北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在的問題及對策分析.doc

北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在的問題及對策分析 文/王朝華 【摘要】本文在總結(jié)北京城鄉(xiāng)一體化取得進展的基礎(chǔ)上，分析城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在的問題，提出推進北京城鄉(xiāng)一體化進一步發(fā)展的對策建議。 關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)一體化；二元體制；公共服務(wù) 【作者簡介】王朝華，北京市社會科學(xué)院經(jīng)濟所副研究員，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。 作為首都，北京在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面取得了較為顯著的成績，但隨著城市化水平的提高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的深層次矛盾日益暴露。由于受長期存在的城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村在經(jīng)濟、社會、文化等諸多方面與城市差距明顯，有些差距呈逐步擴大趨勢，成為制約北京經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙。 一、北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進展 （一）資源由主要向城區(qū)集聚調(diào)整為向郊區(qū)和農(nóng)村延伸，“三農(nóng)”工作取得了積極進展 xx年，北京市人均GDP首次突破1萬美元，這不僅意味著北京經(jīng)濟實力有了大幅提升，同時也意味著北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有了強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)。近8年來，全市固定資產(chǎn)投資向郊區(qū)注入的比例逐年攀升，從xx年的20%、xx年的40%，到xx年接近50%，而且50%以上的比例已經(jīng)連續(xù)保持5年。其中在xx年，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資達到480.2億元，同比增長63.5%。就收入而言，農(nóng)民收入已經(jīng)由以前單一的經(jīng)營性收入拓寬為目前的經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入四種渠道。xx年，北京農(nóng)民人均純收入達到11986元，增幅13.4。其中，工資性收入占農(nóng)民人均純收入比例首次突破60。與此同時市民消費結(jié)構(gòu)正在發(fā)生顯著變化，親近自然、體驗生態(tài)正在成為他們?nèi)粘Ｉ詈托蓍e度假的現(xiàn)實需求，這種變化直接促進了北京的農(nóng)業(yè)功能由單一向多元轉(zhuǎn)型，客觀現(xiàn)實的需求，引導(dǎo)北京農(nóng)業(yè)形態(tài)和功能深層次變革。 從一個城市可持續(xù)發(fā)展的角度看，農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提升，城市新興產(chǎn)業(yè)的延伸，城鄉(xiāng)人員交流的加速，需要在中心城之外尋找契合點。北京未來發(fā)展的潛力將蘊藏在過去被當(dāng)作城市神經(jīng)末梢的農(nóng)村。集新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)治理、種植養(yǎng)殖業(yè)、民俗旅游業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展為一體的溝域經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)成為統(tǒng)籌7個山區(qū)縣和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手。70條溝域正在進行或完成整體規(guī)劃，17條溝域已經(jīng)具備一定規(guī)模并起到了示范作用。在“鄉(xiāng)村旅游改造提升”等工程的帶動下，xx年前三季度，全市農(nóng)業(yè)觀光園收入9億元，同比增長21.3%；民俗旅游接待收入4.4億元，同比增長39.5%。 （二）基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護加快向農(nóng)村延伸和覆蓋 xx年北京出臺了關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的若干意見，提出穩(wěn)步推進300個村莊建設(shè)規(guī)劃編制工作，初步完成了新農(nóng)村五項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四年規(guī)劃。xx年北京市新農(nóng)村“5+3”工程總投資達80多億元，按照“缺什么、補什么”的原則進行建設(shè)，覆蓋1700多個村莊。農(nóng)村居民參與“5+3”工程達到600萬人次，獲得勞務(wù)性收入5億多元，120多萬農(nóng)村人口直接受益。xx年，出臺關(guān)于推動區(qū)縣合作促進生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的意見，東城、西城、朝陽、海淀、順義、亦莊與生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)5個區(qū)縣及房山區(qū)簽署了5年的區(qū)縣合作發(fā)展框架協(xié)議，促進區(qū)縣間的互助合作。率先在全國建立了集體生態(tài)公益林補償機制，在實現(xiàn)鞏固綠化成果的同時農(nóng)民也得到了經(jīng)濟補助。xx年村莊的街坊路硬化綠化、老化供水管網(wǎng)改造和一戶一表、污水處理、垃圾分類、戶廁改造和公廁建設(shè)等新農(nóng)村五項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的資金達70多億元，120萬農(nóng)民直接受益。 （三）城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)和社會保障體系進一步完善 實行農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)登記制度，將有轉(zhuǎn)移就業(yè)愿望的農(nóng)村勞動力全部納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理服務(wù)范圍。通過實施再就業(yè)援助制度，xx年全年累計轉(zhuǎn)移就業(yè)10.3萬人，完成全年任務(wù)的172%。讓農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、有效就業(yè)、享有城鄉(xiāng)均等就業(yè)政策，一直是北京市近年來最為關(guān)注的民生大計之一。截至xx年，北京基層就業(yè)服務(wù)體系已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)100%建立社保所，行政村100%建起就業(yè)服務(wù)站，京郊163萬農(nóng)村勞動力，已有88.4%以不同形式實現(xiàn)了有效就業(yè)。北京市社?！皵U面提標”有序推進，養(yǎng)老、醫(yī)療實現(xiàn)制度全覆蓋，“一老一小”大病醫(yī)療保險參保人數(shù)達到148.2萬人。在全國率先消除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療社會保障制度盲點，實現(xiàn)制度全覆蓋。北京市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法和城鄉(xiāng)無保障老年居民養(yǎng)老辦法全面實施，新農(nóng)保的實施范圍、繳費水平和領(lǐng)取年齡得到規(guī)范和統(tǒng)一，實現(xiàn)了“城?！迸c“農(nóng)?！钡某青l(xiāng)互轉(zhuǎn)。 （四）公共產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)向均等化方向邁進 為加快推進基本公共服務(wù)均等化，搭建了“北京市農(nóng)村社會公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)工作平臺”，深入開展了醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、就業(yè)、教育、文化、郵政等民生工程，進一步確立了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度，近郊區(qū)低保實現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達到95.7%，門診和住院補償率分別提高到32%和50%。xx年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和行政村文化活動室建設(shè)基本完成，實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地、每個行政村均有一個綜合性的文化體育活動場所。xx年實施了“新四統(tǒng)一”基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，即全市統(tǒng)一規(guī)范“特殊病種”門診補償范圍、統(tǒng)一試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院“零起付”補償政策、統(tǒng)一住院補償“封頂線”18萬元、統(tǒng)一推行“出院即報和隨診隨報”。xx年1月啟動了北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法，新制度打破了城鄉(xiāng)戶籍界限，將符合參保條件的本市城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民統(tǒng)一納入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系，并實現(xiàn)了繳費、待遇等標準上的城鄉(xiāng)一致，在全國率先實現(xiàn)了養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)全覆蓋和一體化。 （五）探索建立金融支農(nóng)聯(lián)合工作機制，城鄉(xiāng)二元體制有所突破 出臺關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵金融機構(gòu)支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見，在農(nóng)業(yè)信貸、保險、擔(dān)保、投資、信用等方面創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)機制。批準北京市小額貸款公司試點實施辦法，即將開展試點工作。xx年12月10日，第一家以北京銀行為獨立法人的新型金融機構(gòu)村鎮(zhèn)銀行在延慶掛牌開業(yè)。在全國率先對種植小麥、牧草的農(nóng)戶實行生態(tài)補貼政策，率先構(gòu)建了農(nóng)保、農(nóng)投、農(nóng)擔(dān)、農(nóng)貸、農(nóng)信、農(nóng)基、綜合改革試驗區(qū)等“七農(nóng)”平臺，支持、保護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益。修訂了政策性農(nóng)業(yè)保險條款和費率，承保險種由10個擴大到16個。隨著北京村級經(jīng)濟實力的不斷壯大，農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革也在迅速推進之中，目前全市已有812個鄉(xiāng)村的52萬農(nóng)民“變身”農(nóng)村集體資產(chǎn)股東。合作社法實施一年來，全市正式登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社共計2136個，已覆蓋到種植、養(yǎng)殖及農(nóng)產(chǎn)品銷售、加工等多個領(lǐng)域。農(nóng)村土地制度改革穩(wěn)步推進，完善了北京市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)擴大試點指導(dǎo)意見，研究起草了北京市征地多元化補償安置指導(dǎo)性意見。 二、北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在的主要問題 （一）城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡，生活水平和發(fā)展條件的差距不斷擴大 由于長期對農(nóng)村投入不足，且財政對農(nóng)村的投入偏重于農(nóng)村生產(chǎn)，社會公共資源配置的城鄉(xiāng)不均衡狀態(tài)沒有明顯改善，農(nóng)村教育、環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會福利等社會公共服務(wù)水平與城市相差懸殊。遠郊區(qū)縣道路長度、污水和垃圾處理設(shè)施、環(huán)衛(wèi)機械等城市公共設(shè)施的人均占有量只相當(dāng)于近郊區(qū)的1/31/8。郊區(qū)城鎮(zhèn)地區(qū)污水處理、垃圾清理等基礎(chǔ)設(shè)施不配套，限制了其緩解市區(qū)人口壓力功能的發(fā)揮。目前，職工基本醫(yī)療保險已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合卻按照戶籍不同實行分軌運行，因制度分設(shè)、管理分離、資源分散形成了二元醫(yī)療體制。實行區(qū)縣統(tǒng)籌的新農(nóng)合在籌資方式、定點醫(yī)院、起付標準、報銷水平等方面均不相同，政策標準達35種。原本最基本的、覆蓋所有市民的醫(yī)療保障體系，卻因為居民和農(nóng)民的身份被區(qū)別對待。 （二）城市對農(nóng)村補償缺失，導(dǎo)致城市化進程中農(nóng)民利益受損 一是對農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地的補償不足。為了減少北京發(fā)生沙塵暴和涵養(yǎng)水源實施了封山育林、綠色隔離帶建設(shè)和退耕還林還草工程，但與此相對應(yīng)的生態(tài)補償機制xx年才建立。中心城區(qū)主要發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，中遠郊區(qū)主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護功能，符合區(qū)位理論，然而，這也造成了不同區(qū)位條件下土地發(fā)展權(quán)的不公平。雖然近年來北京不斷完善土地收儲和綠隔補貼政策，但是，現(xiàn)有補償標準基本只考慮對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接成本的補貼，且多以專項轉(zhuǎn)移支付形式出現(xiàn)，沒有考慮對農(nóng)地發(fā)展權(quán)限的補償，弱化了對農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策鼓勵和補償效果。二是城市擴張占地補償機制不完善，區(qū)域內(nèi)價值創(chuàng)造和利益分享機制不健全導(dǎo)致部分失地農(nóng)民不能獲得持續(xù)、穩(wěn)定收益。征地拆遷補償標準不統(tǒng)一，相鄰?fù)恋氐牟疬w補償和安置政策有較大差異，因而引發(fā)征地糾紛。由于城市對鄉(xiāng)村的補償不足，相應(yīng)的補償缺乏可持續(xù)性，使得一些地區(qū)在以土地開發(fā)帶動村莊的過程中，動力不足，延緩了城鄉(xiāng)一體化進程。 （三）未形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展趨勢，鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力不足 由于北京城市中心區(qū)發(fā)展吸納了周邊的人才、資金和自然資源，使農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展受到限制，缺乏補充產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，鄉(xiāng)村旅游綜合配套能力不足，山區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后，旅游一線和輻射景區(qū)的聯(lián)絡(luò)不通暢，影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入。郊區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)育程度低，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動效應(yīng)有限，缺乏聚集效應(yīng)。農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)村家庭平均年收入中所占比重變化不大，家庭經(jīng)營性收入比重有所下降。轉(zhuǎn)移性收入增加得益于政府近年來擴大對農(nóng)村的財政支出，而財產(chǎn)性收入增加中很大一部分房屋出租收入，這些結(jié)構(gòu)變化反映出鄉(xiāng)村內(nèi)生增長能力的不足。 （四）農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高緩慢，城鄉(xiāng)收入差距有進一步擴大傾向 只有更多的農(nóng)村居民在城市定居下來，其他農(nóng)村居民才能夠獲得更多的人均資源，從而更快地提高農(nóng)村居民的收入。北京城鄉(xiāng)收入差距雖然從總體上看低于全國平均水平，但近年來卻有不斷擴大的趨勢。雖然北京經(jīng)濟發(fā)展速度很快，但農(nóng)業(yè)勞動力比例下降緩慢，就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離。在農(nóng)村耕地大幅度減少的同時，農(nóng)村人口數(shù)量保持了相對穩(wěn)定，進一步增加了提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的難度。 （五）城鄉(xiāng)管理依然分割，城市管理水平需要進一步提高 一是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)城鎮(zhèn)居民管理體制與村民管理體制并存，出現(xiàn)管理“重區(qū)”與“盲區(qū)”并存現(xiàn)象。二是大齡農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民后，由原集體經(jīng)濟承辦的農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)居民或職工養(yǎng)老保險體系時，由于制度基本構(gòu)成要素的差異，需要補繳較大數(shù)額的養(yǎng)老保險費，由此給集體經(jīng)濟和個人造成巨大壓力。三是流動人口和戶籍制度需要不斷創(chuàng)新。在對流動人口的信息管理、治安管理、公共服務(wù)供給、社會矛盾排查和利益疏導(dǎo)等方面都需要加強工作，需要平衡戶籍制度改革與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及城市人口資源環(huán)境壓力的關(guān)系。 三、北京進一步推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策建議 （一）促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展重大項目建設(shè) 1.形成城鄉(xiāng)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能分區(qū)，建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制。充分發(fā)揮農(nóng)村空間廣闊、資源豐富、生態(tài)良好的優(yōu)勢，大力發(fā)展適合農(nóng)村特點的各類產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向城市擴展。出臺農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)扶持政策，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，走規(guī)?；?、規(guī)范化、特色化的發(fā)展路子。引導(dǎo)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對接，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村延伸。 2.尋求不同產(chǎn)業(yè)園區(qū)與周邊農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效銜接，在生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的遠郊區(qū)積極發(fā)展大型娛樂公園、主題文化旅游等現(xiàn)代綠色服務(wù)業(yè)。發(fā)展有利于拉動農(nóng)村勞動力就業(yè)的物業(yè)、商貿(mào)服務(wù)、旅游、物流、保潔、保安等服務(wù)業(yè)。積極發(fā)展具有北京特色、文化品位、歷史傳統(tǒng)的農(nóng)村手工業(yè)。 3.推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大項目建設(shè)。主要包括進城農(nóng)民安居樂業(yè)工程、山區(qū)移民搬遷工程、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程、社區(qū)支持農(nóng)業(yè)工程、景觀旅游農(nóng)業(yè)工程、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)促進工程以及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化工程。 （二）加強農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，促進優(yōu)質(zhì)公共資源城鄉(xiāng)共享 1.推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。采取政策引導(dǎo)與激勵措施，鼓勵城鎮(zhèn)學(xué)校教師下鄉(xiāng)進村任教，組織農(nóng)村教師到城區(qū)進修學(xué)習(xí)，定期對現(xiàn)有農(nóng)村教師進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。推進農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程的建設(shè)和應(yīng)用，利用信息技術(shù)手段，促進優(yōu)質(zhì)共享。 2.優(yōu)化城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)體系。積極引導(dǎo)市區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源向郊區(qū)布局，重點加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)中心和村衛(wèi)生室建設(shè)，建立農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，解決設(shè)備短缺問題。定期派鄉(xiāng)村醫(yī)生到區(qū)級以上醫(yī)院進行培訓(xùn)，通過返聘、彈性退休等方式鼓勵城市有豐富工作經(jīng)驗和較高醫(yī)療水平的醫(yī)生到農(nóng)村工作。 3.推行城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策、管理、服務(wù)、核算、監(jiān)管“五統(tǒng)一”，建立新型城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度。打破戶籍界限，做到城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合可銜接，使所有未參加職工醫(yī)保的城鄉(xiāng)居民都納入到社會保障體系之中。 （三）理順利益分配機制，推進城鄉(xiāng)市場整合，實現(xiàn)資源自由流動 1.全面啟動農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，理清資產(chǎn)關(guān)系，盤活集體存量資產(chǎn)，建立與市場經(jīng)濟接軌的的新型集體經(jīng)濟組織，為農(nóng)民轉(zhuǎn)居和農(nóng)村城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)，消除農(nóng)民進城的顧慮。 2.創(chuàng)新征地補償方式，提供多樣化的補償方式供農(nóng)戶選擇，讓農(nóng)民在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中得到實惠。 完善農(nóng)民工市民化過程中土地權(quán)利保障機制，不能強行要求農(nóng)民放棄土地承包權(quán)利和宅基地用益物權(quán)。 3.加快土地市場的制度創(chuàng)新，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場。開展村莊土地，妥善實施集體建設(shè)用地確權(quán)登記管理。按照依法自愿有償原則，鼓勵農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，促進農(nóng)用地的規(guī)?；?jīng)營。鼓勵有條件的地區(qū)建立新型村級集體土地經(jīng)營管理公司。在新農(nóng)村建設(shè)重點村開展村級土地利用規(guī)劃編制試點工作，將土地規(guī)劃直接落實到村。保障符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)土地與國有土地享有平等權(quán)益。建立農(nóng)村土地房屋交易中心，建立較為完備的交易規(guī)則和管理辦法。 4.探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。建設(shè)用地指標競得單位除土地儲備機構(gòu)外，還可有各類園區(qū)建設(shè)單位、大型國有企業(yè)和民營企業(yè)。建設(shè)用地掛鉤指標，特指包括農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過規(guī)定程序批準復(fù)墾為耕地后，經(jīng)過嚴格驗收，可用于建設(shè)用地指標。這種用地指標背后所體現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)，需要通過農(nóng)村土地交易所交易來完成，具體流程可參考建設(shè)用地掛鉤指標交易圖（圖1）。 （四）加強農(nóng)村金融支持力度，拓展融資渠道，建立普惠性的農(nóng)村金融體系 1.探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險相結(jié)合的農(nóng)村保險市場體系，創(chuàng)新保險產(chǎn)品，努力擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，逐步形成農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險補償和轉(zhuǎn)移分攤機制。 2.加大財政資金貸款擔(dān)保力度，扶持區(qū)縣開展農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保，提高金融機構(gòu)服務(wù)三農(nóng)的積極性，緩解農(nóng)民和農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款難題。 3.拓展農(nóng)村信貸渠道，建立以財政貼息為主、財政補貼和以獎代補等多種手段為輔的財政支持制度體系，引導(dǎo)金融資本向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動。4.開發(fā)多元農(nóng)村金融產(chǎn)品，根據(jù)農(nóng)戶借款的用途，設(shè)置不同的金融產(chǎn)品。放寬小額貸款的額度，將城市成熟的金融產(chǎn)品延伸推廣到農(nóng)村。 5.創(chuàng)新抵押擔(dān)保制度，探索以農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物向金融組織貸款的具體辦法。建立專門的擔(dān)?；鸷蛽?dān)保機構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔(dān)保服務(wù)，可以由政府出資支持成立農(nóng)村信用擔(dān)保的基金和機構(gòu)，也可以通過鼓勵措施引導(dǎo)商業(yè)擔(dān)保機構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索實行動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押和權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式，滿足發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟對風(fēng)險控制的需求。 （五）培育現(xiàn)代新型農(nóng)民，加強農(nóng)村人力資本 開發(fā)和新型農(nóng)民培養(yǎng)，全面提高農(nóng)民素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 1.整合各類培訓(xùn)資源，構(gòu)建新型農(nóng)民培訓(xùn)體系。在普及農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，整合城鄉(xiāng)教育培訓(xùn)資源，構(gòu)建由政府公共財政投入為主的多渠道、多形式、多元化的新型農(nóng)民培育體系。 2.加強對培訓(xùn)對象的管理，對新型農(nóng)民培訓(xùn)實行分層、分類、分級統(tǒng)一管理，逐步實現(xiàn)新型農(nóng)民培訓(xùn)的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。 3.鼓勵中青年農(nóng)民扎根農(nóng)村務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)，以獎勵、擔(dān)保、貼息等手段留住本地素質(zhì)較高的農(nóng)業(yè)勞動力，扭轉(zhuǎn)目前農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)急劇下降的局面。4.對農(nóng)村社區(qū)實行開放政策，培養(yǎng)農(nóng)村實用人才。引導(dǎo)涉農(nóng)高校、農(nóng)業(yè)科研院所和農(nóng)業(yè)技術(shù)人才開展農(nóng)業(yè)項目合作，實驗推廣新品種、新技術(shù)，以實實在在的舉措鼓勵大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)業(yè)科技人員和企業(yè)家走進農(nóng)村當(dāng)農(nóng)民，使之成為新型農(nóng)民的生力軍。 （六）創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟組織 1.提高農(nóng)民的組織化程度，加強農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，努力把現(xiàn)代文明引向農(nóng)村，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。 2.引導(dǎo)