農(nóng)村研究論文-重新解讀農(nóng)村債務(wù)的另一面——談農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題.doc

農(nóng)村研究論文-重新解讀農(nóng)村債務(wù)的另一面談農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題農(nóng)村債務(wù)問題近年來為許多三農(nóng)問題的專家和學(xué)者廣泛提及，但這種提及往往只涉及到了狹義的農(nóng)村債務(wù)問題。其實(shí)，農(nóng)村債務(wù)應(yīng)分廣義和狹義兩個(gè)概念，廣義的農(nóng)村債務(wù)包括村級債權(quán)(主要是指部分農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù))和村級債務(wù)(即村級對外所欠債務(wù))兩個(gè)方面，而狹義的農(nóng)村債務(wù)專指村級對外的欠債?，F(xiàn)在，由于多方面的因素，人們十分忌諱提及農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題，而使這一問題成為農(nóng)村債務(wù)(廣義)的死角被人們所忽視。因此，在農(nóng)村改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段的今天，人們在關(guān)注農(nóng)村債務(wù)的嚴(yán)重性時(shí)，應(yīng)該更多地從廣義的角度來關(guān)注農(nóng)村債務(wù)問題。因?yàn)?，在農(nóng)村村級債權(quán)和債務(wù)都同樣是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的不確定因素。農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題是孕育于農(nóng)村改革中的歷史怪胎農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)是指農(nóng)戶因多方面原因拖欠村級的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、鄉(xiāng)村提留、村組有償服務(wù)費(fèi)（包括勞務(wù)工和實(shí)物訂購任務(wù)的折資款）及政策性罰款而形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，俗稱“四費(fèi)”尾欠或合同尾欠，是農(nóng)村債務(wù)中的重要組成部分。農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)大都形成于上世紀(jì)八十年代初期至農(nóng)村稅費(fèi)改革前期。隨著農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制的確立，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益分配關(guān)系(這里主要指農(nóng)村稅費(fèi)征繳對象)和勞務(wù)負(fù)擔(dān)結(jié)算主體發(fā)生了變化，由過去的國家、集體二位一體變?yōu)閲?、集體、個(gè)人三位一體，農(nóng)民個(gè)體或農(nóng)戶成為農(nóng)村稅費(fèi)征繳和農(nóng)村勞務(wù)負(fù)擔(dān)結(jié)算的承載主體。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村級組織作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代表對農(nóng)戶行使農(nóng)村稅費(fèi)征收和農(nóng)村勞務(wù)負(fù)擔(dān)的攤派與結(jié)算，于是就產(chǎn)生了農(nóng)戶因拖欠村級的“稅費(fèi)”而形成的債務(wù)問題。農(nóng)戶所拖欠的村級“稅費(fèi)”包括農(nóng)戶拖欠的國家稅費(fèi)，鄉(xiāng)村提留款，糧食、棉花等大宗農(nóng)副產(chǎn)品的訂購任務(wù)折價(jià)款，勞務(wù)工折價(jià)款，計(jì)生土地等違規(guī)性罰款。其中，國家稅費(fèi)和鄉(xiāng)村提留及折價(jià)款涉及面最廣，數(shù)額最大，占農(nóng)戶所欠“四費(fèi)”的60%以上。有資料顯示：有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的30個(gè)村中，農(nóng)戶不欠村級四費(fèi)的只有3個(gè)村，而27個(gè)村的農(nóng)戶都與村級有欠債往來。在這27個(gè)村中，有1875戶農(nóng)戶拖欠村級四費(fèi)，農(nóng)戶欠村級債務(wù)全鎮(zhèn)超過350萬。其中，有一個(gè)村，農(nóng)戶欠1000元以上的有243戶，欠5000元以上的有27戶，欠10000元以上的5戶。造成農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題原因是多方面的，其主要有：第一，因自然災(zāi)害形成的債務(wù)拖欠。如水、旱、澇、風(fēng)、冰雪等災(zāi)害造成農(nóng)作物的大面積減產(chǎn)，農(nóng)民減收，導(dǎo)致不少農(nóng)戶當(dāng)年的國家稅費(fèi)任務(wù)無法完成，而形成農(nóng)戶欠村級的債務(wù)問題，這一類債務(wù)拖欠占25%；第二，鄉(xiāng)村為發(fā)展本地公益事業(yè)所進(jìn)行的大量集資款，如：建鄉(xiāng)村中小學(xué)校、修鄉(xiāng)村公路、改良飲水環(huán)境、改造農(nóng)用電網(wǎng)和排灌設(shè)施等方面的集資款，由于這些集資款在集資時(shí)往往超出農(nóng)民承受能力，而導(dǎo)致農(nóng)戶欠村級的債務(wù)問題，這一類債務(wù)占40%；第三，農(nóng)戶因家庭自身原因，如人口多勞動(dòng)力少或因?yàn)?zāi)、因病導(dǎo)致家庭貧困使當(dāng)年的“四費(fèi)”負(fù)擔(dān)無法完成而形成農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題，這一類債務(wù)占20%；第四，鄉(xiāng)村各種名目的亂攤派、亂集資、亂罰款等形式的農(nóng)民負(fù)擔(dān)遭致農(nóng)民抵制，而形成農(nóng)民對村級的債務(wù)問題，包括不合理的勞務(wù)工折資款，糧食、棉花等訂購任務(wù)折資款，這一類債務(wù)占15%。農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)總額的大量積淀給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展帶來很大的負(fù)面影響農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題，其形成原因雖然是多方面的，其中有些甚至是鄉(xiāng)村干部過度集資或攤派形成的，但農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)所產(chǎn)生的負(fù)面影響卻是客觀存在的。在農(nóng)村全面推行稅費(fèi)改革的今天，人們?nèi)绻驌?dān)心清理農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)問題會導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，而凍結(jié)或有意回避對農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)的清理，勢必導(dǎo)致會導(dǎo)致農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)總額越來越大并帶來新的農(nóng)村矛盾的產(chǎn)生。首先，凍結(jié)或回避對農(nóng)戶所欠拖欠村級債務(wù)的清理會助長更多的農(nóng)戶抵制合理的稅費(fèi)征繳，使農(nóng)戶拖欠村級稅費(fèi)的趨勢無法得到有效的遏止。在經(jīng)濟(jì)利益表面化和收入分配多元化的今天，農(nóng)戶對集體的收入分配由過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的漠不關(guān)心，而現(xiàn)在變得斤斤計(jì)較，十分關(guān)注。如果今天有一戶農(nóng)戶能不交，或少交了國家稅費(fèi)和鄉(xiāng)村提留款，明天就有兩戶、三戶甚至更多的農(nóng)戶拖欠國家稅費(fèi)和鄉(xiāng)村提留，其結(jié)果：導(dǎo)致拖欠國家稅費(fèi)和村級合理負(fù)擔(dān)的農(nóng)戶數(shù)量是越來越多，拖欠金額是越來越大。利益驅(qū)動(dòng)使農(nóng)戶拖欠村級稅費(fèi)的雪球越滾越大，它不僅表現(xiàn)在欠款農(nóng)戶總數(shù)的增加，而且還表現(xiàn)在拖欠金額的增長。如：有一個(gè)不到200戶人家的村，1979年至1987年，全村欠村級債務(wù)的農(nóng)戶只有21戶，欠款總額也不超過5000元，戶平欠款200元左右；而到了1988至1997年，全村欠村級債務(wù)的農(nóng)戶就增加到97戶，拖欠村級債務(wù)總額達(dá)到71900元，戶平欠債超過500元；到1998年至2000年，全村欠村級債務(wù)戶數(shù)上升到119戶，欠款總額超過15.1萬。導(dǎo)致農(nóng)戶間相互攀比的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。過去欠村級四費(fèi)的農(nóng)戶僅限于家大口闊、缺乏勞動(dòng)力或出現(xiàn)了天災(zāi)人禍的貧困家庭，后來慢慢發(fā)展到無力交錢貧困戶和有錢不交潑皮戶、釘子戶，最后是一向交款積極的老實(shí)農(nóng)戶也開始學(xué)著拖欠或緩交稅費(fèi)和提留款，于是出現(xiàn)了群體抗稅和集體拒交的現(xiàn)象。導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶的欠款額度越來越大。隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷加碼和拖欠村級債務(wù)的農(nóng)戶的增加，單戶農(nóng)戶欠債額度也越來越大。還是上面所說的那個(gè)村，19791987年，戶平欠村級債不到200元，最大欠款總額也沒超過500元；到了19881997年，戶平拖欠村級債務(wù)超過500元，其中1000元左右的有15戶，過5000元的3戶；而到了19982000年，拖欠村級債務(wù)10003000元的農(nóng)戶有11戶，30005000元的農(nóng)戶有7戶，500010000元的農(nóng)戶有3戶，欠萬元以上的農(nóng)戶有2戶。導(dǎo)致對農(nóng)戶拖欠的村級債務(wù)清收的阻力越來越大。隨著所欠村級債務(wù)的農(nóng)戶的戶數(shù)總量的增加，欠款額度的增大及拖欠款構(gòu)成的越來越復(fù)，如國家稅費(fèi)款、鄉(xiāng)村提留款、名目繁多的集資款和巧立名目的罰款，弄得農(nóng)戶一頭霧水?；靵y的債務(wù)帳目，缺乏強(qiáng)制力手段的清收辦法和含糊的政策界定，使村級對農(nóng)戶欠款的清收處于停滯狀態(tài)。其次，是農(nóng)戶所拖欠的村級的村級的債務(wù)所形成的利息包袱，加重了村級債務(wù)負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)戶所欠的村級的債務(wù)中包含了國家稅費(fèi)任務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留，以及村組共同生產(chǎn)費(fèi)用，而這些稅費(fèi)任務(wù)帶有明顯的實(shí)效性和強(qiáng)制性，所以，迫使許多村組干部為填補(bǔ)因農(nóng)戶拖欠“四費(fèi)”而形成的國家稅費(fèi)和鄉(xiāng)村提留等任務(wù)窟窿而鋌而走險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留與村干部的政績和經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，迫使村組干部高息借款沖抵農(nóng)戶“四費(fèi)”尾欠款，從而加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級負(fù)債。在這一政策的高壓下，如果那一個(gè)村當(dāng)年任務(wù)不能按時(shí)、足額完成，就要提村干部的帽子，扣村干部的工資。因此，農(nóng)戶欠村級一分錢，就給村組干部留下一分錢的窟窿，村組干部為了保住位子，領(lǐng)足工資就得想辦法去填補(bǔ)因農(nóng)戶當(dāng)年欠款而留下的任務(wù)缺口，而其中最簡短的辦法就是向銀行和信用社貸款，直至在民間進(jìn)行高息借款。前者在上世紀(jì)八十年代中后期和九十年代初期十分盛行，而后者則暢行于上世紀(jì)九十年代。據(jù)測算，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加的那些年份，有10%15%的農(nóng)民負(fù)擔(dān)來自填補(bǔ)部分農(nóng)戶拖欠國家稅費(fèi)和鄉(xiāng)村提留所形成的欠款而進(jìn)行借貸的借貸利息，而村級債務(wù)中有20%左右是因?yàn)橐獌斶€因農(nóng)戶欠款而導(dǎo)致國家稅費(fèi)和鄉(xiāng)村提留虧空，村組干部為彌補(bǔ)虧空而進(jìn)行的銀行和民間的借款利息巨額的利息包袱。這樣，就進(jìn)一步加重了本來就不堪承受的農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級債務(wù)負(fù)擔(dān)。農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)問題使本來就陷于困境的農(nóng)村公共支出更是雪上加霜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷惡化。農(nóng)村進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著農(nóng)民增收速度的放緩，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)積累也隨之減少，在國家對農(nóng)村的投入沒有增加，甚至在某些方面出現(xiàn)遞減的情況下，隨著農(nóng)戶所拖欠村級“四費(fèi)”問題的日益嚴(yán)重，農(nóng)村公共支出日趨匱乏使日益增長的農(nóng)村公共財(cái)政支出與不斷緊縮的農(nóng)村集體積累的矛盾，農(nóng)民不斷增長的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施增量的需求與現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力不斷下降的矛盾變得更加突出。于是，農(nóng)戶所拖欠的村級“四費(fèi)”問題在此時(shí)就面臨這樣一種尷尬局面：一方面，是大批農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造與維修因村集體資金的缺乏而面臨停頓，而另一方面，又因農(nóng)戶所拖欠的村級“四費(fèi)”帶來大量資金的人為積壓和占用，使農(nóng)村公共財(cái)政支出越來越艱難。因?yàn)椋谵r(nóng)戶所拖欠的村級“四費(fèi)”中，有很大一部分是用來解決村組公共生產(chǎn)費(fèi)用的。其中，包括農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)費(fèi)，以及用于支付農(nóng)用電費(fèi)和農(nóng)用水費(fèi)等方面的費(fèi)用。由于部分農(nóng)戶所欠的村級“四費(fèi)”導(dǎo)致國家稅費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留、村組公共生產(chǎn)費(fèi)用出現(xiàn)缺口，按照先國家稅費(fèi)，后鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留，再村組公共生產(chǎn)費(fèi)用的支付辦法，最終缺口大都留在村組公共生產(chǎn)費(fèi)上，使農(nóng)村公共支出經(jīng)費(fèi)日益緊張，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民的生活環(huán)境不斷惡化。其三，是農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)問題的積累與蔓延勢頭，加劇了農(nóng)村干群間的矛盾和農(nóng)戶與農(nóng)戶間的矛盾。在農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)中既涉及到了國家利益如農(nóng)業(yè)稅收，又涉及到了集體利益如鄉(xiāng)村提留和村組公共生產(chǎn)費(fèi)用，也涉及到了村組干部個(gè)人的利益如村組干部的帽子和工資，因此，牽一發(fā)而動(dòng)全身。部分農(nóng)戶因多種原因?qū)r(nóng)村稅費(fèi)征繳的消極抵制與村組干部顧及各方利益所采取的強(qiáng)制手段之間的矛盾，在農(nóng)戶所拖欠村級“四費(fèi)”的不斷蔓延的勢頭中進(jìn)一步激化，“拉糧趕羊”與“哭爹喊娘”的鬧劇在村組干部與農(nóng)戶間不斷重復(fù)上演，極大地傷害了農(nóng)村干群關(guān)系，損害了黨和政府形象。同時(shí)，凍結(jié)和回避農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)的清收，對農(nóng)村不欠村級債務(wù)的農(nóng)戶也是極不公平的。同屬一個(gè)村的農(nóng)戶，同種一樣的土地，同樣國家的農(nóng)村改革政策，但完成國家稅費(fèi)和鄉(xiāng)村提留任務(wù)時(shí)采取兩樣的標(biāo)準(zhǔn)對待，對農(nóng)戶欠款問題視而不見，只字不提，不僅助長了那些欠款戶，特別是惡意欠款的賴皮戶、釘子戶有錢不交的壞習(xí)氣，而且影響了大多數(shù)遵紀(jì)守法的農(nóng)戶的依法、按時(shí)、足額納稅繳款的意識。其結(jié)果：一是對這些遵紀(jì)守法的農(nóng)民的不公平。因?yàn)橥瑢僖粋€(gè)村的村民，卻有兩種不同的待遇。二是變相地增加了鄉(xiāng)村干部的工作難度和激化干群矛盾。因?yàn)?，大部分不欠村級債?wù)的農(nóng)戶對清收農(nóng)戶所拖欠村級債務(wù)的強(qiáng)烈要求與目前政策為求穩(wěn)定，凍結(jié)和延緩農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)的清收之間的矛盾，使鄉(xiāng)村干部無法平衡欠款農(nóng)戶與不欠款農(nóng)戶間的矛盾。辦事不公和能力不強(qiáng)，又成為攻擊鄉(xiāng)村干部的口頭禪，無形地激化了農(nóng)村干群之間的矛盾，給農(nóng)村社會帶來不穩(wěn)定的因素。積極穩(wěn)妥地化解農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)問題應(yīng)刻不容緩農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題作為一個(gè)客觀存在的事實(shí)，人們不應(yīng)回避也，無法回避。因此，人們在化解村級債務(wù)時(shí)，應(yīng)將農(nóng)戶所拖欠村級的債務(wù)問題一并納入化債體系統(tǒng)統(tǒng)籌安排。但鑒于農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)的構(gòu)成和原因比較復(fù)雜復(fù)雜，所以在清理農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)問題時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：正確處理好清理、清收農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)與鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的關(guān)系。農(nóng)戶拖欠村級的債務(wù)問題是農(nóng)村改革中所產(chǎn)生的歷史性問題，清理和清收部分農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)不僅是有利于增加農(nóng)村集體收入，解決農(nóng)村日益匱乏的農(nóng)村公共支出的問題，而更主要的是體現(xiàn)社會公平，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的問題。因?yàn)閮鼋Y(jié)或延緩對農(nóng)戶拖欠村級債務(wù)問題的處理，只會加劇那些不欠村級債務(wù)農(nóng)戶的不平衡心理，容易導(dǎo)致他們因?qū)ΜF(xiàn)行政策的不滿而產(chǎn)生過激的抵觸情緒，激化農(nóng)民與地方政府和鄉(xiāng)村干部之間的矛盾。當(dāng)然，在清理和清收部分農(nóng)戶拖欠的村級的債務(wù)時(shí)也可能會產(chǎn)生一些新的矛盾，如賬務(wù)核兌的矛盾、利率重復(fù)計(jì)算的矛盾等，可能會對當(dāng)前的農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來一些影響，甚至?xí)斐梢恍┬碌霓r(nóng)民負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生，如：搭車收費(fèi)、隨意提高拖欠村級債務(wù)的農(nóng)戶的還債利息等負(fù)面影響。但只要人們在清理和清收這部分農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)時(shí)注意和防范這些問題的出現(xiàn)，正確處理好鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果與清欠的關(guān)系，就能夠防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。認(rèn)真梳理農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)的構(gòu)成和成因，因戶而宜，分類消化農(nóng)戶所欠的村級債務(wù)。從目前的情況來看，農(nóng)戶所拖欠的村級的債務(wù)的構(gòu)成比較復(fù)雜，形成原因也是多方面的。因此，人們在清理和清收時(shí)要分門別類，因事因情制宜，不能一刀切。對農(nóng)戶所拖