DSU系列論文之三：非違反申訴的確立.doc

DSU系列論文之三：非違反申訴的確立DSU系列論文之三：非違反申訴的確立在前一論文中作者已經(jīng)簡單提及，由于缺乏違反申訴中那種由義務違反本身直接裁定造成了利益的喪失或損害的這樣一種推定的存在，非違反申訴的確立將更多的舉證責任放到了申訴方的肩上，其確立過程也更加復雜。盡管專家組和上訴機構(gòu)以及爭端當事方通常都認為GATT第XXIII:1(b)條所規(guī)定的非違反救濟，“應該謹慎處理而且應該作為一種例外救濟”。專家組在Japan-Film(DS44)一案中還是指出：“盡管我們認為非違反救濟應該謹慎適用并應該作為一種例外救濟，每一案件都應根據(jù)其自身價值（onitsownmerits）而受到審查，并謹記前面提及的保障互惠的關(guān)稅減讓的談判進程的需要。因此，我們作為專家組在有義務審查根據(jù)第XXIII:1(b)條的權(quán)利主張時的角色是，根據(jù)我們掌握的所有相關(guān)事實和情況，對.采取的具體措施是否已經(jīng)損害或取消了.第XXIII:1(b)條范疇內(nèi)的利益，作出客觀評估。”1本文作者擬就專家組在此方面如何根據(jù)每一案件的“自身價值”及其掌握的“所有相關(guān)事實和情況”而進行“客觀評估”的問題，進行詳細闡述。在Japan-Film(DS44)一案中，專家組將確立非違反案件的一般標準（commontest）概括如下：“第XXIII:1(b)條條文確立了申訴方為了說明根據(jù)該條而提出的一項可以審理的權(quán)利主張（acognizableclaim），所必須證明的三個要素：（1）某一WTO成員對某一措施的適用；（2）產(chǎn)生于有關(guān)適用協(xié)定的利益，以及（3）由于該措施的適用而導致的利益的喪失或損害?！?而在Korea-GovernmentProcurement(DS163)一案中，專家組則又加進了在非違反申訴案件中發(fā)展起來的一個概念，即措施所導致的利益的喪失或損害必須是違背了申訴方在訂約時的合理預期。如此以來，非違反申訴案件涉及到就是否存在如下事項所進行的審查：（1）某一WTO成員對某一措施的適用；（2）產(chǎn)生于有關(guān)適用協(xié)定的利益，以及（3）由于完全不可能被出口成員預料到的措施的適用，而導致的利益的喪失或損害。3下面我們就將分別對這些要素進行深入分析。一、措施的適用（ApplicationofaMeasure）：“措施”的效力特征在分析非違反主張的要素或稱構(gòu)成要件時，邏輯上的起點（alogicalstartingpoint）是存在某一WTO成員對某一項措施的適用。首先，有必要界定“措施”（measure）一詞的具體含義。就此而言，在大多數(shù)案件中問題往往并不在于某一項措施是否存在，而在于哪些措施是屬于第XXIII:1(b)條意義上的可歸咎于WTO成員政府的措施。換句話說，第XXIII:1(b)條意義上的措施是否必須是具有強制性的政府措施（aGovernmentalActionwithCompulsoryNature）？對于此問題，Japan-Film(DS44)一案的專家組作出如下分析：4“根據(jù)WTO協(xié)定第XVI:4條，GATT第XXIII:1(b)條之措施一詞的普通含義（ordinarymeaning）當然包括政府所頒布的法律或行政法規(guī)。但在我們看來，似乎遠不限于此而還包括缺乏法律強制性（legallyenforceableenactments）的其他政府措施。同時，也并非政府機構(gòu)的每一個意見（utterance）或者非政府組織應政府要求或基于政府某種程度支持而作出的研究報告，都能夠被視為成員政府的措施。如同GATT專家組過去所做的那樣，對我們而言很有必要審查每一個所謂的“措施”，以確定該措施是否具備為第XXIII:1(b)條目的所要求的措施的特別屬性（particularattributes）。我們對GATT實踐特別是Japan-Semi-conductors一案的專家組報告的審查表明，當行政指引創(chuàng)造了行為或不行為的動機（incentivesordisincentives），并且主要依賴政府措施以指引私方（privateparties）以某種特定方式行事（actinaparticularmanner）時，該措施即可以被視為一項政府措施（agovernmentalmeasure）。在那一案件中專家組裁定，盡管某一措施不具有強制性，也可能被視為是受GATT第XI:1條關(guān)于數(shù)量限制的條款支配的一項限制，因為存在足夠的行為或不行為的動機促使非強制性的措施（non-mandatorymeasures）生效.并且措施的實施.本質(zhì)上依賴于政府的措施或者干預，因為在這種情況下措施將以等同于強制性要求（mandatoryrequirements）的方式起作用，以至于該措施與強制性要求之間的區(qū)別只是一種形式而非實質(zhì)了.。.我們認為我們在本案中對所謂的措施的分析必須如此進行，即充分考慮到這些政府措施實施的背景及其對私方所產(chǎn)生的影響。本案中，日本主張第XXIII:1(b)條所指措施必須或者規(guī)定利益或者施以義務，而且為了施以義務該措施必須是那些施以具有法律強制性的或?qū)嵸|(zhì)上等同于此的義務（legallybindingobligationsorthesubstantiveequivalent）的政府政策或措施。而美國的立場則是，第XXIII:1(b)條所指措施不應該被限制于僅指那些具有法律強制性的或?qū)嵸|(zhì)上等同于此的義務，美國支持一個關(guān)于此詞語的涵蓋更廣的定義（amoreencompassingdefinition）。憶及Japan-Semi-conductors一案在確定一項形式上不具有約束力的（formallynon-binding）措施，是否應歸屬于第XI:1條中的政府限制時所使用的標準，即行政指引必須創(chuàng)造了行為或不行為的動機，并且對該指引的遵守必須主要依賴于政府措施。我們認為這些標準當然也完全可以適用于第XXIII:1(b)條下的措施一詞的定義。然而，我們也注意到Japan-Semi-conductors一案中沒有任何東西表明，此行為或不行為之動機的標準（incentives/disincentivestest）應被視為將形式上不具有約束力的措施定性為政府措施的唯一標準。因此，我們認為Japan-Semi-conductors一案不應該被視為規(guī)定了什么應被視為構(gòu)成了第XXIII:1(b)條下的措施的唯一標準或外部限制（outerlimit）。尤其，我們并不信服日本所提出的定義界定了什么能構(gòu)成第XXIII:1(b)條意義上的措施，即一項措施必須或者規(guī)定利益或者施以具有法律強制性的或?qū)嵸|(zhì)上等同于此的義務。在我們看來，一項政府政策或措施沒必要必須具備實質(zhì)約束力或強制性，才能夠產(chǎn)生被私方以損害或取消第XXIII:1(b)條意義上的合法預期的利益的方式而遵守的可能性。實際上，很明顯那些包含了充分的指引私方以特定方式行事的行為或不行為的動機的不具有約束力的措施，對市場準入的競爭條件也能夠產(chǎn)生潛在的不利影響。例如，大量的非違反案件中涉及了補貼，而補貼的接受只要求符合條件者的自愿遵守（voluntarycompliancewitheligibilitycriteria）。而且，我們認為也可以設(shè)想，在政府與商業(yè)之間存在高度合作與協(xié)作的情況下，例如存在對行政指引的實質(zhì)依賴以及其他政府與商業(yè)之間的非正式合作的情況下，即使是政府政策聲明中的不具約束力的、勸勵性的（hortatory）措辭，對私方而言也可能具有類似于有法律拘束力的.措施的效果。因此，我們認為就第XXIII:1(b)條所指的措施一詞，我們應給予一個廣泛的定義（beopentoabroaddefinition），即考察不具有約束力的政府措施是否具有一個類似于有約束力的措施的效果。我們之所以得出這一結(jié)論是考慮了第XXIII:1(b)條的目的，即通過為糾正那些否則就不會受到GATT規(guī)則所規(guī)范但盡管如此卻仍然損害了成員產(chǎn)生于關(guān)稅談判的利益的合法預期或使之喪失（nototherwiseregulatedbyGATTrulesthatnonethelessnullifyorimpairaMemberslegitimateexpectationsofbenefitsfromtariffnegotiations）的政府措施而提供一種途徑，來保護GATT下的減讓平衡。在我們看來為達到這一目的，這一點非常重要，即應被視為受第XXIII:1(b)條調(diào)整的政府措施的種類不應被以一種不適當?shù)南拗菩苑绞剑╝nundulyrestrictivemanner）界定。否則，就存在這樣一種風險，當政府以一種或多種方式涉嫌導致利益的喪失或損害時，將不能根據(jù)第XXIII:1(b)條進行救濟，因而阻止了該條目的的實現(xiàn)。然而，我們想強調(diào)的是，給予措施一個寬泛的定義將不會擴展第XXIII:1(b)條之救濟的適用范圍，因為仍然由申訴成員承擔清楚證明該爭議措施如何導致或引起了利益的喪失或損害的義務，并且如下面將要闡釋的，在最終的分析中被告成員政府只對其自身所引起的損害負責。由于WTO協(xié)議是一個只有國家政府或單獨關(guān)稅區(qū)才直接受其義務支配的國際協(xié)定，因此也就暗示第XXIII:1(b)條以及DSU第26.1條中的措施一詞，如同WTO協(xié)議的其他地方一樣，僅指政府政策或措施，而非那些私方的政策或措施。盡管這一原理（truth）不容置疑，但是還是有大量的貿(mào)易爭端中，就那些表面上是私人措施但盡管如此卻因為政府與那些措施的某些關(guān)聯(lián)或認可，而使得專家組面臨著對此歸責程度的困難判斷。過去GATT的案例表明，如果某一措施中存在足夠的政府參與，則該措施是由私方采取的事實并不能排除該措施可能被視為是政府性的措施的可能。在此方面很難確立明顯的界限規(guī)則。因此，那種可能性將需要個案審查（examinedonacase-by-casebasis）?！笔聦嵣?，上面這些關(guān)于措施的界定的裁定同樣適用于違反申訴中措施的界定。對于非違反申訴而言，真正特別的在于利益的界定。由于違反申訴中一個正式推定的存在，往往在確定某一措施可歸咎于政府，而該措施又違反了適用協(xié)定的義務時，便可推定成員的利益喪失或受到損害，因而也就不涉及到利益的界定問題。然而，對非違反申訴而言則其確立更為復雜。由于沒有違反申訴中的推定，在非違反申訴中申訴方承擔了更為詳細的舉證責任。申訴方必須證明該措施的適用導致了其利益的喪失或損害。因而在非違反申訴中，在確立了措施的適用以后，下一步就是證明在該措施的適用范圍內(nèi)，申訴方利益的存在。這也是確立非違反申訴最為關(guān)鍵的一步。二、利益的存在（ExistenceofaBenefit）：利益的“合法預期”憶及系列論文之一的討論，我們可以看出專家組或上訴機構(gòu)對WTO框架下利益的界定是非常寬泛的。如果WTO成員準備通過援用DSU程序?qū)で缶葷?，則該成員只要證明此類措施或情形導致了其在任何適用協(xié)定項下的“任何利益”（直接的或間接的）的喪失或損害。簡言之，只要措施的適用涉及到了適用協(xié)議所保護的成員之間關(guān)于市場準入的競爭關(guān)系而非單純的貿(mào)易流量或?qū)嶋H貿(mào)易，那么成員在此就有利益存在。尤其是審查非違反申訴的GATT專家組經(jīng)常將“競爭關(guān)系的破壞”等同于“利益的喪失或損害”。然而在非違反申訴中，申訴方如果想證明其利益的存在，最關(guān)鍵的就是證明申訴方對該利益存在前文曾頻頻提及的“合法預期”（legitimateexpectations）。事實上，在Japan-Film（DS44）一案中，專家組指出，在過去所有（只有一個例外）涉及第XXIII:1(b)條的GATT案例中，所主張的利益都是涉及到針對產(chǎn)生于有關(guān)關(guān)稅減讓的改善的市場準入機會的合法預期。5下面我們就來討論這一問題。(1)合法預期的法理基礎(chǔ)不同于以前GATT體制所涉及的單純的貿(mào)易問題，WTO框架涵蓋了更多的內(nèi)容，涉及服務貿(mào)易，與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護問題，而且還有擴大化引入諸如與貿(mào)易相關(guān)的環(huán)境問題、勞工問題等等的趨勢。而這種擴大化趨勢也就相應的增加了對利益的保護的復雜性，同時也使得有關(guān)協(xié)定更容易受到復雜的措施的損害。為了避免通過所謂的合法措施損害條約的目標，因此也就有必要創(chuàng)造諸如非違反申訴、情勢申訴等具體的新的救濟方法。同時，為了防止這些新的救濟方法的濫用，作為善意原則的一個衡平分支（anequitablebranch），采納合法預期的保護（ProtectionofLegitimateExpectations,PLE）這樣一種觀念，是非常關(guān)鍵的。保護合法預期的法理基礎(chǔ)是善意原則（goodfaithdoctrine）及此原則所派生的有約必守（pactasuntservanda）原則。和平社會所依賴的合作、公平和相互信任，不應該被嚴格法律的孤立適用（anisolatedapplicationofstrictlaw）所破壞。在此方面，國際法委員會（InternationalLawCommission）于1966年的一個評論指出，依賴于嚴格的條文解釋但卻損害了協(xié)定的本質(zhì)含義的行為，構(gòu)成了對善意原則的違反。善意原則作為支撐國際公共秩序整體框架的一個根本概念被普遍接受，尤其在條約法領(lǐng)域。聯(lián)合國憲章第2.2條以及維也納條約法公約第26條都確認了這一原則。善意原則禁止締約方基于損害協(xié)定正當含義及其目的的任何行為。在具體案例中，協(xié)定目的規(guī)定了哪些是可以被合法預期的準繩。這似乎表明，條約規(guī)定的含義不再基于締約方的主觀愿望（subjectivewill）決定，而是根據(jù)締約方通常并合理預期（ordinarilyandreasonablyexpect）的條文含義來決定。換句話說，在國際法及國際關(guān)系領(lǐng)域，一項承諾的含義將根據(jù)受諾人的合理預期的標準，而不僅僅是根據(jù)承諾人的主觀愿望或者條文的表面含義來界定。作為條約法的一部分，在沒有特別規(guī)定的情況下，WTO協(xié)議當然也要受善意原則的支配。在這方面，Korea-GovernmentProcurement(DS163)一案的專家組作出如下相關(guān)裁定：6“在我們看來，GATT/WTO法律體系下發(fā)展起來的非違反救濟不應被視為游離于國際慣例法的一般原則之外。如上面注意到的，基本前提（thebasicpremise）是成員不應該采取那些即使與條約條文一致但卻可能破壞談判伙伴的合理預期的措施。這傳統(tǒng)上出現(xiàn)于那些可能