農(nóng)村研究論文-論鄉(xiāng)村三重關系.doc

農(nóng)村研究論文-論鄉(xiāng)村三重關系摘要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間具有三重關系:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的領導與被領導關系；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務范圍內(nèi)的指導與被指導關系；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民在政府依法行政事務上的管理和被管理關系。第一重關系體現(xiàn)黨的領導原則,第二重關系體現(xiàn)村民自治原則,第三重關系體現(xiàn)依法行政原則。鄉(xiāng)村三重關系是一個有機的整體,以其中任何一個關系、一個原則來否定其他兩個關系、兩個原則,都會造成鄉(xiāng)村關系的失調(diào)。從我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要出發(fā),為建設良性互動的鄉(xiāng)村關系,關鍵在于融三重關系為一體,有機配合,互相促進。中國農(nóng)村村民自治制度的建立和發(fā)展,使我國的鄉(xiāng)村關系發(fā)生了根本的變化。這就是,從過去單一的政府行政管理與被管理的關系,向多重關系并存的結構轉(zhuǎn)型。那么,這種結構性的多重關系,究竟包括那些內(nèi)容?如何從實踐和理論兩個層面來認識和把握這些關系及其內(nèi)在的聯(lián)系?這些就是本文所要探索的基本問題。2001年10-12月,“中國農(nóng)村權力結構研究”課題組在廣東部分市縣(區(qū))就農(nóng)村基層民主建設中存在的突出問題進行了調(diào)研,共調(diào)查了8個鎮(zhèn),12個村,內(nèi)容涉及到鎮(zhèn)村關系、村支兩委關系、村級經(jīng)濟與村級組織的關系等方面1。在調(diào)查中,課題組成員廣泛接觸了市縣(區(qū))有關領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村黨支部書記及支委成員、村委會主任及村委成員、村民等。本文的經(jīng)驗材料主要來自這次調(diào)查,同時還參考了相關部門的調(diào)研報告。本文提出的實際問題均來自基層,特別是鎮(zhèn)村兩級干部,亟待理論工作者和黨政有關部門深入研究。一、基層視野中的鄉(xiāng)村關系問題鄉(xiāng)村關系有豐富的內(nèi)涵。本文所要分析的“鄉(xiāng)村關系”,主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織所形成的地方治理結構。所謂地方治理(localgovernance),就是地方多元主體協(xié)同公共管理的過程,而治理結構主要是指治理主體之間的制度性關系?；鶎右曇爸械泥l(xiāng)村關系問題,主要是基層干部就村民自治新形勢下鄉(xiāng)村關系所提出的疑問或“怎么辦”?；鶎臃从车膯栴}不少,比較突出的是如下幾個方面。1、政策落實的組織路線難保證,政令貫徹的渠道出現(xiàn)淤塞。過去,村級干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔、培養(yǎng)和任用,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行上級政策的一個組織措施或者說“組織路線的保證”。村委會干部實行村民直選之后,村干部的烏紗帽掌握在村民群眾手中。村干部執(zhí)不執(zhí)行上級的政令,還要看村民的臉色。因此,對于像計劃生育、收費、追款這些得罪人的事情,許多村干部采取回避的態(tài)度,使政令渠道出現(xiàn)了梗阻現(xiàn)象。一位被訪的鎮(zhèn)委書記說:“在過去,如果村干部辦事不得力,鎮(zhèn)里可以停他的職,現(xiàn)在不能這樣辦,要村民來罷免。而一些不明事理的村民,就是喜歡那些敢同政府對著干的人?！币晃槐辉L的副鎮(zhèn)長說:“完全否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級干部的管理權,是有負面影響的,政令不通就是綜合表現(xiàn)。有的人借村民民主來抵制鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行和管理。例如我們鎮(zhèn),政府對村里征地款的分配和使用,就存在失控問題。鎮(zhèn)政府不是想從中瓜分什么利益,是政策不許分光吃光。而農(nóng)民的想法很簡單,就是不放心集體來管錢,要落袋為安?，F(xiàn)在實行村民民主決策,政府還有沒有權去干預這樣的事情?”然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作再困難,畢竟還有退路,大不了異地為官?？纱甯刹烤蜎]有這樣的機會。國家的財政不能保障村級干部的生活,而國家的政策又要靠他們?nèi)ヂ鋵?。許多村干部有這樣的心態(tài):完全聽從上級的指示,得罪村民多了就會沒有退路。一位被訪的村干部說:“上頭布置的事情不少,但經(jīng)費跟不上。上面布置的任務完不成,要挨批評,當個村干部還要由村民來挑三揀四,夾縫里做人真難?！币晃淮逯魅蝿t反映:“現(xiàn)在的村主任真難做。你是村民選的,就得維護村民的利益,這個道理我們明白。但是,一旦村民的個人利益和集體利益有矛盾時,就不好處理了。例如我們村,難度最大的事情要算撤違章建筑。農(nóng)民幾乎花費了全部積蓄才建起一棟新樓,政府一說是違章建筑,就要撤掉。我們村干部就是再講原則、再下狠心,手都硬不起來。”2、鄉(xiāng)村兩級干部對村民選舉都存在一定的厭倦和畏難情緒,影響地方治理績效的提高。筆者調(diào)查和有關部門的調(diào)研情況都反映,無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員還是村干部對村民選舉都有厭倦和畏難情緒。問題主要體現(xiàn)在三個方面:一是村民選舉的組織工作似乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“額外負擔”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映,按理說村民選舉是村民自治分內(nèi)的事情,政府只起指導作用,但實際不是這樣。搞一次村民選舉,鎮(zhèn)里干部要全員動員,由領導各帶一路人馬奔赴各村,目的是保證選舉一次成功,否則勞民傷財。結果,人疲馬倦不說,往往費力不討好,還有人懷疑鎮(zhèn)里從中搞鬼。二是村民的投票主動性不夠,不發(fā)補貼不投票,導致村民選舉的成本不低。在筆者調(diào)查的這些農(nóng)村,投票的誤工補貼是5-30元/1次(平均是15元/1次)。投票補貼好像是公社時期的“政治工分”。幾乎所有的被調(diào)查村干部都認為,如果不發(fā)投票補貼,村委會組織法規(guī)定的“雙過半”就難以保證。番禺有個窮村,年收入5萬元左右,選民2300多人,村里一次投票選舉就要耗空村集體的全部積累。結果,新上任的村委會接手一個空架子,其工作的難度可想而知。三是選舉出來的干部,有個三年任職的時間限制,真正投入工作的時間不多。因此一些鎮(zhèn)干部反映,部分村委會干部的實際工作狀況是,第一年適應適應,第二年初入角色,第三年等待選下臺。也就是說,真正發(fā)揮作用的時間不超過一年半,村民選舉的前后事情就得花費了村干部一年半的時間和精力。為農(nóng)民提供更多更好的公共產(chǎn)品和社會服務,是鄉(xiāng)村地方治理的目標。而地方治理績效就是公共產(chǎn)品的產(chǎn)出與成本投入的比值。上述問題表明,村民選舉對地方治理績效的貢獻還沒有達到預期目的。特別是對于那些經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村來說,村委會要管理上億的資產(chǎn),客觀上要求建立一支相對穩(wěn)定的干部管理隊伍,但目前三年一屆的村民選舉是把全部的村委會成員納入選舉范圍,這在客觀上不利于干部管理隊伍的穩(wěn)定性,適應不了發(fā)達農(nóng)村對管理工作的更高要求。3、村委會不作為,政府難介入,“指導-被指導關系”往往變成了束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的繩索。下面這個案例反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為何難以介入處理不作為的村委會(村名和人名均有改動):鶴村是廣州白云區(qū)的一個純農(nóng)業(yè)村。全村1365人,選民900多人。1999年本村實行第一次村民直選,村民們興高采烈地把本村首富鄒姓村民選為村主任。鄒的企業(yè)辦在村外,在廣州郊區(qū)一帶小有名氣,據(jù)說年產(chǎn)值幾千萬。但鶴村是個負債近400萬的村子。村民選舉鄒的意圖是希望這個經(jīng)濟能人把村里的經(jīng)濟搞上去?？墒?鄒是個“三板斧”,三招不見成效就走人了。兩層樓的村委會辦公室,僅由婦女主任和女會計留守,村里人戲說村委會成了“尼姑庵”。村支書是小姓人家(該姓占全村人口的20%),看到大姓人多勢眾(占80%),左右選舉局勢,也就不圖在村里發(fā)展了。其實,支書也是搞建筑承包發(fā)家致富的經(jīng)濟能人,在他擔任支書期間,他自帶資金近400萬元,把這個遠郊小村變成了全國園林綠化百強村。村委會所欠之款的“債主”就是這位村支書,可村支書的錢又主要來自自己的建筑經(jīng)營收入和銀行貸款。村委會不見村主任,村支書因是小姓人家受到排擠,村級組織也就陷入了癱瘓,村莊則處于事實上的無政府狀態(tài)。結果,昔日園林綠化村變成了現(xiàn)在的臟亂差村。村里的公共廁所污水橫流,村里的水泥路面四處斷裂,村莊呈現(xiàn)出破落的樣子。本村第一屆直選出來的村委會主任,令村民大失所望,即使本家村民也直搖腦袋。而鎮(zhèn)里干部只有干著急的份兒。對這種不作為的村主任,鎮(zhèn)里似乎只有等待村主任自動辭職,或等待村民召開罷免會。然而,誰來召集村民會議行使罷免權呢?村委會組織法規(guī)定是村委會。問題是,有召集權的村委會連主任都不見了。即使村主任在村里,由他主持的村委會召集村民會議來罷免自己,也不是一件容易的事情。村主任去留的問題整整花了兩年時間才解決,使村莊陷入無政府狀態(tài),村民的致富夢也成了泡影。毫無疑問,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方治理的主體,無論黨的方針政策,還是政府的法律法規(guī),最終都得由基層黨政部門貫徹落實。為什么“指導-被指導關系”會成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的束縛而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村民自治的牢騷和焦慮呢?筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),主要是實行村民自治制度后,無論是鄉(xiāng)村基層干部還是普通農(nóng)民,對如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系的問題,存在一定的模糊認識。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是“指導與被指導的關系”,因而在貫徹落實上級布置的任務的時候縮手縮腳,不知道該如何去工作。我們知道,市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了比較嚴格的責任機制或政績考核制度,特別是“一票否決”的硬性規(guī)定迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要設法完成下派的任務。但村委會組織法原則上不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取上級對它的那套責任機制來要求和約束村級組織。于是,在自上而下層層相扣的責任機制上,正是在國家政權組織的最基層(國家與社會的連接處)出現(xiàn)了一個責任制度的斷層,客觀上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入了上壓下頂?shù)睦Ь?。一位被訪鎮(zhèn)委副書記的話,值得我們思考。他說:“現(xiàn)在搞的這種村民自治,令我們基層黨政干部左右犯難。左就是積極,積極過了頭,就有可能違反組織法中的指導-被指導的規(guī)定。右就是消極,而消極過了頭,農(nóng)民就有可能上告你政府不作為。指導-被指導關系束縛了基層干部的手腳,一些工作就耽擱起來了?！?、村支兩委關系亟待從根本上理順。實行村民直選以后,擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織面前的又一個難題,就是如何理順村支兩委的關系,建立合理的分工協(xié)作機制。過去,黨支部的地位和職權都很明確,就是支書抓全面,是各項工作的“第一把手”?，F(xiàn)在情況發(fā)生了變化,盡管黨支部的地位被明確為核心領導,但支部的職權究竟包括哪些具體范圍,卻不清楚。黨支部領導村委會這個政治原則,鄉(xiāng)村兩級干部和村民一般都不會去質(zhì)疑,但依照村委會組織法,村委會比較明確的職權有七八項之多,如協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作、承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作、維護集體經(jīng)濟和村民合法權益、管理村集體土地和其他財產(chǎn)、開展多種形式的社會主義精神文明建設等等。這說明,村委會和黨支部在職能分工上應該有所不同。黨支部領導村委會不能變成黨支部包辦村委會的工作。那么,村委會和黨支部究竟如何分工協(xié)作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎也難以提出既符合村委會組織法、又符合黨的政策的具體方案。這樣一來,村支兩委關系是否順當,往往取決于村主任與村支書的私人交情,許多事情靠“拍肩頭”搞定。某市的一份調(diào)查報告反映,有的村黨支部書記與村委會主任矛盾尖銳,內(nèi)耗嚴重。這種矛盾多是村委會選舉時產(chǎn)生矛盾的延續(xù)。作為村支書,選舉時落選了,心中有氣,抱怨對方在選舉中靠家族勢力拉票,導致自己落選。作為村主任,選舉時就與村支書撕破了臉,以為自己的得票最多,就不把村支書放在眼里。有一個村的村主任,當選后故意在村支書門前放鞭炮奚落村支書落選,使村支書怨氣難咽。個別農(nóng)村的村支兩委關系緊張到了劍拔弩張的地步,例如廣州市紅星村就是這樣。在紅星村,新當選的村主任不能從村支書手中接管村務管理權和經(jīng)濟審批權,無法履行村委會的職責,于是另設賬務,另組村治安隊伍。導致一個村莊,存在黨支部和村委會的兩支治安隊伍,兩套理財小組,村民群眾無所適從。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部工資補貼的偏頗態(tài)度,不利于村支兩委矛盾的解決。例如,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定按村委會編制撥付工作補貼,支委不兼任村委會職務的,屬于編外干部,除領取開會、公干誤工補助外,沒有任何工資補貼。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),以支委為工資補貼對象,凡沒有進支委的村委會成員,沒有工資補貼。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),把村支兩委成員全部納入工資補貼對象,但村主任的工資補貼比支書低一級。這些措施容易造成這樣的印象,以抬高村支書來貶低村主任或者相反,導致了村干部的不滿情緒。從經(jīng)驗調(diào)查情況來看,部分村支兩委關系矛盾的原因主要有三。一是村支書不愿放棄手中的權力,習慣了大包大攬、一個人說了算,忍受不了村委會接管村務的法定要求。二是村委會接管村務,要求清產(chǎn)核資,摸清家底,這對那些存在經(jīng)濟問題的村支書來說,意味著劣跡暴光,他們必定會拼命抵制和詆毀村委會,把村民選舉說成是“賄選”、“家族黑惡勢力拉票”、“反對黨的領導”,試圖摧毀村委會合法性而自保。在這種情況下,村支兩委的沖突、村主任和村支書的較量、干群關系矛盾、新老班子的拉鋸戰(zhàn)等,實質(zhì)就是少數(shù)村干部以權謀私和多數(shù)群眾為維護自身合法權益而進行的斗爭。三是村委會主任及村委成員的政策水平低,無視規(guī)章制度,對黨支部的領導有抵觸情況,村中的大事不與黨支部溝通和商量,但又缺乏必要的管理經(jīng)驗,因而難以同黨支部合作共事。5、一些村干部,包括村支兩委的成員,只顧及本村本組的利益,置政策、法律于腦后,以“為民請命”的姿態(tài)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對著干。客觀地說,在那些干群關系緊張的農(nóng)村,村民們對政府有怨氣。這種怨氣,一是來自于計劃生育工作中的強制,二是來自農(nóng)民負擔問題解決不力,三是對一些基層干部的衙門作風、貪瀆行為的義憤。當這些怨氣得不到有效舒緩而累積到“活火山”的地步,村干部往往以為父老鄉(xiāng)親“請命”的姿態(tài),采取同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合作甚至對抗的行為。當然,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行的是假國家之名而謀小集團利益之實的“土政策”,那么村級干部的對抗行為是有正當性和號召力的,否則沒有合法性。問題是,對那些不分青紅皂白地抵制政府的村干部,特別是由村民直選的村委會干部,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟有沒有處置權?村委會組織法缺乏明確的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就只能“責令”村委會遵紀守法了。其次,有些