（技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理專業(yè)論文）關(guān)于我國城市土地儲備制度的思考.pdf

重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 中文摘要 摘要 我國城市土地使用制度經(jīng)歷了有償使用、無償劃撥使用到有償使用和劃撥使 用并存的歷史變遷。目前城市土地使用的“雙軌制”雖然克服了傳統(tǒng)土地使用制度的 某些弊端，但是大量城市國有土地仍被許多管理不善和缺乏競爭力的國有企業(yè)無 償?shù)亻L期占用，土地利用效率低下，同時，大量的劃撥土地和農(nóng)村土地以隱蔽的 方式違規(guī)進(jìn)入土地市場，嚴(yán)重干擾和削弱了國家對土地市場的宏觀調(diào)控效應(yīng)。 在這種背景下，探索新型的、適合我國國情的城市土地使用制度刻不容緩。 為此，我國不少城市開始了城市土地儲備制度的試點(diǎn)工作，并已取得初步成效。 但是由于缺乏明確的理論指導(dǎo)和規(guī)范的運(yùn)作模式，以及缺乏必要的政策和法律支 持，城市土地儲備經(jīng)營中出現(xiàn)了諸多的問題和偏差。因此，對我國城市土地儲備 制度及其實(shí)踐進(jìn)行冷靜的思考是非常必要的，這種思考有助于分析問題產(chǎn)生的根 源和糾正城市土地儲備經(jīng)營中出現(xiàn)的偏差，有助于建立具有中國特色的城市土地 儲備制度。 論文首先通過對我國城市士地的特征、土地使用制度、土地價格和土地市場 的理論分析闡述了建立我國城市土地儲備制度的理論依據(jù)；從土地儲備的政策目 標(biāo)、土地儲備范圍、資金來源等方面對國外城市土地儲備經(jīng)營的深入剖析，則為 建立我國城市土地儲備制度提供了實(shí)踐依據(jù)和示范借鑒意義。 論文選擇我國杭州市、上海市、重慶市和武漢市四個典型城市作為研究對象， 試圖從土地儲備的性質(zhì)、儲備機(jī)構(gòu)的職責(zé)、土地儲備的范圍等方面對我國土地儲 備運(yùn)行模式進(jìn)行比較分析。采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，從城市規(guī)劃、 土地可持續(xù)利用、房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)的發(fā)展等方面對我國城市土地儲備經(jīng)營運(yùn)行 的影響作了客觀的、辯證的評價。 在論文的結(jié)論部分，通過對國內(nèi)外城市土地儲備經(jīng)營的差異性分析和深入挖 掘我國城市土地儲備經(jīng)營中出現(xiàn)的問題及其根源，從轉(zhuǎn)變政府職能、健全法規(guī)體 系、改革土地征用制度等方面提出了建立和完善我國城市土地儲備制度的建議， 并指出了尚需進(jìn)一步研究的問題。 關(guān)鍵讕：城市土地，土地儲備，土地儲備制度 重鏖盔堂堡主堂笪堡塞一薹塞i ! 翌 a b s t r a c t t h es y s t e mo fu r b a nl a n d r e s e r v ei nc h i n ah a se x p e r i e n c e dt h eh i s t o r i c a lc h a n g e s f r o mp a i du s et of r e ea l l o c a t i n gu s e ，e v e n t ot h ec o e x i s t e n c eo f t h e s et w o a tp r e s e n t ， t h o u g ht h ed o u b l e - t r a c ks y s t e mu s e di nu r b a nl a n dh a sg o tr i d o fs o m ep r o b l e m so f t r a d i t i o n a ll a n d u s es y s t e m ，m o s tn a t i o n a l i z e dl a n di nu r b a ni ss t i l lb e i n gf r e ea n dl o n g o c c u p i e db y t h e s es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s w h i c hl a c k g o o dm a n a g e m e n t a n d c o m p e t i t i v es t r e n g t h ，t h ee f f i c i e n c yo fl a n d u s e i sl o w a tt h es a m et i m e ，m o s t a l l o c a t i n gl a n da n dr u r a lc o l l e c t i v el a n db r e a kr u l e sa n da c c e s si n t o t h el a n dm a r k e t u n d e rc o v e r ，w h i c hs e r i o u s l yd i s t u r b sa n dw e a k e n st h ee f f e c t so fm a c r o - a d j u s t m e n t a n dc o n t r o lt ol a n dm a r k e tc a r r i e do u tb yg o v e r n m e n t i nt h i ss i t u a t i o n ，i ti se x t r e m e l yu r g e n tt oe x p l o r ed e wu r b a nl a n d - u s es y s t e m c o n f o r m i n g t ot h e r e a l i t yi nc h i n a f o rt h i sp u r p o s e ，m a n y c i t i e sb e g i nt ol a u n c ha p i l o t p r o j e c to nu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e m ， a n dh a v eg o tt h ei n i t i a le f f e c t h o w e v e r ，a s l a c k i n gc l e a rt h e o r e t i c a ld i r e c t i o na n ds t a n d a r dw o r k i n gp a r e m ， a sw e l la se s s e n t i a l b a s i so fp o l m e sa n dl a w ，t h e r ec x l m em a n yp r o b l e m sa n dd e v i a t i o n si nl a n d - r e s e r v e o p e r a t i n g s oi t i sn e c e s s a r yt ot h i n kc a l m l yo nt h eu r b a nl a n d r e s e r v es y s t e ma n di t s p r a c t i c e ，w h i c h i sn o t o n l y b e n e f i c i a lt oa n a l y z et h es o u r c eo f p r o b l e m sa n dc o r r e c tt h e d e v i a t i o n sb r o u g h ta b o u tb yl a n d - r e s e r v eo p e r a t i n g ，b u ta l s ob e n e f i c i a lt oe s t a b l i s ht h e u r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s t h i s p a p e r ，f i r s t l y ，a n a l y z e st h e o r e t i c a l l yt h ef e a t u r e so f u r b a nl a n di nc h i n a ， t h el a n d u s es y s t e m ，t h el a n dp r i c e ，a n dt h el a n dm a r k e t ；e l a b o r a t et h et h e o r e t i c a l b a s i so f e s t a b l i s h i n gt h eu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e mi nc h i n a t h e nt h i sp a p e rg i v e st h e d e e pa n a l y s i so f u r b a nl a n d r e s e r v eo p e r a t i n gi no t h e rc o u n t r i e st h r o u g ht h ea s p e c t so f t h et a r g e to fp o l i c y ，t h ee x t e n to fl a n d - r e s e r v ea n dt h es o u r c eo f c a p i t a l ， w h i c h p r o v i d e s t h e p r a c t i c a lb a s i sa n de x a m p l e s t oe s t a b l i s hl a n d - r e s e r v es y s t e mi nc h i n a t h i sp a p e rc h o o s ef o u rt y p i c a lc i t i e s - - h a n gz h o u ，s h a n g h a i ，c h o n g q i n g ，a n d w u h a na st h er e s e a r c ho b j e c t s ，a n dt r i e st od oc o m p a r a t i v ea n a l y s i so nl a n d r e s e r v e w o r k i n g p a t t e r n o f c h i n a t h r o u g hs i x a s p e c t s ，s u c ha s t h e n a t u r e o f l a n d - r e s e r v e ，t h e f u n c t i o no fr e s e r v ei n s t i t u t i o n ，t h ee x t e n to fl a n d - r e s e r v ea n ds oo n w h e n a n a l y z i n g t h ea f f e c to f w o r k i n gu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e m ， q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s8 r ec o m b i n e dt ou s e ，g i v i n gt h eo b j e c t i v ee v a l u a t i o no fu r b a nl a n d - r e s e r v e o p e r a t i n go n t h ef i e l d so f u r b a n p l a n n i n g ，l a n ds u s t a i n a b l eu s i n g ，d e v e l o p m e n to f r e a l 重塞盔堂堡主堂壁壘塞 一薹苧塑星 e s t a t ea n df i n a n c i a lb u s i n e s s ， e r e i nt h ee n d ，t h i sp a p e rd o e st h ev a r i a n c ea n a l y s i so fl a n d r e s e r v eo p e r a t i n go f h o m ea n da b r o a d ，d e e p l yd i g st h ep r o b l e ma n di t ss o u r c ea r i s i n gi nc h i n a su r b a n l a n d r e s e r v eo p e r a t i n g m o r e o v e r ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h es u g g e s t i o nt oe s t a b l i s h a n dp e r f e c tc h i n a su r b a nl a n d r e s e r v es y s t e m ， a n dp o i n t so u tt h eq u e s t i o n ss t i l l n e e d i n g f u r t h e rr e s e a r c h k e y w o r d s ：u r b a nl a n d ，l a n dr e s e r v e ，s y s t e m o f l a n dr e s e r v e l i t 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 1緒論 1 1 論文研究的背景和意義 1 1 1 論文研究的背景 我國。城市土地歸國家所有，通過實(shí)行土地有償有期限使用制度，形成國有土 地市場。在這種制度框架下，國家是唯一的國有土地所有者，國有土地使用權(quán)經(jīng) 出讓和出租形成壟斷性的國有土地一級市場；合法取得的國有土地使用權(quán)在合同 規(guī)定的范圍內(nèi)可以進(jìn)入市場流通，通過轉(zhuǎn)讓和出租，形成競爭性的國有土地二級 市場。 但是，傳統(tǒng)的土地?zé)o償、無期限劃撥使用制度，造成大量國有存量土地產(chǎn)權(quán) 不明晰、管理制度不完善，城市政府不能有效地壟斷國有土地一級市場的土地供 應(yīng)，出現(xiàn)了一個巨大的“灰色土地市場”，許多單位和企業(yè)繞開政府私自進(jìn)行土地出 租和轉(zhuǎn)讓。這造成了國有土地資產(chǎn)收益流失嚴(yán)重，干擾了國家對國有土地市場的 宏觀調(diào)控效應(yīng)，擾亂了房地產(chǎn)市場秩序，給城市規(guī)劃和城市管理造成了極大的困 難。 而對于已經(jīng)納入有償使用范圍的土地供應(yīng)，則仍然存在供應(yīng)方式不規(guī)范、土 地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、土地利用效率低下、政府官員“尋租現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。為此， 亟需建立適應(yīng)我國國情的、新型的城市國有土地資源配置體制，城市土地儲備制 度作為我國國有土地資源配置體制的創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。 城市土地儲備制度，是指城市土地儲備機(jī)構(gòu)通過征用、收購、置換、轉(zhuǎn)制、 收回等方式，將分散土地予以儲備和集中，在進(jìn)行了職工及居民的安置、房屋拆 遷、土地平整等一系列土地整理工作后，根據(jù)城市規(guī)劃和城市土地出讓年度計劃， 有計劃地將儲備土地投入市場的制度。城市土地儲備制度的主要目標(biāo)是通過政府 壟斷國有土地一級市場供應(yīng)，增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，防止土地收益流 失，規(guī)范市場秩序。自1 9 9 6 年全國部分城市推行土地儲備以來，已取得了一系列 的成效，如，國有土地市場化配置程度不斷提高，有效地實(shí)現(xiàn)了國有土地資源的 保值和增值、為城市建設(shè)積累了大量建設(shè)資金，盤活了大量閑置國有存量土地， 推動了國有企業(yè)的改革等。 但是在城市土地儲備經(jīng)營中，同樣出現(xiàn)了諸多的問題和偏差，如不少城市在 “城市經(jīng)營”戰(zhàn)略的掩蓋下肆意擴(kuò)大土地儲備范圍，掀起了全國性的“圈地”、“占地” 浪潮，農(nóng)村土地保護(hù)形勢非常嚴(yán)峻；不遵循土地價格形成的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和價值 。本論文研究的對象和范強(qiáng)是中國大陸，并不包括中國香港、澳門和臺灣地區(qū)本文中。我國”、“中國”等類 似表述在未予特殊說明的情況下均指中國大陸下同 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 規(guī)律，必政府定價強(qiáng)制收購?fù)恋?，損害了原土地使用權(quán)人或所有權(quán)人的合法權(quán)益， 弓l 發(fā)了大量社會矛盾；缺乏必要的和健全的風(fēng)險防范機(jī)制，城市土地儲備經(jīng)營蘊(yùn) 涵巨大風(fēng)險，大量銀行和金融資金沉淀其中，加劇了金融風(fēng)險和金融機(jī)構(gòu)改革的 難度等。 城市土地儲備經(jīng)營中出現(xiàn)的問題和偏差，促使我們應(yīng)當(dāng)對城市土地儲備制度 及其實(shí)踐進(jìn)行冷靜的思考，提醒我們應(yīng)當(dāng)讓城市土地儲備制度的功能和目標(biāo)自然 回歸，并在此基礎(chǔ)上探索適合我國國情、省情和市情的城市土地儲備制度。 1 1 2 論文研究的意義 對我國城市土地儲備經(jīng)營進(jìn)行冷靜審慎的思考有助于指引我國的城市土地儲 備經(jīng)營實(shí)踐。毫無疑問，城市土地儲備制度是我國國有土地資源配置機(jī)制的一項 制度創(chuàng)新，制度的推行能夠部分地解決我國土地配置機(jī)制多年形成的積弊，能夠 極大地提高我國國有土地市場化配置的程度和效率。但是，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到土地 儲備制度的實(shí)質(zhì)是我國國有土地使用制度的種創(chuàng)新和變革，它不是我國土地制 度的全部，也不是解決我國土地問題的金鑰匙，其功能和效應(yīng)的發(fā)揮既取決于制 度自身的生命力，更取決于土地儲備制度與其他制度( 如土地所有權(quán)制度) 的相融 性。 對我國城市土地儲備經(jīng)營進(jìn)行冷靜審慎的思考有助于建立中國特色的城市土 地儲備制度。土地儲備制度發(fā)端于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，我國與之有不同的歷史文 化、不同的價值取向和不同的制度基礎(chǔ)，亦即我國有不同的國情；完全移植接納 或是盲目改造國外城市土地儲備制度，都不利于建立具有中國特色的城市土地儲 各制度。 1 2 國內(nèi)外相關(guān)研究綜述 城市土地儲備起源于1 8 9 6 年的荷蘭阿姆斯特丹，在此之后，西方國家的研究 者展開了深入的理論研究，他們的研究努力及研究成果極大地豐富了土地儲備理 論，有力地推動了城市土地儲備經(jīng)營實(shí)踐。我國高向軍o 、張文新、楊遴杰圓、林 堅、李聽、高永等研究者對國外城市土地儲備研究有過系統(tǒng)完整的研究。 我國的城市土地儲備實(shí)踐尚不足i o 年時間 ，但是我國研究者對土地儲備的 研究比較豐富和深入，產(chǎn)生了許多具有歷史意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義的論述、論文和 著作，如朱寅傳等杭州市土地儲備體系及模式( 1 9 9 8 ) 、楊遴杰中國城市土地 儲備功能與模式研究( 2 0 0 2 ) 、歐陽安蛟等中國城市土地儲備經(jīng)營制度：理論與 。高向軍、張文新，國內(nèi)外土地儲各研究的現(xiàn)狀評價和展望，中國房地產(chǎn)金融，2 0 0 3 ( 3 ) 。楊遴杰、林堅、李昕、高永，國外土地儲備制度及借鑒，中國土地，2 0 0 0 ( 5 ) 。 。1 9 9 6 年，上海市成立了我國第一家城市土地儲備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展公司，距城市土地儲備的起源正 好1 0 0 年 2 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 實(shí)踐( 2 0 0 2 ) 等。 1 2 1 國外相關(guān)研究綜述 國外城市土地儲備經(jīng)營最早起源于1 9 世紀(jì)末的荷蘭阿姆斯特丹，但其發(fā)展和 完善是在2 0 世紀(jì)7 0 年代前后的二、三十年間，因此國外有關(guān)城市土地儲備經(jīng)營 的研究成果、論述和著作也集中在這段時間。根據(jù)我國高向軍【l 】、張文新、楊遴杰 1 2 1 、林堅、李昕、高永等研究者對國外城市土地儲備的研究表明，國外城市土地儲 備研究的主要特點(diǎn)和內(nèi)容體現(xiàn)在如下方面： 關(guān)于土地儲備的必要性，國外許多學(xué)者都認(rèn)為土地儲備是政府調(diào)控土地市場， 實(shí)現(xiàn)城市社會公共利益的主要手段。如r i c h a r dpf i s h m a n ( 1 9 7 ) ；例認(rèn)為，城市土地 利用應(yīng)同時考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會福利目標(biāo)，城市土地利用的基本原則應(yīng)是達(dá)到土 地公共效用的最大化，政府應(yīng)對土地市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓苤疲恋貎涫钦{(diào)控 和管制土地市場的有效手段。c h a r l e s h e a r ( 1 9 7 4 ) 4 1 認(rèn)為，土地儲備是解決城市問題， 促進(jìn)城市有序成長的一種必要手段，并主張建立土地銀行。來執(zhí)行土地儲備政策， 具體實(shí)旌土地的征收、取得以及公共設(shè)施的開發(fā)建設(shè)。 關(guān)于土地儲備的作用與效果，主要從土地儲備具有促進(jìn)城市有序發(fā)展、降低 住房價格、平抑土地價格、抑制土地投機(jī)、提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面進(jìn)行論 述。如a n n l s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 1 5 1 認(rèn)為，歐洲的土地儲備在促進(jìn)歐洲各國城市有序發(fā)展 以及提供良好的住房方面起到了積極的作用。h a r v e y 【6 】c h a r l e sh e a r ( 1 9 7 4 ) 認(rèn)為， 土地儲備能夠保證城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的實(shí)旆及城市公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。j a c k c a r t & l a w r e n c e b s m i t h ( 1 9 7 5 ) 】認(rèn)為，土地儲備包含了一些降低土地價格的因素， 如政府的土地儲備不以土地投機(jī)為目的，由于規(guī)模效應(yīng)可是實(shí)現(xiàn)較低的土地開發(fā) 成本，以及政府可以較低的儲存成本儲備土地等。但e c p o s e u r j a r ( 1 9 7 6 ) t 8 1 認(rèn)為， 土地儲備是一種公共投機(jī)行為，使用不當(dāng)反而會降低自由土地投機(jī)調(diào)節(jié)土地價格 的正面作用，因?yàn)橥恋赝稒C(jī)者之間的競爭會自動將投機(jī)收益降到合理水平。b a r l o w j ( 1 9 9 3 ) 認(rèn)為，英國政府對土地市場的控制程度最低，房地產(chǎn)市場穩(wěn)定性最差，價 格上升最快，房地產(chǎn)風(fēng)險最大。而在瑞典，地方政府建立的土地儲備制度成為制 約房地產(chǎn)價格膨脹的緩沖器，有效地限制了土地與住房價格的上漲。 關(guān)于土地儲備機(jī)構(gòu)設(shè)計與決策分析，d o ntj o 1 1 1 s o n ( 1 9 9 7 ) 【9 】等對公共部門的土 地儲備行為進(jìn)行了研究，探討了土地儲備中應(yīng)考慮的經(jīng)濟(jì)因素，認(rèn)為地方政府經(jīng) 常面臨著與房地產(chǎn)有關(guān)的土地儲備決策。地方政府可以在公開的市場交易中即時 購進(jìn)所要儲備的土地，也可憑借其特殊的權(quán)力在以后的任何時候獲得所要儲各的 土地，因此面臨現(xiàn)在購買( b u yn o w ) 還是將來購買( b u yl a t e r ) 的決策，作者通過成本 效益分析與現(xiàn)金流量分析，構(gòu)建了個政府的土地儲備決策模型。h e n r y 。土地銀行，即l a n db a n k 重垂盔堂塑主堂垡鯊塞上墮堡 b a i n f l 9 6 9 ) 【1o 】主張成立公私合營的開發(fā)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政府的土地儲備政策，具體負(fù)責(zé) 土地的取得和公共設(shè)施的開發(fā)，然后將土地出售或出租給其他開發(fā)商。c h a r l e s h e a r n ( 1 9 7 4 ) 1 4 】主張成立城市土地銀行( m 晰o p 0 1 i t a i ll a n db a n k ) 來執(zhí)行政府的土地 儲備政策，負(fù)責(zé)土地的征收、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)以及儲備土地的出售與 出租。 1 2 2 國內(nèi)相關(guān)研究綜述 我國土地儲備實(shí)踐雖然起步較晚，對土地儲備的理論研究卻比較豐富和深入， 產(chǎn)生了許多具有歷史意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義的研究成果，如朱寅傳等杭州市土地 儲備體系及模式( 1 9 9 趴、楊遴杰中國城市土地儲備功能與模式研究( 2 0 0 2 ) 、 歐陽安蛟等中國城市土地儲備經(jīng)營制度：理論與實(shí)踐( 2 0 0 2 ) 、高向軍等國內(nèi) 外土地研究的現(xiàn)狀評價及展望( 2 0 0 3 ) 、李承嘉土地儲備制度功能分析( 1 9 9 4 ) 、 張宏斌等城市土地儲備制度的功能定位及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制( 2 0 0 0 ) 、鄭英弘建立都 市土地儲備制度之研究( 1 9 9 1 ) 、黃健二運(yùn)用區(qū)段征收建立土地儲備制度之探討 ( 1 9 9 3 ) 、盧布東等城市存量土地統(tǒng)一收購性質(zhì)定位研究( 2 0 0 0 ) 、張霞等土地 統(tǒng)一收購價格內(nèi)涵晃定研究( 2 0 0 0 ) 等。 目前國內(nèi)關(guān)于土地儲備的研究主要集中在土地儲備的必要性、土地儲備的作 用與功能、土地儲備的運(yùn)行機(jī)制與配套體系、土地儲備的價格評估、土地基金來 源及風(fēng)險管理、以及國外土地儲備經(jīng)驗(yàn)及借鑒等方面。 許多研究者從我國城市土地市場現(xiàn)狀及存在的問題，以及城市發(fā)展的需要等 方面分析土地儲備的必要性。如冷宏志等( 2 0 0 1 ) 科“】認(rèn)為，我國城市存量土地幾乎 都掌握在土地使用者手中，這些土地通過合法渠道進(jìn)入土地市場造成城市土地供 應(yīng)總量失控，土地招標(biāo)拍賣制度難以推行，國有土地資產(chǎn)大量流失。實(shí)行土地儲 備制度，形成政府對城市存量土地供應(yīng)的壟斷，是解決這些問題的必然選擇。如 朱寅傳( 2 0 0 1 ) 斜“j 認(rèn)為，土地儲備是深化土地使用制度改革的需要，是推進(jìn)土地招 標(biāo)、拍賣的需要，是實(shí)現(xiàn)國有土地資本良性運(yùn)行，增加土地資產(chǎn)收益的需要，也 是開展舊城改造和土地整理的需要。仇保興( 2 0 0 1 ) 1 3 1 認(rèn)為，我國土地市場上的多 渠道、多頭供地影響了公平、公正的市場競爭原則，影響了土地招標(biāo)拍賣的實(shí)施 和發(fā)展，政府必須強(qiáng)化土地一級市場的宏觀調(diào)控，實(shí)行土地儲備制度，壟斷土地 一級市場的供應(yīng)。如盧步東、夏積亮( 2 0 0 0 ) 【1 4 】認(rèn)為，建立土地統(tǒng)一儲備經(jīng)營制度 是盤活城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地和置換城鎮(zhèn)內(nèi)部低效利用土地，增加城市化進(jìn)程中建設(shè) 。拎宏志、宮玉泉，建立土地收購儲各制度、壟斷存量土地供應(yīng)：土地收購儲備一經(jīng)營城市的必然選擇【m 土 地市場管理叢書編委會犏地質(zhì)出版社，2 0 0 1 ( 4 ) 。 。朱寅傳等，城市土地儲備制度：理論、實(shí)踐、政策，浙江大學(xué)出版社，2 0 0 1 ，p 6 8 。 o 仇保興，土地招標(biāo)拍賣：經(jīng)營城市的必然選擇，中國土地，2 0 0 l o ) ，p 1 1 - p 1 3 。 。盧步東、夏積亮，城市存量土地統(tǒng)一收購性質(zhì)定位研究，浙江大學(xué)出版社( 理學(xué)版) ，2 0 0 0 年5 月第2 7 卷第3 期，p 3 3 8 4 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 用地的有效供給量，解決城市化進(jìn)程中建設(shè)用地對耕地的需求量與可供量之間的 矛盾的有效途徑，也是規(guī)范土地市場、促進(jìn)國企改革、解決土地?zé)o償使用制度下 產(chǎn)生的諸多歷史遺留問題的必然選擇。 對于土地儲備的功能，多數(shù)研究者認(rèn)為土地儲備能夠規(guī)范和調(diào)控土地市場、 籌集大量城市建設(shè)資金、推動國有企業(yè)改革等。如，冷宏志等( 2 0 0 1 ) u ”認(rèn)為，土地 儲備能夠規(guī)范和調(diào)控土地市場、推進(jìn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變、為國企改革提供巨額 資金、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。歐陽安蛟( 2 0 0 2 ) 科”】認(rèn)為，土地儲備使政府壟斷了城市存 量土地供應(yīng)、增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力、有利于企業(yè)脫困改制和結(jié)構(gòu)調(diào)整、有利 于合理利用城市土地、保證城市規(guī)劃的實(shí)施。楊繼瑞等( 2 0 0 2 ) o 【l 6 】認(rèn)為我國土地儲 備的作用包括：( 1 ) 有利于保護(hù)耕地；( 2 ) 有利于發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化城市土地 配置：( 3 ) 有利于盤活存量土地資產(chǎn)，防止土地資源浪費(fèi)；( 4 ) 有利于增加財政收入， 籌集城市建設(shè)資金；( 5 ) 有利于土地管理法的貫徹實(shí)施；( 6 ) 有利于搞好城市土 地開發(fā)與整理工作：( 7 ) 有利于安居工程的實(shí)施；( 8 ) 有利于防止過度炒賣地皮；( 9 ) 有利于實(shí)現(xiàn)土地單獨(dú)租賃或短期租賃；( 1 0 ) 有利于保障土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)，促進(jìn)社 會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從目前的研究來看，多數(shù)研究者對土地儲各持積極的肯定 態(tài)度，有一些學(xué)者同時指出，城市土地儲備尚處于探索和逐步完善階段，在實(shí)際 運(yùn)作中難免出現(xiàn)一些問題和負(fù)面作用，如儲備土地的利用不夠充分，土地儲備可 能引起土地價格上升，一些地區(qū)在土地儲備運(yùn)行中片面追求高地格，單純追求土 地收益等。 關(guān)于土地儲備的運(yùn)行機(jī)制，主要從儲備經(jīng)營主體、運(yùn)行程序、運(yùn)行環(huán)節(jié)等方 面進(jìn)行了研究。如楊繼瑞等( 2 0 0 2 ) 1 1 6 1 對土地儲備的運(yùn)作主體、運(yùn)作程序以及運(yùn)行 模式的建立和優(yōu)化問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為運(yùn)作主體可考慮成立土地儲備與開發(fā)公 司這類中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)我國各大中城市的具體情況，采取靈活多樣的儲備形式， 建立和形成一個分層次、多形式的儲備體系。歐陽安蛟等( 2 0 0 2 ) 認(rèn)為，土地儲備 的運(yùn)行由收購、儲備和出讓三個主要環(huán)節(jié)組成。其中，收購有收回、購買，置換 和征收等四種形式；儲備包括開發(fā)或再開發(fā)、及儲備：土地出讓一般采取出售、 出租兩種方式。張宏斌、賈生華( 2 0 0 0 ) 科7 】認(rèn)為杭州市、上海市、南通等城市土地 儲備運(yùn)作方式大體相同，包括收購一儲備一出讓三個階段，但在實(shí)踐中又各具特 點(diǎn)。 土地收購價格直接關(guān)系到收購者與被收購者的經(jīng)濟(jì)利益，許多學(xué)者對此進(jìn)行 了研究，歐陽安蛟( 2 0 0 2 ) 1 5 l 從土地權(quán)益的角度探討了土地收購價格的內(nèi)涵界定及其 。歐陽安蛟辭，中國城市土地收購儲備制度：理論與實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2 0 0 2 年1 月p 1 6 p 2 1 。 嘞繼瑞、朱仁友，建立城市士地儲備制度的探討，管理世界，2 0 0 2 ( 3 ) 。 。張宏斌、賈生華t 城市土地儲備制度的功能定位及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，城市規(guī)劃，2 0 0 0 年第2 4 卷第8 期p 1 7 - p 2 0 5 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 緒論 評估方法，認(rèn)為：目前無論是收購方或是被收購方，都不是從被收購?fù)恋氐膶?shí)際 價格出發(fā)考慮問題，更多的是從自身需要解決的問題去確定土地價格。土地收購 補(bǔ)償價格應(yīng)是與原土地使用者對被收購?fù)恋負(fù)碛械臋?quán)利和利益相一致的土地經(jīng)營 權(quán)或部分供應(yīng)權(quán)價格，價格構(gòu)成中不包括土地發(fā)展權(quán)價格及地上建筑物補(bǔ)償費(fèi)、 職工或住戶安置費(fèi)、企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費(fèi)等費(fèi)用，土地收購價格評估應(yīng)堅持權(quán)利 和利益相結(jié)合、收購價格與安置補(bǔ)償費(fèi)分離、綜合協(xié)調(diào)等原則，采用市場比較法、 剩余法，收益還原法、基準(zhǔn)土地價格系數(shù)修正法、資金平衡法等方法進(jìn)行價格評 估。周歧山( 2 0 0 1 ) ?！究發(fā) 主張，土地收購補(bǔ)償價格包括土地補(bǔ)償價格與房產(chǎn)及附屬物 補(bǔ)償價格兩大塊，其中土地補(bǔ)償價格是主體，補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t應(yīng)該是客觀、公正 地反映地塊當(dāng)前利用現(xiàn)狀下的真實(shí)價值，在此基礎(chǔ)上有關(guān)各方可直接比照基準(zhǔn)土 地價格確定補(bǔ)償價格或委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。陳志慶等( 2 0 0 2 p 1 9 】對紹興市目前 的儲備土地來源與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了分析，認(rèn)為土地補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是對原土地使用人 有關(guān)土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益的補(bǔ)償，直接影響土地補(bǔ)償?shù)姆ǘ?quán)利主要包括土地所有權(quán)、 土地使用權(quán)、土地供應(yīng)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)。土地補(bǔ)償大小的影響因素包括土地區(qū)位、 土地用途、土地使用權(quán)年限、土地成本等，應(yīng)根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)原則、土地補(bǔ)償與安 置補(bǔ)償相分離原則、增值貢獻(xiàn)等原則來確定土地補(bǔ)償價格。 土地儲備基金是指土地收購及土地前期開發(fā)等所需要的有關(guān)費(fèi)用，包括啟動 資金和流動資金。資金是實(shí)施土地儲備的重要條件，許多研究認(rèn)為目前我國土地 儲備基金不足，影響和制約了土地儲備制度的發(fā)展，如張宏斌、黜( 2 0 0 0 ) t 1 7 】 認(rèn)為，由于資金不足，使土地儲備量較小，儲備時間比較短，有些城市的儲備機(jī) 構(gòu)甚至有意控制土地儲備數(shù)量，儲備量小、儲備期短，土地儲備制度的優(yōu)勢難以 充分發(fā)揮。朱寅傳( 2 0 0 1 ) b 2 1 認(rèn)為，土地儲備需要投入大量資金，目前資金來源大多 是政府小量的啟動資金以及銀行貸款資金來源以銀行貸款為主，不僅融資渠道 單一，且利率高、風(fēng)險大。吳次芳、譚永忠( 2 0 0 1 ) 【2 0 】認(rèn)為，應(yīng)該積極開拓土地儲 備的資金來源，進(jìn)行多渠道融資，不僅可以增加資金供應(yīng)的穩(wěn)定度，而且可以降 低投資風(fēng)險。土地儲備資金的來源可以考慮政府撥款、銀行貸款、土地有償使用 收益、土地儲備收益、發(fā)行土地債券等方式。賈生華等( 2 0 0 1 ) 回【2 1 l 認(rèn)為應(yīng)該開拓融 資方式，建立城市土地基金。設(shè)立土地儲備基金專戶，?？顚Ｓ?，確保土地儲備 基金的合理使用，并不斷增值。 國外土地儲備運(yùn)作模式、特點(diǎn)及其成功經(jīng)驗(yàn)，對我國土地儲備制度的建立和 。周岐山關(guān)于企業(yè)土地儲備補(bǔ)償問題的思考，中國土地。2 0 0 1 年，p 3 2 - p 3 3 。陳志慶、金明全、周剛?cè)A、賈生華，城市土地儲備征購方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究，中國大地出版社，2 0 0 2 年4 月第1 版，p 5 7 - p 6 3 。吳次芳、譚永忠，賦予新機(jī)制更大活力，中國土地，2 0 0 1 ( 8 ) p 2 1 p 2 4 廿賈生華等，城市土地儲備制度：模式、效果、問題和對策，現(xiàn)代城市研究，2 0 0 1 年3 月。 6 重塞盔堂亟主堂壘堡奎 一 l 笪魚 發(fā)展無疑是有幫助的，一些學(xué)者認(rèn)為國外土地儲各的借鑒和啟示主要包括，必須 明確土地儲備的目標(biāo)和儲備機(jī)構(gòu)的職能，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)法 律法規(guī)體系的建設(shè)，提供必要的財政和金融保障，加強(qiáng)與城市規(guī)劃和土地利用計 劃管理的結(jié)合，完善土地儲備的技術(shù)導(dǎo)則和運(yùn)作規(guī)范等。楊繼瑞、朱仁友( 2 0 0 2 ) “6 j 認(rèn)為，采用靈活多樣的儲備形式，盡可能減少政府的財政支出，建立分層次、多 形式的儲備體系，建立城市土地基金，建立土地儲備的市場化運(yùn)作機(jī)制等。歐陽 安蛟、查志強(qiáng)( 2 0 0 1 ) 唰【2 2 】結(jié)合我國城市土地市場的特點(diǎn)，總結(jié)歸納出一些值得借鑒 的地方，包括土地征購應(yīng)按照市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，要有完善的法律支持體系，要 有規(guī)劃與計劃作指導(dǎo)，要有規(guī)范的征購程序和政府土地出讓行為，組建專門的機(jī) 構(gòu)等。 值得一提的是，我國臺灣許多學(xué)者對臺灣土地儲備的必要性與可行性、功能、 運(yùn)行模式等進(jìn)行了多方面的研究。如，黃健二函( 1 9 9 3 ) t 2 3 1 對臺灣土地儲備的可行性 及運(yùn)行方式進(jìn)行了研究，認(rèn)為運(yùn)用“土地區(qū)段征收”建立臺灣的土地儲備制度是可行 的。臺灣“中國土地經(jīng)濟(jì)學(xué)會”對臺灣土地儲備作了專題研究，深入分析了臺灣地區(qū) 城市土地儲備經(jīng)營的必要性和可行性、土地儲備的定義、模式與功能等方面的問 題，提出建立以計劃型土地儲備為主導(dǎo)的地儲備制度，并主張修訂相關(guān)土地法 令，提供資金保證，加強(qiáng)政府管理，以推動土地儲備制度的實(shí)施。李承嘉 ( 1 9 9 4 ) t “j 認(rèn)為，土地儲備對城市有序發(fā)展的引導(dǎo)和促進(jìn)作用十分明顯，但對于土地價格的 影響是不確定的。鄭明安( 1 9 9 3 ) 。 2 5 1 探討了實(shí)行土地儲備對臺灣土地價格的可能影 響。吳容明尊( 1 9 9 8 ) 郾】認(rèn)為，不能僅以文字或以列舉方式對土地儲備的效益進(jìn)行定 性描述，還應(yīng)該進(jìn)行定量分析，設(shè)計一套客觀、合理，全面、具體的土地儲備預(yù) 期效益評估方法，為決策者提供科學(xué)的參考依據(jù)。 1 3 研究目標(biāo)和內(nèi)容 1 3 1 論文研究的目標(biāo) 論文旨在通過對城市土地特征、城市土地市場、價格理論和土地使用制度等 方面的論述，以及發(fā)達(dá)國家城市土地儲備經(jīng)營的成功經(jīng)驗(yàn)，闡述建立我國城市土 地儲備制度的理論依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)。 通過對我國城市土地儲備經(jīng)營與國外城市土地儲備經(jīng)營、我國若干典型城市 的土地儲備實(shí)踐、以及我國城市土地儲備制度理論與實(shí)踐之間的差異性分析，以 。歐陽安蛟、查志強(qiáng)，土地收購儲備制度的國際經(jīng)驗(yàn)及其對我國的啟示，世界地理研究，2 0 0 1 年1 2 月，第1 0 卷第4 期 o 黃健二運(yùn)用區(qū)段征收建立土地儲備制度之探討，臺灣地政，1 9 9 3 ( 4 ) ，p 2 7 2 8 4 李承嘉，土地儲備制度功能分析，人與地( 臺灣) ，1 9 9 4 ( 1 2 ) ，p 5 4 。 o 鄭明安，土地儲備與穩(wěn)定物價之研究，臺灣土地金融季刊，1 9 9 3 ( 3 ) 。 o 吳榮明，建立土地儲備制度策略之研究臺灣土地金融季刊，1 9 9 8 。 ， 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 l 緒論 期建立適合我國國情的城市土地儲各制度，并對完善我國城市土地儲備制度提出 建設(shè)性的建議。 1 3 2 論文研究的主要內(nèi)容 論文研究的內(nèi)容及內(nèi)容安排，是服務(wù)于論文研究的目標(biāo)的： 第，主要闡述論文研究的背景和意義，國內(nèi)外關(guān)于城市土地儲備經(jīng)營研究 的現(xiàn)狀，以及論文研究采用的研究方法和技術(shù)路線，由此得出論文研究的目標(biāo)和 論文研究的主要內(nèi)容。 第二，論文從城市土地的特征、城市土地使用制度、國有土地市場以及土地 價格理論等方面對建立我國城市土地儲備制度進(jìn)行了理論上的闡述。在此基礎(chǔ)上， 論文從土地儲備制度的政策目標(biāo)、土地儲備資金來源、土地收購價格等方面對發(fā) 達(dá)國家城市土地儲備制度進(jìn)行了重點(diǎn)論述，這既對我國建立城市土地儲備制度具 有重要的借鑒意義，也從實(shí)證方面為建立我國城市土地儲備制度提供了實(shí)踐的支 撐。 第三，鑒于我國城市土地儲備經(jīng)營發(fā)端于地方各城市的嘗試和探索，沒有適 用于全國的統(tǒng)一模式，論文以杭州市、上海市、重慶市和武漢市等四個典型城市 為研究對象對我國城市土地儲備經(jīng)營進(jìn)行了實(shí)證對比分析，以期探索適合我國國 情的城市土地儲備經(jīng)營模式。 第四，論文選擇了土地儲備機(jī)構(gòu)及其職能、地儲備規(guī)模、土地儲備中的價 格、土地儲備的資金支持體系以及土地儲備的風(fēng)險等幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了重點(diǎn)闡 述和討論；并從城市房地產(chǎn)、城市規(guī)劃、土地利用、金融業(yè)、國有企業(yè)改革等方 面對我國土地儲備制度運(yùn)行的影響進(jìn)行了客觀、辯證的評價。 第五，在結(jié)論部分，論文在前述分析論證的基礎(chǔ)上從轉(zhuǎn)變政府職能、完善法 規(guī)體系、改革集體土地征用制度、和建立高效公正價格機(jī)制等方面提出了完善我 國城市土地儲各制度的建設(shè)性建議，并指出了需進(jìn)步研究的問題。 1 4 研究方法和技術(shù)路線 論文研究過程中主要采用下列研究方法： 論文在進(jìn)行土地價格、土地市場和土地利用等方面的論證時，堅持定性分析 和定量分析相結(jié)合的方法，構(gòu)建數(shù)理模型進(jìn)行分析論證。 本文選擇了杭州市、上海市、重慶市和武漢市四個典型城市作為研究對象， 對其城市土地儲備進(jìn)行案例實(shí)證分析研究。 比較分析方法，主要體現(xiàn)在：( 1 ) 時間上的比較，從歷史發(fā)展的角度比較分析 我國國有土地使用制度的發(fā)展變遷；( 2 ) 國別上的比較，從橫向比較的角度分析國 內(nèi)外城市土地儲備制度的差異；( 3 ) 理論與實(shí)踐之間的差異分析，對我國土地儲各 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文l 緒論 制度實(shí)踐與理論上的差異進(jìn)行比較研究。 論文研究采用的技術(shù)路線如圖1 1 。 l問題的提出及研究目標(biāo)設(shè)定 上 l論文課題設(shè)計 上 i 建立我國城市土地儲備制度的依據(jù) 圖1 1 論文研究的技術(shù)路線圖 f i g u r e1 1t h e t e c h n i c a lr o u t eo f p a p e rr e s e a r c h 9 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 2 建立我國城市土地儲備制度的理論依據(jù) 2 建立我國城市土地儲備制度的理論依據(jù) 作為重要的社會基本生產(chǎn)要素，土地的利用及其利用效率在很大程度上將影 響整個國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。為改變原有體制下土地利用的低效率，我國從2 0 世 紀(jì)9 0 年代起開始回在城市土地使用制度方面進(jìn)行循序漸進(jìn)的改革，并已取得巨大 的成效。 處于制度轉(zhuǎn)型期間的我國城市土地使用制度，在改革和發(fā)展中出現(xiàn)了諸多的 偏差。為此，亟需建立適應(yīng)我國國情的、新型的城市國有土地資源配置體制，城 市土地儲備制度作為我國國有土地資源配置體制的創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。 2 1 城市土地的特性 土地，是由地球陸地部分一定高度和深度的巖石、礦藏、土壤、水文、大氣和 植被等要素構(gòu)成的自然綜合體；在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，絕大多數(shù)的土地資源都經(jīng)過 了人類的長期開發(fā)、改造和利用。可見，土地不僅僅是一個單純的自然綜合體， 而且是一個結(jié)合了人類正反兩方面活動成果的自然、經(jīng)濟(jì)綜合體科2 7 】。 土地具有一系列區(qū)別于其他物質(zhì)的特性，包括自然特性和社會特性。土地的自 然特性包括位置的固定性、面積的有限性、土地質(zhì)量的差異性以及功能的永久陛， 是土地自然屬性的反映和土地所固有的，與人類對土地的利用與否沒有必然的聯(lián) 系；土地的經(jīng)濟(jì)特性是在人類對土地的改造和利用過程中逐步產(chǎn)生的，是以土地 的自然特性為基礎(chǔ)的。 鑒于目前推行的國有土地儲備制度實(shí)質(zhì)是我國對國有土地的利用方式的一種 改革和嘗試，因此本文主要關(guān)注城市土地的經(jīng)濟(jì)特性。 2 1 1 質(zhì)量的差異性 城市中每一宗土地都有固定的區(qū)位，具有不可移動性，這一特性使城市土地 的利用形態(tài)受到位置的嚴(yán)格限制。土地的位置固定性形成了城市土地的自然地理 位置和社會經(jīng)濟(jì)位置，使得不同區(qū)位的城市土地對于土地使用者而言具有不同的 利用價值。例如，不同區(qū)位的企業(yè)用地，使得企業(yè)的經(jīng)濟(jì)報酬有所差別，這個差 別被稱為區(qū)位報酬或級差收益。同時，城市中不同的產(chǎn)業(yè)對城市土地有不同的區(qū) 位要求，如商業(yè)活動要求接近人口稠密區(qū)，以保證一定的消費(fèi)規(guī)模；工業(yè)生產(chǎn)需 要降低原材料取得和產(chǎn)品銷售中的運(yùn)輸開支，要求處于交通便捷區(qū)位；為了工作、 。1 9 8 7 年9 月9 日，深圳市政府將一幅位于特區(qū)上步地段，面積5 4 1 2 m 2 的地塊，以1 0 8 ，2 4 萬元的價格協(xié)議出 讓給深圳中航工貿(mào)中心，土地使用年限為5 0 年，標(biāo)志著我屋城市土地有償使用制度改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段 。畢寶德，土地經(jīng)濟(jì)學(xué)( 第四版) ，中國人民大學(xué)出版社。2 0 0 1 年9 月，p 3 p 6 1 0 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 2 建立我國城市土地儲備制度的理論依據(jù) 學(xué) - j 、生活和購物等方便，居住用地要求處于交通便利、安靜、安全的區(qū)位。 2 1 2 土地供給的稀缺性 在人類社會出現(xiàn)以前，沒有人類對土地資源的利用和需求，也就不存在土地 資源供給的稀缺性問題。隨著人類人口的急劇膨脹和社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，對土 地的需求日益擴(kuò)大，而可供人類利用的土地在總體上又是有限的，由此產(chǎn)生了土 地供給的稀缺性難題。 土地供給的稀缺性，不僅表現(xiàn)為土地供給總量與土地需求總量的矛盾，而且 表現(xiàn)為由于土地位置的固定性和質(zhì)量的差異性所導(dǎo)致的在某些區(qū)域，特別是城鎮(zhèn) 和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)、人口密集地區(qū)和某些用途( 如農(nóng)業(yè)用地) 土地供給的特別稀缺。 土地供給的稀缺性日益增強(qiáng)，土地供求矛盾日益突出，導(dǎo)致一系列的土地經(jīng) 濟(jì)問題的產(chǎn)生。土地供給的稀缺性，是以土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的壟斷為基本前提 的，土地的稀缺性可能導(dǎo)致地租和土地價格猛漲、土地投機(jī)現(xiàn)象泛濫【2 7 】。 2 1 3 土地利用受政策法規(guī)規(guī)制 如前所述，土地是一種有限的、稀缺的資源；同時，城市中的土地，除了要 滿足城市單位和個人的生產(chǎn)、生活需要外，還要滿足國家、社會和公眾對土地的 公共需要。 因此，在世界各國，城市土地利用都受到了國家法律、法規(guī)或政策的嚴(yán)格限 制，城市土地利用必須在城市規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下進(jìn)行。宏觀上，城市用地的規(guī) 模、土地利用擴(kuò)展時序及其數(shù)量，必須在不違背國家法律和政策的前提下，有規(guī) 劃地、適時地滿足城市發(fā)展的需要；微觀上，城市用地必須按照城市規(guī)劃規(guī)定的 土地用途進(jìn)行配置，使城市的各類生產(chǎn)、生活及公共服務(wù)設(shè)施各自獲得適宜的位 置和面積，滿足城市功能和景觀的需要，保證城市發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)， 以提高城市用地的綜合效益捫。 2 1 4 城市用地的多功能性和集約性 城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、科技和文化中心、人口集聚地、以及第二、第三產(chǎn)業(yè) 的密集地，是一個多功能的實(shí)體。城市的多功能性和功能的整體性作用的發(fā)揮， 需要依靠城市用地的多功能配