行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-加入WTO與中國糧食安全.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-加入WTO與中國糧食安全標(biāo)題注釋本研究是在澳大利亞國際農(nóng)業(yè)研究中心的資助下進(jìn)行的（項(xiàng)目編號(hào)：ADP/1998/128“中國加入WTO與糧食安全”）。筆者在完成本論文時(shí)得到了RonDuncan、黃益平、TonyLawson、Hong-GiangLe、劉巳洋、盧峰、WarwickMcKibbin、RodTyers及楊永正等的幫助，在此表示感謝。本文原文為英文，譯者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系梁希震、王曉震、李正波；作者本人校對(duì)。內(nèi)容提要加入世界貿(mào)易組織對(duì)農(nóng)民收入和糧食安全的影響是各方面較為關(guān)心的問題。本文首先對(duì)糧食安全和糧食自給作了區(qū)分，并回顧了中國在糧食安全方面所做出的成就，以及實(shí)現(xiàn)糧食自給的政策和存在問題。中國取得的成績主要來自于市場改革，而中國存在的問題也是由于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場的控制。本文接著較詳細(xì)地介紹了一個(gè)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般均衡模型CERD，并應(yīng)用該模型對(duì)入世對(duì)中國糧食生產(chǎn)、貿(mào)易和自給率的影響進(jìn)行了模擬。模擬結(jié)果顯示，總體而言，入世對(duì)中國經(jīng)濟(jì)有益，但各地區(qū)和各部門受到的影響不一樣。農(nóng)業(yè)是受到?jīng)_擊的部門之一，不過入世對(duì)農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響并不太大，這主要是因?yàn)橹袊霓r(nóng)業(yè)保護(hù)水平在入世前就比較低。盡管如此，對(duì)于主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的某些中西部農(nóng)民而言，入世后收入可能下降，從而影響到他們的糧食安全。本文最后對(duì)入世后提高糧食自給率的一些措施，如提高對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)和補(bǔ)貼、增加農(nóng)業(yè)研發(fā)投入、增加對(duì)中西部的轉(zhuǎn)移支付、改革土地使用制度以及進(jìn)一步促進(jìn)全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化，進(jìn)行了模擬和討論。關(guān)鍵詞加入世界貿(mào)易組織/糧食安全/一般均衡模型經(jīng)過15年漫長而艱難的談判，中國于2001年11月加入了世界貿(mào)易組織（WTO）。中國作出了WTO及其前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）有史以來最為苛刻的加入承諾。尼古拉斯R.拉迪（NicholasR.Lardy，2002）指出：“中國關(guān)于市場準(zhǔn)入及其他方面的承諾不僅遠(yuǎn)比10年前加入的國家當(dāng)時(shí)所作出的承諾苛刻的多，而且超出了1995年以來任何一個(gè)加入WTO的成員所作的承諾?！崩?，中國同意把工業(yè)品的平均法定關(guān)稅水平降低到8.9，然而阿根廷、巴西、印度和印度尼西亞的關(guān)稅水平則被允許分別保持在30.9、27.0、32.4和30.9。在農(nóng)產(chǎn)品方面，中國同意不對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口進(jìn)行補(bǔ)貼，并承諾將對(duì)農(nóng)民的國內(nèi)支持總量限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5，然而其他發(fā)展中國家國內(nèi)支持總量卻可達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10。由于預(yù)期在農(nóng)業(yè)條款上會(huì)有所讓步以及土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的比較劣勢，加入WTO對(duì)農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響引起了中國政策制定者和學(xué)者們的極大關(guān)注。這些關(guān)注都基于這樣的預(yù)測：農(nóng)業(yè)部門是入世后受沖擊最大的部門。大家關(guān)注的焦點(diǎn)有兩個(gè)：糧食安全和農(nóng)民收入。根據(jù)世界糧食高峰會(huì)議的定義，食品安全指所有人在任何時(shí)候都能夠獲得或者能夠購買到足夠的、安全的、有營養(yǎng)的糧食，以滿足積極健康的生活所必需的飲食要求和食品偏好。它包括以下4個(gè)方面的要素：（1）確保獲得足夠的糧食；（2）維持相對(duì)穩(wěn)定的糧食供給；（3）讓需要糧食的人能夠獲得糧食；（4）確保糧食的生物學(xué)利用。然而，像其他的亞洲國家一樣，糧食安全在中國幾乎完全意味著糧食自給，或者谷物自給。作為中國的糧食安全目標(biāo)，糧食自給率要達(dá)到95。以下是對(duì)中國必須保持一定水平糧食自給率的幾點(diǎn)理由的討論。首先，中國是一個(gè)大國，不能依賴世界市場的糧食供給。布朗（Brown，1995）為中國糧食供求描繪了一個(gè)可怕的前景，即中國國家如此之大以至于中國的糧食短缺將會(huì)嚴(yán)重耗盡世界糧食供給，并且危害到其他發(fā)展中國家。盡管中國政府和學(xué)者們對(duì)布朗的觀點(diǎn)予以反駁，但這一觀點(diǎn)還是增加了人們對(duì)中國糧食供給能力的關(guān)注。第二，糧食是一個(gè)特殊的商品，自主的糧食供給具有重要的政治和經(jīng)濟(jì)意義。由于中國在意識(shí)形態(tài)、政治和戰(zhàn)略方面與西方主要大國有許多差異，有些人甚至擔(dān)心糧食可能遭到禁運(yùn)。然而，盧（1997）和Yang（2000）指出，針對(duì)中國的糧食禁運(yùn)是不可能的。出于人道主義考慮，糧食在過去常被排除在禁運(yùn)名單之外。同時(shí)，糧食禁運(yùn)也難以實(shí)施，并且給糧食禁運(yùn)發(fā)起國帶來的經(jīng)濟(jì)成本可能比被禁運(yùn)國還要高。第三，由于大多數(shù)中國農(nóng)民的收入僅僅來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加入WTO后的低糧價(jià)可能會(huì)給農(nóng)民帶來巨大損失（Zhou，2001）。這種影響以前在中國和其他發(fā)展中國家就發(fā)生過。如在1930年代，許多國家包括美國，為了解決他們的糧食過剩問題，把大量糧食傾銷到中國市場，引起糧食價(jià)格的顯著下降。結(jié)果，許多中國農(nóng)民破產(chǎn)，中國糧食產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)（許，1997；轉(zhuǎn)引自Zhou，2001）。筆者以前的論文（Jiang，2002a，2003）討論了這種收入效應(yīng)，特別是加入WTO后的地區(qū)收入不平衡問題。盡管中國加入WTO后，各地區(qū)農(nóng)村和城市居民的實(shí)際收入和福利水平均會(huì)有所提高，但由于較富的東部地區(qū)獲益較多，地區(qū)不平衡和城鄉(xiāng)差距仍將會(huì)繼續(xù)惡化。本文將主要討論糧食安全問題。第一部分介紹中國在糧食安全方面取得的成績以及實(shí)現(xiàn)糧食自給的政策工具。第二部分介紹一個(gè)為分析入世對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的影響而建立的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般均衡模型，CERD.第三部分報(bào)告入世對(duì)中國糧食生產(chǎn)、貿(mào)易和農(nóng)戶收入影響的模擬結(jié)果。第四部分是關(guān)于實(shí)現(xiàn)糧食自給目標(biāo)的政策措施的討論，有些并給出了模擬結(jié)果。一、中國在糧食安全方面所取得的成就以及糧食自給政策1.中國糧食安全的成就自1978年經(jīng)濟(jì)改革以來，中國在保障糧食安全方面取得了巨大的進(jìn)步。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）數(shù)據(jù)顯示，1979年中國人均日食物消耗量僅為2017卡路里，低于2500卡路里的世界平均水平，也低于當(dāng)時(shí)其他發(fā)展中國家人均2200卡路里的消耗量。截至2001年，中國人均日食物消耗量已達(dá)2963卡路里，比原來增加47，高于2800卡路里的世界平均水平。營養(yǎng)攝入和食物品質(zhì)也有所改善。中國是在降低絕對(duì)和相對(duì)營養(yǎng)不良方面取得最大成就的國家。在19901992年和19982000年期間，中國營養(yǎng)不良人數(shù)減少7000萬，比以前降低7個(gè)百分點(diǎn)（FAO，2002）。糧食生產(chǎn)和農(nóng)戶收入也有所增加。從1978年到2002年，糧食總產(chǎn)量和人均產(chǎn)量分別以每年1.9和0.7的比例增長。同期，農(nóng)村和城市居民人均家庭收入每年分別增長7.4和6.3（表1）。糧食自給率的目標(biāo)也實(shí)現(xiàn)了。2001年，糧食和谷物總量自給率均超過95（表2）。注：生產(chǎn)、進(jìn)口、出口、庫存變化、國內(nèi)使用總量單位為百萬噸，自給率單位為。資料來源：FAO（2003）FAOSTAT.這些成就的取得來自于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改革，特別是家庭責(zé)任制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和農(nóng)產(chǎn)品市場改革（Lin，1997）。19791984年期間，農(nóng)村實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）年增長率，由1952年到1978年期間的-0.25躍升至5.1。1980年代后期到1990年代后期，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率年增長率保持在3.9的水平（Fan，1997）。市場化改革也非常顯著。1978年，93的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由政府制定，2由政府指導(dǎo)確定，僅僅6由市場決定。而到了1999年，這個(gè)比例正好相反，83的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由市場決定（表3）。資料來源：Lardy（2002，第25頁）。盡管糧食產(chǎn)量增長顯著，但如表1所示，人均糧食日消費(fèi)量以更高的比率增長。這意味著中國糧食安全的成就主要?dú)w因于農(nóng)戶收入的提高。2.中國糧食安全政策中國糧食安全政策旨在增加糧食自給率，保證居民特別是城鎮(zhèn)居民得到糧食。這些政策包括糧食自給政策、糧食購銷政策和糧食儲(chǔ)備政策（Lohmar，2002）（注：關(guān)于中國農(nóng)業(yè)政策更廣泛的回顧，參見Colby，Diao和Tuan（2001）。）。1995年以來，糧食自給一直是比較重要的政策目標(biāo)。部分原因是布朗（Brown，1995）的“警鐘”。不僅整個(gè)國家要糧食自給，每個(gè)地區(qū)也要實(shí)現(xiàn)糧食自給。1995年實(shí)施“省長米袋子”（GGBP）政策后，省長要為本轄區(qū)內(nèi)的糧食自給負(fù)責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，他們轉(zhuǎn)而指示下級(jí)增加播種面積，提高糧食產(chǎn)量。結(jié)果導(dǎo)致幾乎每個(gè)地區(qū)都有自己的糧食生產(chǎn)指標(biāo)需要完成。在地區(qū)水平上實(shí)現(xiàn)糧食自給的負(fù)效應(yīng)是非常明顯的。由于這一做法忽視了地區(qū)比較優(yōu)勢，糧食產(chǎn)量的增加往往是以損失效率為代價(jià)的。加入WTO以后，這一政策有所放松。在全國范圍內(nèi)，各省份被劃分為3類：主要糧食產(chǎn)區(qū)省份、糧食產(chǎn)銷基本平衡省份和糧食凈輸入省份。主要糧食產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)上擁有比較優(yōu)勢，因而被鼓勵(lì)增加糧食生產(chǎn)。其他省份可以從省外或者國外進(jìn)口糧食以滿足當(dāng)?shù)匦枨蟆Ｅc糧食自給自足政策相配套的政策還有糧食購銷和價(jià)格政策。中國政府通過國有糧食局和糧站系統(tǒng)采用收購定額、合同和不同類型定價(jià)政策來干預(yù)糧食生產(chǎn)和購銷。在1979年開始的農(nóng)村改革以前，這些政策的目標(biāo)是：生產(chǎn)足夠的廉價(jià)糧食滿足城鎮(zhèn)居民需要，出口農(nóng)產(chǎn)品賺取硬通貨以進(jìn)口先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備來發(fā)展城市工業(yè)。經(jīng)濟(jì)改革以來，糧食購銷和價(jià)格政策有了顯著的變化（注：關(guān)于這些政策變化的介紹，參見Jiang和Duncan（2001）。）。政策目標(biāo)主要集中在提高農(nóng)民收入和實(shí)現(xiàn)長期的糧食安全和自給（Ke，1999）。政府試圖通過制定收購和銷售價(jià)格來平抑價(jià)格波動(dòng)，即在糧食豐產(chǎn)年份，政府制定最低價(jià)格以保證農(nóng)民收入不受市場價(jià)格下降的影響；而在糧食減產(chǎn)年份，政府則出售儲(chǔ)備糧以平抑糧價(jià)。然而，這種穩(wěn)定價(jià)格的做法會(huì)給農(nóng)民發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)，反而使得情況更糟。這已為近年來的“糧食過剩危機(jī)”所證明。為了增加糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入，政府在1994年和1996年大幅度提高糧食收購價(jià)格每次增幅達(dá)40左右。結(jié)果導(dǎo)致糧食生產(chǎn)持續(xù)增加。1998年全國糧食總產(chǎn)量達(dá)5.045億噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2000年預(yù)定糧食產(chǎn)量目標(biāo)的上限。盡管從1997年底糧食市場價(jià)格開始下降，然而政府卻“保證”以較高的價(jià)格收購糧食，因此生產(chǎn)并沒有根據(jù)市場價(jià)格得到調(diào)整。結(jié)果，一方面造成一些農(nóng)民“賣糧難”，成為政治問題；另一方面，作為價(jià)格保護(hù)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的國有糧食部門積累了大量虧損。國有糧食部門在截至1998年3月底的6年間，積欠中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良貸款高達(dá)2140億元（張和李，1998）。國有糧食部門如此巨大的虧損是難以令人接受的。1998年5月開始對(duì)糧食購銷和流通體制進(jìn)行改革，旨在減少虧損。盡管重申以保護(hù)價(jià)從農(nóng)民手中購買糧食，新政策也要求國有糧食部門以能夠彌補(bǔ)全部成本并略有盈余的價(jià)格出售糧食。同時(shí)還要求國有糧食部門通過裁減冗員和采取其他措施提高運(yùn)營效率。最初的改革思路是逐步放開糧食市場，從而使政府收購價(jià)逐步接近市場價(jià)。然而，政策設(shè)計(jì)上存在根本缺陷，即要求國有糧食部門同時(shí)扮演兩個(gè)相互矛盾的角色作為政府代理人執(zhí)行保護(hù)價(jià)政策和作為市場主體實(shí)現(xiàn)利潤。因此，政策實(shí)施一年以后，糧食價(jià)格繼續(xù)下降，政府補(bǔ)貼持續(xù)攀升。政府意識(shí)到了這一問題，于1999年5月中旬對(duì)政策稍作調(diào)整。調(diào)整措施包括減少保護(hù)價(jià)收購范圍、降低保護(hù)價(jià)、允許糧食加工和飼料加工企業(yè)直接從農(nóng)民手中收購糧食。另一個(gè)直接實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)的政策措施是國家糧食儲(chǔ)備制度。中央政府控制了大量的糧食儲(chǔ)備，但具體數(shù)量是國家機(jī)密，不得而知。國家?guī)齑嬗蓢壹Z食儲(chǔ)備管理局（SAGR）調(diào)控、由糧食局保管。當(dāng)糧食短缺時(shí)，出售儲(chǔ)備糧平抑市場價(jià)格。然而，國有庫存管理存在太多行政制約以致不能有效地抑制價(jià)格波動(dòng)（Lohmar，2002）。此外，維護(hù)糧食庫存的費(fèi)用也是非常昂貴的。據(jù)Nyberg和Rozelle（1999）估計(jì)，每噸小麥、大米和玉米的儲(chǔ)存費(fèi)用分別為42、56和39美元，相當(dāng)于每種商品世界市場價(jià)格的20以上。二、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般均衡模型本文中的大部分分析是在CERD模型的框架下進(jìn)行的。CERD模型指包含地區(qū)維度的中國經(jīng)濟(jì)一般均衡模型，或稱中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般均衡模型。本部分將對(duì)這一模型作一簡要介紹。與以前的應(yīng)用（Jiang，2002b，2003；Jiang和Zhao，2003）相比，本文對(duì)該模型進(jìn)行了兩個(gè)方面的改進(jìn)。首先，利用各地區(qū)農(nóng)作物的詳細(xì)生產(chǎn)數(shù)據(jù)將農(nóng)作物生產(chǎn)部門進(jìn)一步細(xì)分為9個(gè)部門。其次，利用GEMPACK第8版新增的互余函數(shù)（complementarity）功能，模型還模擬了大米、小麥、玉米和棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅配額。1.CE