安徽農(nóng)村社會保障地方性立法分析.doc

安徽農(nóng)村社會保障地方性立法分析摘要：安徽省農(nóng)村社會保障工作正在持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，但是農(nóng)村社會保障的地方性立法工作尚處于探索階段，存在很多問題。文章就安徽省農(nóng)村社會保障立法作出必要性和可行性分析，對構(gòu)建和完善我省農(nóng)村社保的立法工作提出了建議，認(rèn)為應(yīng)采取統(tǒng)一立法模式，確立“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)”和“社會保障一體化”原則，做到科學(xué)立法，程序公開公正。并在立法中注意做好農(nóng)村社會保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接工作，關(guān)注特殊群體的社會保障問題以及強化解決農(nóng)村社會保障糾紛的救濟立法。關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障；地方性立法；特殊群體；社會保障隨著城市化進程加快，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的逐步老化，農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障、家庭保障功能逐漸弱化，農(nóng)村人口對社會保障的需要越來越迫切。安徽作為中部農(nóng)業(yè)和人口大省，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，農(nóng)村社會保障的制度建設(shè)起步較晚，但對社會保障的需求又較為迫切。目前，安徽省積極響應(yīng)黨中央和國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的工作號召，農(nóng)村社會保障制度的實施也取得了相當(dāng)?shù)某尚?，但從法律制度而言，農(nóng)村社會保障的立法工作尚處于探索階段，許多制度尚未成型。一、安徽省農(nóng)村社會保障地方性立法的現(xiàn)狀分析(一)農(nóng)村社會保障的法律意識滯后，地方性立法存在大量空白我國農(nóng)村社會保障主要包括社會保險、社會救濟和社會福利三個方面，涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、“五?！惫B(yǎng)、優(yōu)撫安置、社會救濟等項目。目前，安徽省農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)滯后。首先，在立法意識上，還沒有完全看到建立健全農(nóng)村社會保障法律制度的重要性與迫切性，社會保障的很多項目尚未納入地方性立法的規(guī)劃，農(nóng)村社會保障的實施只是通過政府的通知性的文件，以行政命令的方式推進，幾乎無法可依。其次，社會保障存在大量的立法空白。比如農(nóng)村失業(yè)保險、生育保險等處于立法空白。農(nóng)村剩余的勞動力根本沒有失業(yè)保障。農(nóng)村婦女沒有生育保險待遇可以享受。從農(nóng)民的角度來說，由于法律知識的缺乏和社會保障意識的淡薄，大多數(shù)人錯誤地認(rèn)為社會保障完全是政府的責(zé)任，如果要求農(nóng)民個人繳納社會保障費用，那無疑是“亂收費”。另外，由于當(dāng)前農(nóng)村社會保障的規(guī)定多是政策性文件，不同于法律文件，公開性也較差，造成許多農(nóng)民對制度的知曉程度較低。(二)立法層次低，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性目前，安徽省關(guān)于農(nóng)村社會保障的地方性立法僅有一部政府規(guī)章安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法，其余的多是政府工作部門的文件。比如，目前指導(dǎo)農(nóng)村醫(yī)療保險的有安徽省新農(nóng)合補償實施方案(試行)(皖衛(wèi)農(nóng)200789號)、關(guān)于提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償待遇的通知(皖衛(wèi)農(nóng)200819號)、關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(皖衛(wèi)農(nóng)200889號)以及2009年省衛(wèi)生廳、省財政廳新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施辦法。以上的政策性文件，幾乎每年都有新的變化，缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致社會重視程度不夠，大家會把它僅僅看作是某個方面的政策，而不是有機的法律體系。其次，制定機關(guān)多是政府的工作部門，沒有地方性立法權(quán)，也導(dǎo)致社會保障制度不夠權(quán)威，政府、社會、部門、家庭和個人責(zé)任不清，缺乏必要的強制性和約束性。(三)沒有統(tǒng)一的地方性立法，缺乏整體規(guī)劃性安徽省現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障方面的規(guī)定，除有極少量的省人民代表大會制定的地方性法規(guī)和省政府制定的規(guī)章外，其余絕大部分出自省政府辦公廳、勞動與社會保障、民政、衛(wèi)生等職能部門。因為各部門的職能范圍不同，導(dǎo)致制定規(guī)范性文件時的政策選擇和價值取向不同，缺乏部門之間的橫向協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，也沒有制度建設(shè)的縱向邏輯連貫性和系統(tǒng)性，這使規(guī)范的執(zhí)行者與遵守者均無所適從，造成法制資源的浪費。二、安徽省農(nóng)村社會保障地方性立法的必要性和可行性分析(一)安徽省新農(nóng)村建設(shè)需要農(nóng)村社會保障的地方性立法黨中央、國務(wù)院以中發(fā)20061號文件的形式，發(fā)布了關(guān)于建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村目標(biāo)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村既包括農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展也包括農(nóng)村各項制度的建設(shè)和完善，其中，在農(nóng)村建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，亦是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。我們不能忽視新農(nóng)村建設(shè)的社會背景，那就是伴隨著城市化進展，安徽農(nóng)村土地被大量占用，農(nóng)村人均耕地面積急劇減少，城市化進程與農(nóng)村人口就業(yè)水平脫節(jié)，從事農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險增大，農(nóng)民收入不穩(wěn)定。更值得憂慮的是，在生產(chǎn)生活條件落后的農(nóng)村社會兩極分化日益加劇的情況下，大部分農(nóng)村居民未被納入基本保障體系，經(jīng)濟基礎(chǔ)脆弱的貧困人群有所擴大，導(dǎo)致矛盾加劇。如果在農(nóng)村不建立良好的社會保障制度，新農(nóng)村市場經(jīng)濟將不會順暢地發(fā)展起來。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，政府應(yīng)重視保護農(nóng)民的社會保障權(quán)利，要通過公共財政補貼，幫助農(nóng)民建立起包括合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等在內(nèi)的農(nóng)村社會保障體系，以保障社會公平和社會的和諧穩(wěn)定。而這一切，最終還是要靠立法來進行制度保障。(二)安徽省經(jīng)濟發(fā)展和社會保障工作日益完善，能夠為地方性立法提供經(jīng)濟和制度支持不少人認(rèn)為安徽省目前的財力尚未達到實現(xiàn)農(nóng)村全面社會保障的階段，立法工作可以延后。事實并非如此。就國際經(jīng)驗而言，德國、法國等13個歐盟國家在類似于中國目前或更低的經(jīng)濟發(fā)展階段時，已經(jīng)成功地建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng)甚至稍微落后的印度，為了防止出現(xiàn)因老返貧的現(xiàn)象，也為65歲以上的老人提供每月5美元的養(yǎng)老金。實行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。與國外做法相比，安徽省在經(jīng)濟發(fā)展水平上已經(jīng)達到了在農(nóng)村建立社會保險制度的條件。根據(jù)2006年安徽關(guān)于貫徹推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實施意見，我省正逐步加大財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入，建立與農(nóng)村發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。擴大對農(nóng)村計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點范圍。落實軍烈屬優(yōu)撫政策和各項救災(zāi)救濟政策。保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，進一步完善農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民補助等社會救助體系。2007年安徽進一步出臺推進新農(nóng)村建設(shè)的若干意見，落實農(nóng)村最低生活保障制度，將農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年平均l200元，提高農(nóng)村醫(yī)療救助水平，逐步建立重大傳染病病人醫(yī)療救助和生活救助保障機制，盡快實現(xiàn)部分社會保障制度全面覆蓋農(nóng)村。同時，開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革試點，逐步建立以個人賬戶為主、集體補助和政府補貼為輔、與其他社會保險相互銜接的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。積極做好被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作。安徽省目前已建立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、最低生活保障等在內(nèi)的農(nóng)村社會保障的基本框架，并且體現(xiàn)出制度化、統(tǒng)一化的特點。比如，在新農(nóng)村合作醫(yī)療方面，安徽規(guī)定自2008年始，將在現(xiàn)有參合費用統(tǒng)一、籌資標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下，對全省100個參合縣、市、區(qū)實行統(tǒng)一操作，包括統(tǒng)一補償模式、統(tǒng)一起付線和封頂線、統(tǒng)一補償比例、統(tǒng)一實行保底補償、統(tǒng)一逐步取消家庭賬戶實行門診統(tǒng)籌、統(tǒng)一慢性病病種和補償辦法、統(tǒng)一規(guī)范二次補償和健康體檢、統(tǒng)一基本用藥目錄和診療項目等。八大統(tǒng)一徹底改變2003年以來以縣為單位、各參合縣標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，也改變了貧縣與富縣之間由于補助差距過大而導(dǎo)致的明顯不公。因此，在經(jīng)濟和制度條件都基本具備的情況下，目前的工作就是通過地方性立法的方式將已經(jīng)日趨成熟的經(jīng)驗和制度法律化，并給未來的工作提供法律依據(jù)。(三)地方性立法的創(chuàng)制性和靈活性，能為農(nóng)村社會保障提供前瞻性的技術(shù)支持當(dāng)前我國正在抓緊制定社會保險法。從目前草案看，這部法律并沒有對農(nóng)村社會保障進行詳細規(guī)定，只是對目前農(nóng)村建立起來的新型合作醫(yī)療制度和社會養(yǎng)老制度予以確認(rèn)。根據(jù)我國立法法的規(guī)定，在上位法有空白的情況下，地方性立法的首要任務(wù)就是以立法的形式創(chuàng)制性解決由地方自己解決的問題，是對國家法律法規(guī)的拾遺補缺，重點解決經(jīng)濟、社會發(fā)展中無法可依的現(xiàn)狀。因此，我省農(nóng)保立法工作完全可以在堅持法制統(tǒng)一前提下，努力突出地方特色，為農(nóng)村社會保障提供前瞻性的技術(shù)支持。在立法中強調(diào)針對性、可行性和地方特色，努力對國家法律的補充和細化上下功夫，把搞好創(chuàng)制性立法作為立法重點，對法律尚無明確規(guī)定、而我省又迫切需要且條件成熟的，大膽探索，先行制定地方性法規(guī)。三、構(gòu)建和完善安徽省農(nóng)村社會保障的立法制度(一)確立農(nóng)村社會保障的立法原則農(nóng)村社會保障立法和制度建設(shè)應(yīng)明確“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)”和“社會保障一體化”原則。為貫徹這一原則，在地方性立法中要堅持以下幾點：1堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)的制度建設(shè)方針。2堅持權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)、公平與效率相結(jié)合、自我保障和國家保障相結(jié)合，保障水平與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。3實行個人繳費、集體補助、政府補貼、社會捐助等多渠道籌資方式。4堅持因地制宜，分類試點。5堅持屬地管理，分級負(fù)責(zé)。(二)確立統(tǒng)一的立法形式和體系安徽省農(nóng)村社會保障立法面臨的首要問題是立法體系的選擇。根據(jù)社會保障項目的不同，可以分項立法和統(tǒng)一立法，但兩者各有利弊，前者靈活性強而穩(wěn)定性不足，后者正好相反。從目前我省社會保障已有的規(guī)定來看，各種規(guī)定比較零散，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性，因此，我省立法采取統(tǒng)一性立法的方式比較可取。具體而言，由安徽省人民代表大會或人大常委會根據(jù)憲法制定安徽省農(nóng)村社會保障條例，分為總則和分則兩部分?？倓t規(guī)定農(nóng)村社會保障的基本原則和保障對象和保障項目。保障項目包括農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育保險、最低生活保障、專項救助、自然災(zāi)害救助等。分則規(guī)定各社會保障項目的參保人、主管機關(guān)、資金籌集、資金管理、保險待遇以及法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容。(三)科學(xué)立法，保障程序公開公正農(nóng)村社會保障事關(guān)農(nóng)民、民生，要考慮省內(nèi)不同地區(qū)、不同區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，如果在制度設(shè)計和保障待遇方面差異過大，則不符合法制的統(tǒng)一性以及社會保障的公平性。因此，我省立法時要做到科學(xué)立法，從論證、起草、修改、審議和通過，每一個過程都要嚴(yán)格按照立法程序走，不搶程序，不越程序，該調(diào)研的一定要調(diào)研，該聽證的一定要聽證。要將立法調(diào)研、起草、審議和法規(guī)通過后的各項工作內(nèi)容具體化、規(guī)范化。四、安徽省地方性立法還應(yīng)注意的幾個問題(一)注意做好農(nóng)村社會保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接目前大量農(nóng)民進城務(wù)工，轉(zhuǎn)為農(nóng)民工的身份，按照當(dāng)前的政策，應(yīng)給予其城市勞動者的待遇，為其購買養(yǎng)老保險。但是農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，可能隨時回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，相應(yīng)的養(yǎng)老制度安排也會不同，目前這兩者如何銜接還沒有明確的規(guī)定。在醫(yī)療保險方面，一些地方要求農(nóng)村中小學(xué)生加入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，但同時農(nóng)村以家庭為單位參加新農(nóng)合，二者的銜接也要加以研究，避免農(nóng)民重復(fù)參保，增加負(fù)擔(dān)?！靶罗r(nóng)?！睂嵤┖?，如何與“老農(nóng)保”銜接，也是迫切需要解決的問題。目前北京市的一些做法可以提供立法參考。比如，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，農(nóng)保繳費年限可按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費折算。參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)民工到達領(lǐng)取年齡時不符合按月領(lǐng)取條件的，可按一次性待遇政策，將資金轉(zhuǎn)入農(nóng)保機構(gòu)，建立個人賬戶，享受農(nóng)保待遇。農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險履行了與城鎮(zhèn)職工同等義務(wù)的，退休時可以享受同等權(quán)利。(二)特殊群體的社會保障問題1失地農(nóng)民的社會保障問題。除目前受到廣泛關(guān)注的農(nóng)民工之外，失地農(nóng)民的社會保障也需要獲得法律保護。目前，失地農(nóng)民社會保障資金的主要來源是征地補償費中的土地補償費和安置補助費，也就是江浙等地區(qū)所試行的“土地?fù)Q保障”。但是現(xiàn)在的征地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)過低，無法滿足失地農(nóng)民未來生活的基本保障。因此建議在立法中，把失地農(nóng)民納入到最低生活保障的范圍之內(nèi)。失地農(nóng)民大多生活在城市近郊或者就在市區(qū)生活，且已經(jīng)基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以失地農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與城市居民最低生活保障一致。其次，要為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障，勞動保障部門要建立專門的失地農(nóng)民基本生活保障個人專戶檔案和相應(yīng)的繳費證、領(lǐng)取證，確保失地農(nóng)民進入領(lǐng)取年齡后按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。第三，要為農(nóng)民參加醫(yī)療保險排除制度上的障礙。目前，失地農(nóng)民參加醫(yī)療保障仍然存在身份上的不確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)在個人、集體“拿大頭”的情況下，給予一定的優(yōu)惠政策，確保農(nóng)民大病有錢醫(yī)。2農(nóng)村雇工的社會保障。農(nóng)村雇工是繼農(nóng)民工以后出現(xiàn)的一個社會群體。雇主是承包集體土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，通過承包、轉(zhuǎn)包等方式擁有較多的土地使用權(quán)。雇工有的是既經(jīng)營自己承包的土地又兼職被雇用；有的是將自己承包的土地轉(zhuǎn)包給雇主，同時又被雇用；有的是可能放棄承包權(quán)，完全被雇用。農(nóng)村中的雇工現(xiàn)象已形成了一種特殊的勞動關(guān)系。一方面，它有雇傭合同關(guān)系的特點，不完全等同于勞動法上的勞動關(guān)系，另一方面，雇工和雇主之間也存在著勞動報酬的支付、生產(chǎn)安全、職業(yè)病危害等問題，要求勞動法上的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和勞動時間標(biāo)準(zhǔn)，因此，繼對農(nóng)民工、失地農(nóng)民的權(quán)益關(guān)注后，應(yīng)該對正在發(fā)展的農(nóng)村雇工問題特別關(guān)注，探討農(nóng)村雇工的職業(yè)病危害和工傷保險問題。3農(nóng)村計劃生育戶的社會保障問題。隨著計劃生育政策的繼續(xù)推行，農(nóng)村計劃生育人口也在繼續(xù)增長，其養(yǎng)老問題日益凸顯。針對農(nóng)村獨生子女戶和兩女戶的養(yǎng)老保障問題，中共中央、國務(wù)院2000年在關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決