行政管理論文-無邊界組織理論視角下大部制機(jī)構(gòu)是之理性分析.doc

行政管理論文-無邊界組織理論視角下大部制機(jī)構(gòu)是之理性分析【摘要】十七大報告提出“要加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。該研究從無邊界組織視角論述政府大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置的動因以及存在的合理性和還未獲得的優(yōu)勢。該研究是從突破各種有形和無形邊界以淡化行政色彩的視角來回應(yīng)當(dāng)前公民對服務(wù)型政府和責(zé)任政府的訴求,回歸政府公共服務(wù)的價值取向?！娟P(guān)鍵詞】大部制；無邊界組織理論；機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化【Abstract】ThereportoftheSeventeenthCongresssays“toincreaseeffortstointegrateagencies,exploretheimplementationofthefunctionsoftheorganicunityofgiantdepartmentandimproveinter-departmentalco-ordinationmechanism”.Thisarticlefocusesonthesettingofthegiantdepartment,existenceofcauseandnotavailableadvantages.Thestudyrespondstothecurrentcitizensdemandsofaservice-orientedgovernmentandresponsiblegovernmentandthereturnofthegovernmentspublicservicevaluesbybreakingthroughavarietyofvisibleandinvisiblebordersinordertodilutesomeexecutiveelements.【Keywords】Giantdepartment；borderlessorganizationtheory；rationalizationofinstitutionsetting政府組織機(jī)構(gòu)的種種邊界壁壘阻隔了信息流通,造成信息不對稱,形成了政府機(jī)構(gòu)的話語霸權(quán),從而造成了政府機(jī)構(gòu)臃腫、僵化以及行政成本增高。因此要打破上下邊界、水平邊界、地理邊界和外部邊界等四個邊界以實現(xiàn)行政職能的優(yōu)化、政府績效提升、服務(wù)性能突出和組織體制的整合,從而真正回歸政府的公共理性。1核心概念的涵義1.1大部門體制:大部門體制的涵義:所謂大部門體制,或者大部制,就是在政府的部門設(shè)置中,將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項,相對集中,由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理。一方面可以精簡政府機(jī)構(gòu),最大限度地避免部門之間的職能交叉、政出多門、多頭管理和權(quán)限沖突,簡化公務(wù)手續(xù)；另一方面也可減少橫向協(xié)調(diào)困難,裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),達(dá)到提高行政效率,降低行政成本的目標(biāo),從而有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。1.2無邊界組織理論(1)概念:無邊界組織是通用電氣的前任CE0杰克韋爾奇首創(chuàng)的一個概念。他提出公司應(yīng)該將各個職能部門之間的障礙全部消除。無邊界組織原理是受生物學(xué)的啟發(fā)而產(chǎn)生的,認(rèn)為企業(yè)組織就像生物有機(jī)體一樣,存在各種隔膜使之具有外形或界定。雖然生物體的這些隔膜有足夠的結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度,但是并不妨礙食物、血液、氧氣、化學(xué)物質(zhì)暢通無阻地穿過。無邊界組織原理認(rèn)為:信息、資源、構(gòu)想及能量也應(yīng)該能夠快速便捷地穿越企業(yè)的“隔膜”。所謂無邊界組織是指其橫向的、縱向的或外部的邊界不由某種預(yù)先設(shè)定的組織結(jié)構(gòu)所限定或定義的一種政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)計。在今天的環(huán)境中要最有效地運(yùn)作,就必須保持靈活性和非結(jié)構(gòu)化。政府機(jī)構(gòu)無邊界組織力圖取締指揮鏈,保持合適的管理跨度,以授權(quán)的團(tuán)隊取代由各個門類劃分的部門。(2)無邊界組織的內(nèi)涵:無邊界組織的內(nèi)涵包括以下幾個方面:無邊界組織可以是超組織形式。凡是存在邊界模糊化和滲透性強(qiáng)的組織都可稱為無邊界組織；無邊界組織并不是沒有邊界的組織,并非對所有邊界的絕對否定而是消除邊界的剛性；邊界的模糊性使無邊界組織更易于信息,資源及能量的滲透擴(kuò)散。無邊界組織將傳統(tǒng)組織中的剛性邊界模糊化,這種模糊化的邊界既能將各成員區(qū)分,又能夠使信息、資源、構(gòu)想及能量快捷便利地在各成員之間流動,促進(jìn)各項工作在組織中順利展開和完成,從而使組織作為一個整體的功能己遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過各個組成部分的功能；無邊界組織強(qiáng)調(diào)速度、彈性、整合和創(chuàng)新。無邊界組織根據(jù)外部環(huán)境的變化快速做出反應(yīng):員工做彈性的工作,經(jīng)常的變換工作和崗位,持續(xù)的學(xué)習(xí)新技能,依據(jù)特定的需要,整合不同的員工和部門,更加強(qiáng)調(diào)流程而不是單獨(dú)的專業(yè)化,無邊界組織還形成機(jī)制、培養(yǎng)氛圍以鼓勵創(chuàng)新和變革；無邊界組織邊界的多樣性決定了它形式的多樣性和不固定性。它可以根據(jù)實際需要減少管理層形成扁平化組織；它可以根據(jù)特定的目的將職能部門以某種特定的方式重新匯合,形成多功能團(tuán)隊；它可以與不同地區(qū)和不同國家的政府形成基于合作伙伴關(guān)系的各種跨組織形式。2大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置的動因2.1大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置的可能性(1)大部制未來的關(guān)懷和價值取向:本次大部制改革的最大特點(diǎn)是圍繞政府的職能轉(zhuǎn)變和厘清部門職責(zé)的關(guān)系來探索實行部門有機(jī)統(tǒng)一。職能調(diào)轉(zhuǎn)、整合,責(zé)任明確和關(guān)系理順都是以構(gòu)建服務(wù)型政府總體目標(biāo)為發(fā)展向度的。也就是它追求的是建設(shè)以人民滿意的服務(wù)型政府為價值取向。政府職能將以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任,意味著政府官員行政理念和行為從部門利益化到公共性為價值取向的根本轉(zhuǎn)型。顯然,這一改變將符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會的需要,使政府權(quán)力得以規(guī)范,從而真正回歸當(dāng)下政府的公共理性。(2)大部制對于以往改革試點(diǎn)的經(jīng)驗總結(jié)、反思和提升:本次大部制改革是對于我國政府機(jī)構(gòu)改革和一些地方改革試點(diǎn)的經(jīng)驗總結(jié)、反思和提升。隨著計劃經(jīng)濟(jì)解體和市場經(jīng)濟(jì)確立,政府部門必然進(jìn)行調(diào)整。改革開放以后我國進(jìn)行了五次政府機(jī)構(gòu)改革。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革,主要是為了提高政府工作效率,實現(xiàn)干部年輕化；1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是在推動政治體制改革,深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下提出的,首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題；1993年進(jìn)行了旨在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的政府機(jī)構(gòu)改革；鑒于當(dāng)時機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實,1998年中央人民政府實施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。旨在消除政企不分的組織基礎(chǔ)；在加入世貿(mào)組織的大背景之下,2003年的政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是:行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效。改革目的是,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推進(jìn)電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本。改革目標(biāo)是,逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。新階段的行政管理體制改革,無論是目標(biāo)的確立還是路徑的選擇,都需要從新的歷史起點(diǎn)思考和分析。湖北省隨州市于2000年開全國之先河進(jìn)行了大部制改革,積累了豐富的經(jīng)驗并取得了豐碩的成果。2001年,深圳市羅湖區(qū)的行政體制改革方案就主張決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的嚴(yán)格劃分,并加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)。2002年,深圳是政府的改革方案中提出,根據(jù)大行業(yè)、大系統(tǒng)原則,設(shè)置大文教、大交通、大經(jīng)濟(jì)、大衛(wèi)生等機(jī)構(gòu),同時設(shè)計若干決策局、執(zhí)行局、監(jiān)督局。2007年4份,浙江富陽就行政管理體制進(jìn)行了探索和創(chuàng)新,構(gòu)建起了“4+13于打破行業(yè)界限、部門分隔的弊端,削除政策條塊分割、多頭分散的現(xiàn)象。這與中央提出的“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”的改革思路相一致。除了以上試點(diǎn),四川成都、江蘇鎮(zhèn)江市、長株潭城市群、長三角地區(qū)等區(qū)域管理體制改革及其他省市行政管理體制改革也積累了一些有關(guān)大部制改革的經(jīng)驗。(3)國外大部制改革成功經(jīng)驗的示范性效應(yīng):西方發(fā)達(dá)國家在大部制改革積累了寶貴的精神成果和文化財富為我們提供了示范性效應(yīng)。有許多國家的政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化取得了積極的成效。20世紀(jì)60年代至70年代初,英國共合并了21個部,組成5個超級大部。1978年,澳大利亞的機(jī)構(gòu)改革,將整個中央政府的部的數(shù)量從28個減少到18個。2001年1月,日本將原有的1府(總理府)22省廳合并成1府(內(nèi)閣府)12省廳。在其他西方國家,聯(lián)邦和中央的部門原則上不超過20個,如美國部級機(jī)構(gòu)有15個,德國14個,法國18個,加拿大19個,西班牙15個,韓國18個,新加坡15個。這些國家政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理的歷史也非常悠久,其間積累了非常豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn)。2.2大部制組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性(1)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的配套措施:市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度比較高,公共治理結(jié)構(gòu)比較合理,必然會明顯提高行政效率。然而我國正處于計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期,行政管理體制改革的嚴(yán)重滯后是一個基本現(xiàn)實。“有所為有所不為”的宏觀調(diào)控職能必然有優(yōu)化簡潔明晰的組織結(jié)構(gòu)與之適應(yīng)；同樣,龐大臃腫的結(jié)構(gòu)下必然有冗繁的事無巨細(xì)的職能,層級較少組織精簡的結(jié)構(gòu)下必然有分工明確的宏觀調(diào)控職能。根據(jù)計劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),政府采用垂直方式進(jìn)行管理,而且分工很細(xì),每個部門只管理特定的行政事務(wù),對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)很大。而市場經(jīng)濟(jì)則要求各生產(chǎn)要素之間按照市場規(guī)律自由流動,合理配置,很多事務(wù)的管理不再相互獨(dú)立,而是相互交織、密不可分。在市場經(jīng)濟(jì)的語境下,政府決策必須沒有明晰的行為邊界,這就不可避免地在實踐中造成經(jīng)濟(jì)體制與管理體制之間的矛盾與沖突。所以,市場經(jīng)濟(jì)的配套措施是行政體制的改革提上日程就成了當(dāng)即所需。(2)和諧社會建設(shè)的必然要求:隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長,我國社會在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發(fā)展。義務(wù)教育、公共醫(yī)療、就業(yè)與再就業(yè)、社會保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)以及利益表達(dá)等基本公共服務(wù)的需求越來越成為全社會普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前,公共服務(wù)需求的全面快速增長與公共服務(wù)供給不足和不到位之間的矛盾對建立公共服務(wù)體制提出了越來越迫切的現(xiàn)實要求。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的初步形成和不同利益主體的出現(xiàn),合理、正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)和利益訴求開始成為廣大社會成員、特別是困難群體的公共需求。所以重構(gòu)、重組公共服務(wù)供給行政體制對化解社會矛盾和建立和諧社會有著突出意義。(3)行政機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在需求:我國現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理具體表現(xiàn)為:機(jī)構(gòu)設(shè)置細(xì)節(jié)過多、機(jī)構(gòu)重疊、管理對象與管理事務(wù)重疊、協(xié)調(diào)困難、政出多門以及權(quán)限沖突嚴(yán)重。這就導(dǎo)致政府職能交叉、職能轉(zhuǎn)變不到位、對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多、社會管理和公共服務(wù)比較薄弱、效率低下、權(quán)責(zé)脫節(jié)、行政運(yùn)行和管理制度不完善；對行政監(jiān)督約束機(jī)制不健全、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗依然存在。因此,回歸合理的政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實起點(diǎn)。3無邊界組織視角下大部制組織機(jī)構(gòu)分析3.1構(gòu)建無邊界政府組織的障礙:組織效能與組織機(jī)構(gòu)匹配的結(jié)果,必然使那些對社會的要求與愿望反應(yīng)遲鈍或不愿作出反應(yīng)的科層制政府組織面臨信任危機(jī)、權(quán)威危機(jī)和合法性危機(jī)。然而建構(gòu)無邊界政府組織卻面臨著科層制諸多邊界的阻礙。毋庸諱言,邊界就是障礙的同義語?？茖又普M織主要有垂直邊界,水平邊界,外部邊界,地理邊界等四個邊界:(1)垂直邊界:即組織的層級,是通過等級層次、頭銜、身份和地位把組織成員分割開來。垂直邊界主要是垂直式組織結(jié)構(gòu)引起的內(nèi)部等級制度,組織設(shè)置為層層機(jī)構(gòu),各層都界定了不同的地位、權(quán)威及權(quán)力的上下限,其中的各個職位都有明確定義,位高則權(quán)重,位底則權(quán)輕是自然的事情,也就是說職位、職權(quán)和職責(zé)是匹配的。無邊界組織突破了這種僵化、剛性的界限,撇開所擁有的權(quán)威與地位,職位讓于能力。顯然,新的垂直邊界提高了政府組織各層級間的可滲透性,使政府聚集中央、地方以及所有人員的智慧,從中得到最佳的決策。(2)水平邊界:即是內(nèi)部壁壘,是通過職能、業(yè)務(wù)單元、利益群體或部門把組織成員分隔開來。水平邊界把政府組織內(nèi)不同的職能部門分隔開來,由于各職能部門都依據(jù)自身的進(jìn)度行事,往往與其他部門發(fā)生扯皮、矛盾和沖突。各個部門都會從個人理性的角度出發(fā)而不顧整體目標(biāo)而片面夸大自己的目標(biāo),從自身專業(yè)或部門的立場來評價單位的決策,而不是根據(jù)整個政府組織全盤需要作出反應(yīng)。因此,水平邊界的突破就需要設(shè)計能夠穿越部門邊界的組織結(jié)構(gòu),使信息、資源和服務(wù)理念在部門之間順暢滲透和共享,把分割的職能部門重新融入一體。(3)外部邊界:即是外部壁壘,是通過自己同外部的組織機(jī)構(gòu)、社區(qū)以及其他外部支持者分隔開來；是隔開政府與外部的藩籬。這樣就阻塞了信息、能源、服務(wù)理念等的流入和流出。無邊界政府組織不僅能大大提高管理者和員工的效率,而且也能使溝通更加順利穿透各種邊界,與外部環(huán)境構(gòu)成新型的、和諧的關(guān)系。(4)地理邊界:即是文化壁壘,是具有其他三類邊界的特點(diǎn),但卻可以跨越時空、跨越不同的文化領(lǐng)域而存在。這樣就阻礙了個人和單位的學(xué)習(xí)和交流,阻礙了單位核心競爭力的提升和發(fā)展。3.2組織機(jī)構(gòu)對比分析:組織結(jié)構(gòu)是組織目標(biāo)得以實現(xiàn)、組織活動得以成功的重要保障。組織的結(jié)構(gòu)形式影響著組織的性質(zhì)、效能,組織能否生存和發(fā)展,能否達(dá)成目標(biāo),在很大程度上取決于這種結(jié)構(gòu)形式的合理性、完善性。西方企業(yè)的無邊界組織管理理論的發(fā)展為我國行政組織理論的發(fā)展提供了借鑒與基礎(chǔ),以致提升我國行政管理水平和管理能力。所以,該研究根據(jù)無邊界組織內(nèi)涵和外延,從推動組織運(yùn)行和發(fā)展的組織戰(zhàn)略、組織決策、組織計劃、組織控制、組織信息、組織溝通、組織領(lǐng)導(dǎo)、人員激勵和人員配置等九個要素和關(guān)節(jié)點(diǎn)提出了無邊界政府組織的理性模型。該研究從這九個要素和關(guān)節(jié)點(diǎn)對科層制政府組織機(jī)構(gòu)和理想型無邊界政府組織機(jī)構(gòu)形式進(jìn)行比較。(見表1)組織結(jié)構(gòu)會隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大而趨于復(fù)雜化,而組織規(guī)模與組織效能是呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系,同時市場經(jīng)濟(jì)也要求政府組織結(jié)構(gòu)精簡、統(tǒng)一和高效?，F(xiàn)行的大部制改革不是政府規(guī)模的擴(kuò)大而是在本身機(jī)構(gòu)內(nèi)的職能部門的調(diào)整與整合,是與現(xiàn)行的小政府取向是同向度的。扁平化的無邊界政府組織結(jié)構(gòu)能有效克服規(guī)模與效率的矛盾,既擁有