我國房產稅問題及對策研究.doc

我國房產稅問題及對策研究 李波唐衍斌 （武漢紡織大學經(jīng)濟學院湖北武漢） 摘要：文章主要分為四個部分：第一部分是對我國房產稅現(xiàn)狀的概述；第二部分是我國現(xiàn)行房產稅問題分析；第三部分是完善我國房產稅的對策建議；第四部分是我國房產稅的配套措施。四個部分環(huán)環(huán)相扣層層遞進，為我國房產稅的征收提供了參考借鑒。第三部分是文章的核心，尤其是稅收要素的設計，是文章的重中之中。 關鍵詞：房產稅；納稅人；征稅范圍；稅率 ：F812.42：50918 ：50320 當前，我國稅制結構以增值稅、消費稅等間接稅為主體。然而這種稅制結構一方面不利于社會公平，另一方面也不利用我國商品的國際競爭，稅制改革迫在眉睫。而改革的一個重要方面就是推行房產稅。事實上，自年月日滬渝房產稅試點改革正式推行，為房產稅的進一步擴圍奠定了實踐基礎。而年月，黨的十八屆三中全會通過了中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，決定指出要“加快房地產稅立法并適時推進改革”。這一文件更是為房產稅改革指明了方向。因此，就我國的現(xiàn)實而言，研究房產稅既具有理論意義，又具有實踐意義。 我國房產稅的現(xiàn)狀分析 我國房地產稅種零星分散，分布于房地產開發(fā)、交易和保有的各個環(huán)節(jié)，而我國現(xiàn)有房產稅是房地產行業(yè)眾多稅費中的一種，想弄清我國房產稅在房地產稅費系統(tǒng)中扮演的角色還需我們對各環(huán)節(jié)房地產稅費進行梳理，由表可知，我國房產稅屬于保有稅性質，由表和圖則可以看出，房產稅在地方稅收入中的比重比較低，在以下，房產稅收入雖然隨經(jīng)濟增長逐年增加，但是其增長速度遠不及地方稅收入的增長速度，房產稅在地方稅收入中的比重呈下降趨勢。 房產稅不僅在地方稅收入中的比重不高，其在房地產稅費中的比重也不高，僅為左右，其中土地出讓金與房地產營業(yè)稅之和就占了房地產總稅費的以上。這說明，當征稅范圍僅針對經(jīng)營性房產時，其稅基是非常窄的。 根據(jù)以上描述得出，我國房產稅總體呈現(xiàn)收入規(guī)模較小，在地方稅體系中占比很低的現(xiàn)狀，目前房產稅與承擔地方稅主體稅種的目標還有很大差距。 我國現(xiàn)行房產稅問題分析 我國房產稅在地方稅體系中占比很小，難以承擔地方稅主體稅種責任的的主要原因有以下幾點。 房產稅制設計不合理 第一，稅基狹窄。由于只針對城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)營性房產征收，且減免稅政策又比較多，這使得房產稅的稅基十分狹窄，房產稅的收入自然受到限制。第二，計稅依據(jù)不合理。目前我國房產稅的計稅依據(jù)依然是房屋計稅余值或房屋租金，房屋計稅余值代表著房屋的歷史成本，這并未考慮房產在保有階段發(fā)生的增值部分，既不合理，也不利于房產稅稅源隨經(jīng)濟發(fā)展而出現(xiàn)的自然增長。第三，稅率設計不合理。我國目前的房產稅稅率是按照兩種計稅依據(jù)即房屋的計稅余值和租金收入，分別采用兩種單一稅率和，這并未考慮各地方的不同情況，不同地方由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對稅負的承擔能力也不同。 房地產稅費結構不合理 我國房地產稅費繁多復雜，除了表中列示的幾種與房地產相關的主要稅費外，還有很多其它名目的費用，房地產稅費體系不規(guī)范。且房地產稅費的大頭主要集中在開發(fā)和交易環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)的稅收收入十分有限，因此作為房地產保有稅性質的房產稅在我國地方稅體系中的作用微乎其微，房地產稅費在交易環(huán)節(jié)的稅費畸重容易導致房地產投機行為，不利于房地產市場的健康發(fā)展。 房產稅配套制度不完善 制約我國房產稅收入規(guī)模增長的一個重要原因就是我國的產權制度、房產評估制度和房產登記制度等相關制度不完善，難以達到有效征管房產稅所需要的技術水平，配套制度的不完善容易導致納稅人偷逃稅款，增加稅務機關的征稅成本。 完善我國房產稅的對策建議 設計方向 要回歸財產稅性質 目前滬渝兩地的房產稅方案從總體上看，都主要針對增量商品房，以商品房銷售價格為計稅依據(jù)進行課征，而把作為財產存在形式的存量房產基本排除在課稅范圍之外，這使得其財產稅屬性不足，商品稅屬性顯著，要想充分發(fā)揮房產稅的財政收入功能，其不可能繞開存量房，應將存量房納入房產稅的征稅范圍，使房產稅回歸財產稅的屬性。 對房產稅制本身和相關配套制度進行系統(tǒng)改革 因為房產稅作為地方稅的一個重要稅種和重要一環(huán)，它的合理設計將有利于完善地方稅體系，甚至對分稅制財政體制都會產生深刻影響。反之，房產稅的改革只依靠于自身的稅制設計也將步履維艱，改革的成功也需要整體制度、政策環(huán)境的支持與配合。也就是說，將房產稅構建為地方稅主體稅種是一項系統(tǒng)工程，不僅需要對稅制進行合理設計，還要采取相關的配套措施來配合改革。 房產稅改革要合理進行稅權劃分 理論上來講，房產稅在改革后應作為地方稅主體稅種，具體操作上，就需要解決房產稅收入歸屬哪一級的問題。目前我國地方政府包括省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，不完全的分稅制下產生了一系列問題，“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”等減少財政層次的政策嘗試是為了借鑒國外模式，從而實現(xiàn)中央、省、市縣平級的三個層次，就目前我國改革前的政府層級來講，房產稅的征收權應賦予縣（區(qū)）級地方政府，因為縣（區(qū)）級政府對房產具有信息優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，房產稅的評估權應該在中央和省級政府間進行分享，中央負責評估方法、評估流程、評估監(jiān)督、評估爭議解決的立法，以及對跨地區(qū)的大型房產進行評估，省級則負責對本地房產進行具體評估。房產稅的立法權在目前分稅制框架下仍應交由中央政府，但仍應賦予省級政府制定實施細則的權力和稅率選擇權等。 房產稅作為地方稅主體稅種的稅制要素設計 納稅人 房產稅的納稅人是房屋產權所有人，不僅包括經(jīng)營性房屋的產權所有人，也包括非經(jīng)營性房屋的產權所有人。 征收范圍 我國現(xiàn)行房產稅的征稅范圍只包括城鎮(zhèn)地區(qū)的營業(yè)性房產，不包括城鎮(zhèn)地區(qū)的非營業(yè)性存量房產以及廣大農村地區(qū)的房產，要使房產稅成為地方政府穩(wěn)定、可靠的收入，且保證公平效率，理論上需要在保有環(huán)節(jié)對所有的房產所有者征收房產稅，即不論是營業(yè)性房產還是非營業(yè)性房產，不論是城鎮(zhèn)房產還是農村房產，都要開征房產稅。 但是結合我國的實際國情，短期內仍應對農村地區(qū)的房產免稅，因為目前我國的城鄉(xiāng)差距較大，農村地區(qū)尚不具備征收房產稅的經(jīng)濟條件，對農村地區(qū)征收房產稅的成本較高，并且在產權制度上，我國農村相當一部分房屋的產權確認還不完善，屬于小產權房，對農民征收房產稅易遭遇產權糾紛而影響效率，所以，首先要對城市地區(qū)以及城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)及工礦區(qū)的個人所有的存量房都開征房產稅，未來長期內，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，應逐步把免稅地區(qū)納入到征稅范圍中來，做到應收盡收。 房產稅的征稅對象主要是房屋和土地，房產稅模式主要分為獨立模式和合并模式兩種。獨立模式是指房屋與土地分開來分別設立稅種，對房屋設立房產稅，對土地設立土地稅，采用這種模式的國家有法國、澳大利亞等；合并模式是指將房屋與土地合并估值征收，采用這種模式的國家有美國、加拿大、日本等。鑒于我國目前的產權制度規(guī)定房屋的所有人與土地的所有人并不一致，短期內，最好的選擇只能是采取獨立模式，只針對房屋征收房產稅，土地則延續(xù)土地出讓金制度。 稅率 我國房產稅稅率的選擇應是比例稅率，雖然確實有國家采取累進稅率和定額稅率，如德國采取累進稅率，英國采取定額稅率。但是累進稅率一般采用在對增量房征稅的環(huán)節(jié)中，帶有抑制房價等經(jīng)濟調控的政策目的，而并不適用對存量房征稅，且累進稅率是最為復雜的稅率類型，在房產稅制推行過程中易加劇居民的理解難度和降低納稅遵從度，增加征管成本，定額稅率則容易出現(xiàn)累退性，有失公允。就上文的分析可知，我國房產稅改革的功能定位是為地方政府籌集穩(wěn)定可靠的財政收入，而收入分配和調控房價只是輔助功能，因此應選擇比例稅率。 與此同時，選擇的比例稅率應是固定稅率，而非不固定稅率，有些發(fā)達國家，如加拿大的房產稅稅率每年都處于變動之中，政府根據(jù)支出需要確定稅率，這種方法固然很有效率，但是對制度和技術上的要求偏高，我國目前還未建立公共財政體制，在缺乏約束機制的條件下，政府官員很難完全按照預算來確定收入和計算稅率，而是很有可能在政績觀的驅使下肆意擴張預算，在這種情況下選擇固定稅率會比較合理。但是考慮到我國各個地方的發(fā)展程度、房產用途、企業(yè)和個人的稅收負擔能力、財政充裕程度不同，應制定浮動的比例稅率來解決這一問題，確定稅率的上限與下限，由地方政府根據(jù)本地的實際情況在浮動稅率內來選擇適用稅率。因此我國的房產稅稅率應選擇浮動比例稅率。 稅收優(yōu)惠政策 應針對慈善機構、公共事業(yè)、教學科研、環(huán)境保護用房產以及老人、殘疾人等弱勢群體持有的房產等提供必要的房產稅減免，但要保持稅收優(yōu)惠政策的嚴謹性，最大限度地減少優(yōu)惠政策對征收范圍完整性的侵蝕，保證充足的房產稅稅源。 滬版房產稅方案的免稅標準是對第一套住房免稅，對第二套及以上的住房按人均面積再確定免稅額，渝版房產稅的免稅標準是對高等住宅規(guī)定免稅面積，但是在第一種選擇中，按套數(shù)免稅可能會造成不公平，因為納稅人的第一套房產在面積、價值等各方面可能有所不同，并且按套數(shù)確定免稅標準還有可能會扭曲人們的經(jīng)濟行為，人們可能會通過采取“假分家”、“假離婚”、“不結婚”等行為達到逃稅的目的，稅源受到損失的同時還會形成很壞的社會影響。再看第二種選擇，以面積為基準確定免征額，一定程度上遵循了公平原則，也規(guī)避了一些離婚逃稅的現(xiàn)象，但是各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，即使同一城市中城區(qū)和郊區(qū)的房產價值亦有可能相去甚遠，如果使用統(tǒng)一標準的免稅面積，則不符合公平原則。 綜合權衡后，采用有差別的免稅面積來計算計稅依據(jù)是比較好的選擇，同時，考慮到家庭人口數(shù)不同，采用人均面積的免稅標準比單純使用面積標準更為公平。鑒于我國的目前國情，選擇按面積標準免稅比較合理，中央政府可以規(guī)定一個人均免征面積幅度，由各地方政府根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況在幅度內選擇具體的免稅面積，當然，核實各個家庭的人口數(shù)也是確定免稅面積的重要環(huán)節(jié)。 完善我國房產稅的配套措施 明晰產權 在市場經(jīng)濟國家，房產稅的普遍征收是以房地產的私人擁有為基礎的，而在我國，個人只擁有房屋的產權，不擁有房屋下面土地的所有權，這種不完全產權會造成征稅不符合經(jīng)濟學常理，因為房屋會隨著時間的推移發(fā)生折舊損耗，價值逐漸減少，房產稅擁有穩(wěn)定稅源的真正原因是，房屋占用的土地屬于稀缺資源，房地產隨土地的升值而升值，但個人并不擁有土地的所有權，卻需要為此繳納房產稅，另外，產權不明晰也造成大量小產權房的存在，目前一些由產權人繳納的房地產稅費實質上由使用人代交，這也為規(guī)范征收房產稅造成了不小的難度，總之，產權是一個根本問題，關系到征收房地產的法理依據(jù)和經(jīng)濟學邏輯。 理順房地產各項稅費 我國房地產行業(yè)涉及的稅費項目涉及到眾多環(huán)節(jié)，如土地開發(fā)、房產流轉、房產保有等，稅費種類多樣，并且“費大稅小”的問題比較突出，這種現(xiàn)象使得房地產行業(yè)的稅費規(guī)范程度很低，政府承受較大的征管成本，消費者也承擔著沉重的稅負。房地產行業(yè)征收的所有稅費都是于同一稅源，對于同一稅源沒必要反復征稅，因為這樣會造成重復征稅和稅負加重，且會使得稅制復雜，將不合理的稅費取消有利于透明化和規(guī)范化房地產稅制。 其中最為突出的就是土地出讓金的處理問題，眾所周知，土地出讓金是地方財政預算軟約束、房地產無序開發(fā)、“土地財政”日趨瓶頸的主要原因，但是土地出讓金的存在與我國的土地國有產權制度密不可分，在我國土地國有產權制度不變革的的條件下，很難完全廢除土地出讓金，土地出讓金與房產稅將在相當長的一段時間內并存，因此可采用的思路是在未來將土地批租制改革成為土地年租制度，按年分次征收土地出讓金可以使資金流均衡地流入，比一次性征收更為合理，與此同時，部分土地出讓金將并入房產稅一并征收，除土地出讓金以外，還要把一些在性質上與房產稅相似的稅費并入房產稅，如將各個環(huán)節(jié)征收的耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等進行合并，同時取消不規(guī)范不合理的收費，改為以評估價值為核心的新型房產稅。 建立房產評估制度和房產登記制度 房產評估制度和房產登記制度的建立與完善，為房產稅的擴圍乃至成長為地方稅主體稅種至關重要。從滬、渝房產稅改革試點可見，我國對存量房產征稅的能力還比較低，試點的很多舉措都帶有臨時性，主要表現(xiàn)就是用房產交易價格替代評估價值作為計稅依據(jù)，類似這些舉措雖然使得房產稅改革試點暫時可以順利推行，但卻不利于建立房產稅擴圍的長效機制。 房產評估制度的建立，有利于將房產稅的評估過程置于技術規(guī)程的監(jiān)控之下，有利于提高評估效率和構建更為透明的稅制，目前我國的房產評估制度還存在較大缺陷，不管是從行業(yè)的專業(yè)化程度、評估主體的資質，技術輔助支撐，還是從業(yè)人員的素質都與發(fā)達國家存在較大差距，因此應盡快建立一套涵蓋評估主體、評估價值、評估方法、評估原則等要素的全面、系統(tǒng)、完善的房產評估制度。 房產登記制度有利于進一步貫徹物權法，未來要使房產稅符合財產稅性質，就必然要對全部存量房產征稅，那么掌握存量房產的準確信息就顯得格外重要。而我國尚未建立起真正的房產登記制度，無法掌握現(xiàn)存房產的準確信息，且我國現(xiàn)行的不動產登記涉及眾多部門，其中土地管理部門登記國有建設用地使用權，房產管理部門登記房屋產權，管理混亂。建立房產登記制度需要政府出臺不動產登記法規(guī)，以便對房產登記制度的順利推行提供法律保障和立法依據(jù)。建立房產登記制度要與住房信息聯(lián)網(wǎng)相配合，建立起電子化的房地產產權登記數(shù)據(jù)庫和動態(tài)監(jiān)管體系。 賦予地方政府更多的稅收立法權 目前滬渝房產稅試點方案頗具地方特色，與本市的經(jīng)濟特點和目標定位是相符的，未來房產稅在全國范圍內推行時，也應符合本地的實際情況，比如對于稅基評估的方法選擇，稅率的確定等，都應給予地方政府一定的稅收自主權，這也體現(xiàn)了房產稅的“受益