèi)相關(guān)研究綜述 我國土地儲(chǔ)備實(shí)踐雖然起步較晚，對(duì)土地儲(chǔ)備的理論研究卻比較豐富和深入， 產(chǎn)生了許多具有歷史意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義的研究成果，如朱寅傳等杭州市土地 儲(chǔ)備體系及模式( 1 9 9 趴、楊遴杰中國城市土地儲(chǔ)備功能與模式研究( 2 0 0 2 ) 、 歐陽安蛟等中國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營制度：理論與實(shí)踐( 2 0 0 2 ) 、高向軍等國內(nèi) 外土地研究的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)及展望( 2 0 0 3 ) 、李承嘉土地儲(chǔ)備制度功能分析( 1 9 9 4 ) 、 張宏斌等城市土地儲(chǔ)備制度的功能定位及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制( 2 0 0 0 ) 、鄭英弘建立都 市土地儲(chǔ)備制度之研究( 1 9 9 1 ) 、黃健二運(yùn)用區(qū)段征收建立土地儲(chǔ)備制度之探討 ( 1 9 9 3 ) 、盧布東等城市存量土地統(tǒng)一收購性質(zhì)定位研究( 2 0 0 0 ) 、張霞等土地 統(tǒng)一收購價(jià)格內(nèi)涵晃定研究( 2 0 0 0 ) 等。 目前國內(nèi)關(guān)于土地儲(chǔ)備的研究主要集中在土地儲(chǔ)備的必要性、土地儲(chǔ)備的作 用與功能、土地儲(chǔ)備的運(yùn)行機(jī)制與配套體系、土地儲(chǔ)備的價(jià)格評(píng)估、土地基金來 源及風(fēng)險(xiǎn)管理、以及國外土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)及借鑒等方面。 許多研究者從我國城市土地市場現(xiàn)狀及存在的問題，以及城市發(fā)展的需要等 方面分析土地儲(chǔ)備的必要性。如冷宏志等( 2 0 0 1 ) 科“】認(rèn)為，我國城市存量土地幾乎 都掌握在土地使用者手中，這些土地通過合法渠道進(jìn)入土地市場造成城市土地供 應(yīng)總量失控，土地招標(biāo)拍賣制度難以推行，國有土地資產(chǎn)大量流失。實(shí)行土地儲(chǔ) 備制度，形成政府對(duì)城市存量土地供應(yīng)的壟斷，是解決這些問題的必然選擇。如 朱寅傳( 2 0 0 1 ) 斜“j 認(rèn)為，土地儲(chǔ)備是深化土地使用制度改革的需要，是推進(jìn)土地招 標(biāo)、拍賣的需要，是實(shí)現(xiàn)國有土地資本良性運(yùn)行，增加土地資產(chǎn)收益的需要，也 是開展舊城改造和土地整理的需要。仇保興( 2 0 0 1 ) 1 3 1 認(rèn)為，我國土地市場上的多 渠道、多頭供地影響了公平、公正的市場競爭原則，影響了土地招標(biāo)拍賣的實(shí)施 和發(fā)展，政府必須強(qiáng)化土地一級(jí)市場的宏觀調(diào)控，實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，壟斷土地 一級(jí)市場的供應(yīng)。如盧步東、夏積亮( 2 0 0 0 ) 【1 4 】認(rèn)為，建立土地統(tǒng)一儲(chǔ)備經(jīng)營制度 是盤活城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地和置換城鎮(zhèn)內(nèi)部低效利用土地，增加城市化進(jìn)程中建設(shè) 。拎宏志、宮玉泉，建立土地收購儲(chǔ)各制度、壟斷存量土地供應(yīng)：土地收購儲(chǔ)備一經(jīng)營城市的必然選擇【m 土 地市場管理叢書編委會(huì)犏地質(zhì)出版社，2 0 0 1 ( 4 ) 。 。朱寅傳等，城市土地儲(chǔ)備制度：理論、實(shí)踐、政策，浙江大學(xué)出版社，2 0 0 1 ，p 6 8 。 o 仇保興，土地招標(biāo)拍賣：經(jīng)營城市的必然選擇，中國土地，2 0 0 l o ) ，p 1 1 - p 1 3 。 。盧步東、夏積亮，城市存量土地統(tǒng)一收購性質(zhì)定位研究，浙江大學(xué)出版社( 理學(xué)版) ，2 0 0 0 年5 月第2 7 卷第3 期，p 3 3 8 4 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 用地的有效供給量，解決城市化進(jìn)程中建設(shè)用地對(duì)耕地的需求量與可供量之間的 矛盾的有效途徑，也是規(guī)范土地市場、促進(jìn)國企改革、解決土地?zé)o償使用制度下 產(chǎn)生的諸多歷史遺留問題的必然選擇。 對(duì)于土地儲(chǔ)備的功能，多數(shù)研究者認(rèn)為土地儲(chǔ)備能夠規(guī)范和調(diào)控土地市場、 籌集大量城市建設(shè)資金、推動(dòng)國有企業(yè)改革等。如，冷宏志等( 2 0 0 1 ) u ”認(rèn)為，土地 儲(chǔ)備能夠規(guī)范和調(diào)控土地市場、推進(jìn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變、為國企改革提供巨額 資金、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。歐陽安蛟( 2 0 0 2 ) 科”】認(rèn)為，土地儲(chǔ)備使政府壟斷了城市存 量土地供應(yīng)、增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力、有利于企業(yè)脫困改制和結(jié)構(gòu)調(diào)整、有利 于合理利用城市土地、保證城市規(guī)劃的實(shí)施。楊繼瑞等( 2 0 0 2 ) o 【l 6 】認(rèn)為我國土地儲(chǔ) 備的作用包括：( 1 ) 有利于保護(hù)耕地；( 2 ) 有利于發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化城市土地 配置：( 3 ) 有利于盤活存量土地資產(chǎn)，防止土地資源浪費(fèi)；( 4 ) 有利于增加財(cái)政收入， 籌集城市建設(shè)資金；( 5 ) 有利于土地管理法的貫徹實(shí)施；( 6 ) 有利于搞好城市土 地開發(fā)與整理工作：( 7 ) 有利于安居工程的實(shí)施；( 8 ) 有利于防止過度炒賣地皮；( 9 ) 有利于實(shí)現(xiàn)土地單獨(dú)租賃或短期租賃；( 1 0 ) 有利于保障土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)，促進(jìn)社 會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從目前的研究來看，多數(shù)研究者對(duì)土地儲(chǔ)各持積極的肯定 態(tài)度，有一些學(xué)者同時(shí)指出，城市土地儲(chǔ)備尚處于探索和逐步完善階段，在實(shí)際 運(yùn)作中難免出現(xiàn)一些問題和負(fù)面作用，如儲(chǔ)備土地的利用不夠充分，土地儲(chǔ)備可 能引起土地價(jià)格上升，一些地區(qū)在土地儲(chǔ)備運(yùn)行中片面追求高地格，單純追求土 地收益等。 關(guān)于土地儲(chǔ)備的運(yùn)行機(jī)制，主要從儲(chǔ)備經(jīng)營主體、運(yùn)行程序、運(yùn)行環(huán)節(jié)等方 面進(jìn)行了研究。如楊繼瑞等( 2 0 0 2 ) 1 1 6 1 對(duì)土地儲(chǔ)備的運(yùn)作主體、運(yùn)作程序以及運(yùn)行 模式的建立和優(yōu)化問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為運(yùn)作主體可考慮成立土地儲(chǔ)備與開發(fā)公 司這類中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)我國各大中城市的具體情況，采取靈活多樣的儲(chǔ)備形式， 建立和形成一個(gè)分層次、多形式的儲(chǔ)備體系。歐陽安蛟等( 2 0 0 2 ) 認(rèn)為，土地儲(chǔ)備 的運(yùn)行由收購、儲(chǔ)備和出讓三個(gè)主要環(huán)節(jié)組成。其中，收購有收回、購買，置換 和征收等四種形式；儲(chǔ)備包括開發(fā)或再開發(fā)、及儲(chǔ)備：土地出讓一般采取出售、 出租兩種方式。張宏斌、賈生華( 2 0 0 0 ) 科7 】認(rèn)為杭州市、上海市、南通等城市土地 儲(chǔ)備運(yùn)作方式大體相同，包括收購一儲(chǔ)備一出讓三個(gè)階段，但在實(shí)踐中又各具特 點(diǎn)。 土地收購價(jià)格直接關(guān)系到收購者與被收購者的經(jīng)濟(jì)利益，許多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行 了研究，歐陽安蛟( 2 0 0 2 ) 1 5 l 從土地權(quán)益的角度探討了土地收購價(jià)格的內(nèi)涵界定及其 。歐陽安蛟辭，中國城市土地收購儲(chǔ)備制度：理論與實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2 0 0 2 年1 月p 1 6 p 2 1 。 嘞繼瑞、朱仁友，建立城市士地儲(chǔ)備制度的探討，管理世界，2 0 0 2 ( 3 ) 。 。張宏斌、賈生華t 城市土地儲(chǔ)備制度的功能定位及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，城市規(guī)劃，2 0 0 0 年第2 4 卷第8 期p 1 7 - p 2 0 5 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 評(píng)估方法，認(rèn)為：目前無論是收購方或是被收購方，都不是從被收購?fù)恋氐膶?shí)際 價(jià)格出發(fā)考慮問題，更多的是從自身需要解決的問題去確定土地價(jià)格。土地收購 補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)是與原土地使用者對(duì)被收購?fù)恋負(fù)碛械臋?quán)利和利益相一致的土地經(jīng)營 權(quán)或部分供應(yīng)權(quán)價(jià)格，價(jià)格構(gòu)成中不包括土地發(fā)展權(quán)價(jià)格及地上建筑物補(bǔ)償費(fèi)、 職工或住戶安置費(fèi)、企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費(fèi)等費(fèi)用，土地收購價(jià)格評(píng)估應(yīng)堅(jiān)持權(quán)利 和利益相結(jié)合、收購價(jià)格與安置補(bǔ)償費(fèi)分離、綜合協(xié)調(diào)等原則，采用市場比較法、 剩余法，收益還原法、基準(zhǔn)土地價(jià)格系數(shù)修正法、資金平衡法等方法進(jìn)行價(jià)格評(píng) 估。周歧山( 2 0 0 1 ) 。【堪l(fā) 主張，土地收購補(bǔ)償價(jià)格包括土地補(bǔ)償價(jià)格與房產(chǎn)及附屬物 補(bǔ)償價(jià)格兩大塊，其中土地補(bǔ)償價(jià)格是主體，補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t應(yīng)該是客觀、公正 地反映地塊當(dāng)前利用現(xiàn)狀下的真實(shí)價(jià)值，在此基礎(chǔ)上有關(guān)各方可直接比照基準(zhǔn)土 地價(jià)格確定補(bǔ)償價(jià)格或委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。陳志慶等( 2 0 0 2 p 1 9 】對(duì)紹興市目前 的儲(chǔ)備土地來源與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了分析，認(rèn)為土地補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是對(duì)原土地使用人 有關(guān)土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益的補(bǔ)償，直接影響土地補(bǔ)償?shù)姆ǘ?quán)利主要包括土地所有權(quán)、 土地使用權(quán)、土地供應(yīng)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)。土地補(bǔ)償大小的影響因素包括土地區(qū)位、 土地用途、土地使用權(quán)年限、土地成本等，應(yīng)根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)原則、土地補(bǔ)償與安 置補(bǔ)償相分離原則、增值貢獻(xiàn)等原則來確定土地補(bǔ)償價(jià)格。 土地儲(chǔ)備基金是指土地收購及土地前期開發(fā)等所需要的有關(guān)費(fèi)用，包括啟動(dòng) 資金和流動(dòng)資金。資金是實(shí)施土地儲(chǔ)備的重要條件，許多研究認(rèn)為目前我國土地 儲(chǔ)備基金不足，影響和制約了土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展，如張宏斌、黜( 2 0 0 0 ) t 1 7 】 認(rèn)為，由于資金不足，使土地儲(chǔ)備量較小，儲(chǔ)備時(shí)間比較短，有些城市的儲(chǔ)備機(jī) 構(gòu)甚至有意控制土地儲(chǔ)備數(shù)量，儲(chǔ)備量小、儲(chǔ)備期短，土地儲(chǔ)備制度的優(yōu)勢難以 充分發(fā)揮。朱寅傳( 2 0 0 1 ) b 2 1 認(rèn)為，土地儲(chǔ)備需要投入大量資金，目前資金來源大多 是政府小量的啟動(dòng)資金以及銀行貸款資金來源以銀行貸款為主，不僅融資渠道 單一，且利率高、風(fēng)險(xiǎn)大。吳次芳、譚永忠( 2 0 0 1 ) 【2 0 】認(rèn)為，應(yīng)該積極開拓土地儲(chǔ) 備的資金來源，進(jìn)行多渠道融資，不僅可以增加資金供應(yīng)的穩(wěn)定度，而且可以降 低投資風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備資金的來源可以考慮政府撥款、銀行貸款、土地有償使用 收益、土地儲(chǔ)備收益、發(fā)行土地債券等方式。賈生華等( 2 0 0 1 ) 回【2 1 l 認(rèn)為應(yīng)該開拓融 資方式，建立城市土地基金。設(shè)立土地儲(chǔ)備基金專戶，?？顚Ｓ?，確保土地儲(chǔ)備 基金的合理使用，并不斷增值。 國外土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式、特點(diǎn)及其成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國土地儲(chǔ)備制度的建立和 。周岐山關(guān)于企業(yè)土地儲(chǔ)備補(bǔ)償問題的思考，中國土地。2 0 0 1 年，p 3 2 - p 3 3 。陳志慶、金明全、周剛?cè)A、賈生華，城市土地儲(chǔ)備征購方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究，中國大地出版社，2 0 0 2 年4 月第1 版，p 5 7 - p 6 3 。吳次芳、譚永忠，賦予新機(jī)制更大活力，中國土地，2 0 0 1 ( 8 ) p 2 1 p 2 4 廿賈生華等，城市土地儲(chǔ)備制度：模式、效果、問題和對(duì)策，現(xiàn)代城市研究，2 0 0 1 年3 月。 6 重塞盔堂亟主堂壘堡奎 一 l 笪魚 發(fā)展無疑是有幫助的，一些學(xué)者認(rèn)為國外土地儲(chǔ)各的借鑒和啟示主要包括，必須 明確土地儲(chǔ)備的目標(biāo)和儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)法 律法規(guī)體系的建設(shè)，提供必要的財(cái)政和金融保障，加強(qiáng)與城市規(guī)劃和土地利用計(jì) 劃管理的結(jié)合，完善土地儲(chǔ)備的技術(shù)導(dǎo)則和運(yùn)作規(guī)范等。楊繼瑞、朱仁友( 2 0 0 2 ) “6 j 認(rèn)為，采用靈活多樣的儲(chǔ)備形式，盡可能減少政府的財(cái)政支出，建立分層次、多 形式的儲(chǔ)備體系，建立城市土地基金，建立土地儲(chǔ)備的市場化運(yùn)作機(jī)制等。歐陽 安蛟、查志強(qiáng)( 2 0 0 1 ) 唰【2 2 】結(jié)合我國城市土地市場的特點(diǎn)，總結(jié)歸納出一些值得借鑒 的地方，包括土地征購應(yīng)按照市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，要有完善的法律支持體系，要 有規(guī)劃與計(jì)劃作指導(dǎo)，要有規(guī)范的征購程序和政府土地出讓行為，組建專門的機(jī) 構(gòu)等。 值得一提的是，我國臺(tái)灣許多學(xué)者對(duì)臺(tái)灣土地儲(chǔ)備的必要性與可行性、功能、 運(yùn)行模式等進(jìn)行了多方面的研究。如，黃健二函( 1 9 9 3 ) t 2 3 1 對(duì)臺(tái)灣土地儲(chǔ)備的可行性 及運(yùn)行方式進(jìn)行了研究，認(rèn)為運(yùn)用“土地區(qū)段征收”建立臺(tái)灣的土地儲(chǔ)備制度是可行 的。臺(tái)灣“中國土地經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)”對(duì)臺(tái)灣土地儲(chǔ)備作了專題研究，深入分析了臺(tái)灣地區(qū) 城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營的必要性和可行性、土地儲(chǔ)備的定義、模式與功能等方面的問 題，提出建立以計(jì)劃型土地儲(chǔ)備為主導(dǎo)的地儲(chǔ)備制度，并主張修訂相關(guān)土地法 令，提供資金保證，加強(qiáng)政府管理，以推動(dòng)土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施。李承嘉 ( 1 9 9 4 ) t “j 認(rèn)為，土地儲(chǔ)備對(duì)城市有序發(fā)展的引導(dǎo)和促進(jìn)作用十分明顯，但對(duì)于土地價(jià)格的 影響是不確定的。鄭明安( 1 9 9 3 ) 。 2 5 1 探討了實(shí)行土地儲(chǔ)備對(duì)臺(tái)灣土地價(jià)格的可能影 響。吳容明尊( 1 9 9 8 ) 郾】認(rèn)為，不能僅以文字或以列舉方式對(duì)土地儲(chǔ)備的效益進(jìn)行定 性描述，還應(yīng)該進(jìn)行定量分析，設(shè)計(jì)一套客觀、合理，全面、具體的土地儲(chǔ)備預(yù) 期效益評(píng)估方法，為決策者提供科學(xué)的參考依據(jù)。 1 3 研究目標(biāo)和內(nèi)容 1 3 1 論文研究的目標(biāo) 論文旨在通過對(duì)城市土地特征、城市土地市場、價(jià)格理論和土地使用制度等 方面的論述，以及發(fā)達(dá)國家城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營的成功經(jīng)驗(yàn)，闡述建立我國城市土 地儲(chǔ)備制度的理論依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)。 通過對(duì)我國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營與國外城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營、我國若干典型城市 的土地儲(chǔ)備實(shí)踐、以及我國城市土地儲(chǔ)備制度理論與實(shí)踐之間的差異性分析，以 。歐陽安蛟、查志強(qiáng)，土地收購儲(chǔ)備制度的國際經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國的啟示，世界地理研究，2 0 0 1 年1 2 月，第1 0 卷第4 期 o 黃健二運(yùn)用區(qū)段征收建立土地儲(chǔ)備制度之探討，臺(tái)灣地政，1 9 9 3 ( 4 ) ，p 2 7 2 8 4 李承嘉，土地儲(chǔ)備制度功能分析，人與地( 臺(tái)灣) ，1 9 9 4 ( 1 2 ) ，p 5 4 。 o 鄭明安，土地儲(chǔ)備與穩(wěn)定物價(jià)之研究，臺(tái)灣土地金融季刊，1 9 9 3 ( 3 ) 。 o 吳榮明，建立土地儲(chǔ)備制度策略之研究臺(tái)灣土地金融季刊，1 9 9 8 。 ， 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 l 緒論 期建立適合我國國情的城市土地儲(chǔ)各制度，并對(duì)完善我國城市土地儲(chǔ)備制度提出 建設(shè)性的建議。 1 3 2 論文研究的主要內(nèi)容 論文研究的內(nèi)容及內(nèi)容安排，是服務(wù)于論文研究的目標(biāo)的： 第，主要闡述論文研究的背景和意義，國內(nèi)外關(guān)于城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營研究 的現(xiàn)狀，以及論文研究采用的研究方法和技術(shù)路線，由此得出論文研究的目標(biāo)和 論文研究的主要內(nèi)容。 第二，論文從城市土地的特征、城市土地使用制度、國有土地市場以及土地 價(jià)格理論等方面對(duì)建立我國城市土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行了理論上的闡述。在此基礎(chǔ)上， 論文從土地儲(chǔ)備制度的政策目標(biāo)、土地儲(chǔ)備資金來源、土地收購價(jià)格等方面對(duì)發(fā) 達(dá)國家城市土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行了重點(diǎn)論述，這既對(duì)我國建立城市土地儲(chǔ)備制度具 有重要的借鑒意義，也從實(shí)證方面為建立我國城市土地儲(chǔ)備制度提供了實(shí)踐的支 撐。 第三，鑒于我國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營發(fā)端于地方各城市的嘗試和探索，沒有適 用于全國的統(tǒng)一模式，論文以杭州市、上海市、重慶市和武漢市等四個(gè)典型城市 為研究對(duì)象對(duì)我國城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營進(jìn)行了實(shí)證對(duì)比分析，以期探索適合我國國 情的城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營模式。 第四，論文選擇了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及其職能、地儲(chǔ)備規(guī)模、土地儲(chǔ)備中的價(jià) 格、土地儲(chǔ)備的資金支持體系以及土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)等幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了重點(diǎn)闡 述和討論；并從城市房地產(chǎn)、城市規(guī)劃、土地利用、金融業(yè)、國有企業(yè)改革等方 面對(duì)我國土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行的影響進(jìn)行了客觀、辯證的評(píng)價(jià)。 第五，在結(jié)論部分，論文在前述分析論證的基礎(chǔ)上從轉(zhuǎn)變政府職能、完善法 規(guī)體系、改革集體土地征用制度、和建立高效公正價(jià)格機(jī)制等方面提出了完善我 國城市土地儲(chǔ)各制度的建設(shè)性建議，并指出了需進(jìn)步研究的問題。 1 4 研究方法和技術(shù)路線 論文研究過程中主要采用下列研究方法： 論文在進(jìn)行土地價(jià)格、土地市場和土地利用等方面的論證時(shí)，堅(jiān)持定性分析 和定量分析相結(jié)合的方法，構(gòu)建數(shù)理模型進(jìn)行分析論證。 本文選擇了杭州市、上海市、重慶市和武漢市四個(gè)典型城市作為研究對(duì)象， 對(duì)其城市土地儲(chǔ)備進(jìn)行案例實(shí)證分析研究。 比較分析方法，主要體現(xiàn)在：( 1 ) 時(shí)間上的比較，從歷史發(fā)展的角度比較分析 我國國有土地使用制度的發(fā)展變遷；( 2 ) 國別上的比較，從橫向比較的角度分析國 內(nèi)外城市土地儲(chǔ)備制度的差異；( 3 ) 理論與實(shí)踐之間的差異分析，對(duì)我國土地儲(chǔ)各 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文l 緒論 制度實(shí)踐與理論上的差異進(jìn)行比較研究。 論文研究采用的技術(shù)路線如圖1 1 。 l問題的提出及研究目標(biāo)設(shè)定 上 l論文課題設(shè)計(jì) 上 i 建立我國城市土地儲(chǔ)備制度的依據(jù) 圖1 1 論文研究的技術(shù)路線圖 f i g u r e1 1t h e t e c h n i c a lr o u t eo f p a p e rr e s e a r c h 9 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 2 建立我國城市土地儲(chǔ)備制度的理論依據(jù) 2 建立我國城市土地儲(chǔ)備制度的理論依據(jù) 作為重要的社會(huì)基本生產(chǎn)要素，土地的利用及其利用效率在很大程度上將影 響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。為改變?cè)畜w制下土地利用的低效率，我國從2 0 世 紀(jì)9 0 年代起開始回在城市土地使用制度方面進(jìn)行循序漸進(jìn)的改革，并已取得巨大 的成效。 處于制度轉(zhuǎn)型期間的我國城市土地使用制度，在改革和發(fā)展中出現(xiàn)了諸多的 偏差。為此，亟需建立適應(yīng)我國國情的、新型的城市國有土地資源配置體制，城 市土地儲(chǔ)備制度作為我國國有土地資源配置體制的創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。 2 1 城市土地的特性 土地，是由地球陸地部分一定高度和深度的巖石、礦藏、土壤、水文、大氣和 植被等要素構(gòu)成的自然綜合體；在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，絕大多數(shù)的土地資源都經(jīng)過 了人類的長期開發(fā)、改造和利用?？梢姡恋夭粌H僅是一個(gè)單純的自然綜合體， 而且是一個(gè)結(jié)合了人類正反兩方面活動(dòng)成果的自然、經(jīng)濟(jì)綜合體科2 7 】。 土地具有一系列區(qū)別于其他物質(zhì)的特性，包括自然特性和社會(huì)特性。土地的自 然特性包括位置的固定性、面積的有限性、土地質(zhì)量的差異性以及功能的永久陛， 是土地自然屬性的反映和土地所固有的，與人類對(duì)土地的利用與否沒有必然的聯(lián) 系；土地的經(jīng)濟(jì)特性是在人類對(duì)土地的改造和利用過程中逐步產(chǎn)生的，是以土地 的自然特性為基礎(chǔ)的。 鑒于目前推行的國有土地儲(chǔ)備制度實(shí)質(zhì)是我國對(duì)國有土地的利用方式的一種 改革和嘗試，因此本文主要關(guān)注城市土地的經(jīng)濟(jì)特性。 2 1 1 質(zhì)量的差異性 城市中每一宗土地都有固定的區(qū)位，具有不可移動(dòng)性，這一特性使城市土地 的利用形態(tài)受到位置的嚴(yán)格限制。土地的位置固定性形成了城市土地的自然地理 位置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)位置，使得不同區(qū)位的城市土地對(duì)于土地使用者而言具有不同的 利用價(jià)值。例如，不同區(qū)位的企業(yè)用地，使得企業(yè)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬有所差別，這個(gè)差 別被稱為區(qū)位報(bào)酬或級(jí)差收益。同時(shí)，城市中不同的產(chǎn)業(yè)對(duì)城市土地有不同的區(qū) 位要求，如商業(yè)活動(dòng)要求接近人口稠密區(qū)，以保證一定的消費(fèi)規(guī)模；工業(yè)生產(chǎn)需 要降低原材料取得和產(chǎn)品銷售中的運(yùn)輸開支，要求處于交通便捷區(qū)位；為了工作、 。1 9 8 7 年9 月9 日，深圳市政府將一幅位于特區(qū)上步地段，面積5 4 1 2 m 2 的地塊，以1 0 8 ，2 4 萬元的價(jià)格協(xié)議出 讓給深圳中航工貿(mào)中心，土地使用年限為5 0 年，標(biāo)志著我屋城市土地有償使用制度改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段 。畢寶德，土地經(jīng)濟(jì)學(xué)( 第四版) ，中國人民大學(xué)出版社。2 0 0 1 年9 月，p 3 p 6 1 0 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 2 建立我國城市土地儲(chǔ)備制度的理論依據(jù) 學(xué) - j 、生活和購物等方便，居住用地要求處于交通便利、安靜、安全的區(qū)位。 2 1 2 土地供給的稀缺性 在人類社會(huì)出現(xiàn)以前，沒有人類對(duì)土地資源的利用和需求，也就不存在土地 資源供給的稀缺性問題。隨著人類人口的急劇膨脹和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，對(duì)土 地的需求日益擴(kuò)大，而可供人類利用的土地在總體上又是有限的，由此產(chǎn)生了土 地供給的稀缺性難題。 土地供給的稀缺性，不僅表現(xiàn)為土地供給總量與土地需求總量的矛盾，而且 表現(xiàn)為由于土地位置的固定性和質(zhì)量的差異性所導(dǎo)致的在某些區(qū)域，特別是城鎮(zhèn) 和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)、人口密集地區(qū)和某些用途( 如農(nóng)業(yè)用地) 土地供給的特別稀缺。 土地供給的稀缺性日益增強(qiáng)，土地供求矛盾日益突出，導(dǎo)致一系列的土地經(jīng) 濟(jì)問題的產(chǎn)生。土地供給的稀缺性，是以土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的壟斷為基本前提 的，土地的稀缺性可能導(dǎo)致地租和土地價(jià)格猛漲、土地投機(jī)現(xiàn)象泛濫【2 7 】。 2 1 3 土地利用受政策法規(guī)規(guī)制 如前所述，土地是一種有限的、稀缺的資源；同時(shí)，城市中的土地，除了要 滿足城市單位和個(gè)人的生產(chǎn)、生活需要外，還要滿足國家、社會(huì)和公眾對(duì)土地的 公共需要。 因此，在世界各國，城市土地利用都受到了國家法律、法規(guī)或政策的嚴(yán)格限 制，城市土地利用必須在城市規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下進(jìn)行。宏觀上，城市用地的規(guī) 模、土地利用擴(kuò)展時(shí)序及其數(shù)量，必須在不違背國家法律和政策的前提下，有規(guī) 劃地、適時(shí)地滿足城市發(fā)展的需要；微觀上，城市用地必須按照城市規(guī)劃規(guī)定的 土地用途進(jìn)行配置，使城市的各類生產(chǎn)、生活及公共服務(wù)設(shè)施各自獲得適宜的位 置和面積，滿足城市功能和景觀的需要，保證城市發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)， 以提高城市用地的綜合效益捫。 2 1 4 城市用地的多功能性和集約性 城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、科技和文化中心、人口集聚地、以及第二、第三產(chǎn)業(yè) 的密集地，是一個(gè)多功能的實(shí)體。城市的多功能性和功能的整體性作用的發(fā)揮， 需要依靠城市用地的多功能配