農(nóng)村研究論文-新時期欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解的路徑選擇.doc

農(nóng)村研究論文-新時期欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解的路徑選擇摘要：欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，成為影響當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)和社會穩(wěn)定的重大政治經(jīng)濟問題，已到了非解決不可的地步。在對概念界定和現(xiàn)狀描述的基礎(chǔ)上，從制度層面分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因，總結(jié)了青田縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實現(xiàn)“零負債”過程中的成功經(jīng)驗，希冀其背后所折射出的執(zhí)政價值理念、機制路徑選擇及政府職能定位三方面給予我們有益的啟示。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；欠發(fā)達地區(qū)；青田縣一、問題的提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擔(dān)負的債務(wù)的簡稱。由于我國預(yù)算法明文規(guī)定地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。因而理論上，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)，我國既不存在“地方政府債務(wù)”的空間，也不存在地方政府發(fā)行債券的可能。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對“地方政府債務(wù)”這一概念也還尚未形成較為統(tǒng)一和權(quán)威的界定。魏加寧認為，地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)資金的償付義務(wù)。財政部課題組則認為，地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。而劉星等人則認為，地方政府債務(wù)是指地方政府為了履行其職能的需要，依據(jù)信用原則，有償、靈活地取得公共收入的一種形式，或者是地方政府顧及法定程序、政策、擔(dān)保承諾等必須或者可能在未來付給公眾的款項。據(jù)此，我們可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債分為直接負債和或有負債兩部分，前者是指任何情況下都存在的債務(wù)，如拖欠行政機關(guān)和事業(yè)工作人員的工資、基礎(chǔ)設(shè)施和建筑工程款、集團消費支出等；后者是指特定的事件發(fā)生時才形成的債務(wù)，如以鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)保的外債、基建貸款等。雖然目前我國地方政府舉債不具合法性，但地方政府在舉債問題上往往巧借名目，遮遮掩掩，不愿說實話，再加上沒有正當(dāng)?shù)慕y(tǒng)計披露機制，其財政的透明度差。而現(xiàn)實中，地方政府債務(wù)已經(jīng)表現(xiàn)為較為普遍和嚴重的問題。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計，目前，我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，其中，地方基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元。從浙江省反映的情況看，作為全國百強縣的浙江省東陽市，截至2005年底，該市政府性負債達到了24.11億元，其中市本級負債21.61億元，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債2.50億元；雖然2006年我省列出赤字鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)只有100個，但補助鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)也有746個，無法辯清“真正”的赤字個數(shù)情況，更無從查找我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債規(guī)模情況，僅從2007年全省各縣市財政總收入、預(yù)算收入與預(yù)算支出兩組數(shù)據(jù)對比看，我省69個縣市中尚有57個縣市，預(yù)算收入少于預(yù)算支出，“赤字面”達82.6，財政總收入小于預(yù)算支出的個數(shù)為20個，“赤字面”達29，而這些縣市絕大多數(shù)分布在由浙西到浙南的扇形地帶；雖然2007年我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入連續(xù)7年、農(nóng)村居民人均純收入連續(xù)23年列全國各省區(qū)第一位，平均城鄉(xiāng)收入比(2.49：1)也遠高于全國平均水平(3.33：1)。但從省內(nèi)的區(qū)域分布看(如圖1所示)，衢州、麗水兩市的農(nóng)村居民人均收入水平和城鄉(xiāng)收入比，與全省的平均水平相比較還有較大的差距，麗水市的城鄉(xiāng)收入比甚至還高于全國平均水平。總的來說，上述“扇形”欠發(fā)達地區(qū)既是我省最落后的地區(qū)。也是長期以來我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的“重災(zāi)區(qū)”。該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，已經(jīng)成為影響當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)和社會穩(wěn)定的重大政治經(jīng)濟問題，特別是在當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢日趨復(fù)雜嚴峻的形勢下，它直接影響到十七屆三中會會精神的貫徹落實和我省的戰(zhàn)略部署，已到了非解決不可的地步。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成與不同時期政府的行為緊密相關(guān)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在不同時期形成的原因也是多元化的。本文主要是從其形成的共同的、根本的制度層面進行探尋。(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的行政管理體制根源分析制度的變遷是有成本的，我國在為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革過程中，各級政府所承擔(dān)的成本不盡相同，而其中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為此所承擔(dān)的成本是最大，國家和各級政府部門有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的各項政策措施最終都將落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，任何上級政府或主管部門的指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都得執(zhí)行，即所謂的“上面千條線，下面一根針”。過多的職責(zé)必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清，從而其活動的基本方向、根本任務(wù)和主要作用必然會發(fā)生扭曲，這種扭曲就集中反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了許多不屬于自身的生產(chǎn)或提供農(nóng)村公共品的責(zé)任，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量負債的存在。在這種現(xiàn)行“壓力型”體制下，干部考核制度過分注重于考核干部“看得見”的政績，而對于“看不見”的債務(wù)，卻缺乏有效的監(jiān)督制約。如果從博弈論角度分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問題往往從“政績”出發(fā)，為得到升遷或保住“烏紗帽”，常常不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實際條件，通過大舉“借債”的理性行為，大搞政績工程、形象工程；當(dāng)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都如此打算時，“合成謬誤”就會發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體的理性行為經(jīng)過疊加就成變成了社會上的非理性行為，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就因此掉入了“納什困境”的泥沼而背上了沉重的債務(wù)負擔(dān)。同時，由于上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的約束和監(jiān)督不力，收支基本不按預(yù)算執(zhí)行，開支隨意性大，決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題，暗箱操作非常嚴重，直接造成財政支出嚴重失控。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的財稅體制根源分析“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政集體逃荒”這句話形象地反映了稅費改革和農(nóng)業(yè)稅免征后，當(dāng)前眾多欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的窘境。1994年的“分稅制”財政管理體制改革，雖然在我國初步建立起了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政體制和運行機制，但這次財稅改革并未徹底(其改革主要集中在中央與省級的分稅制上，省級以下則不明確)，一個最顯著的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不匹配。分稅制改革使中央提留稅款比例高達到70，但卻使地方政府的財稅收人大幅減少。資料顯示，1978年地方財政稅收占全國的84.5，而到2004年只有45.1。改革雖然增加了中央財政收入和調(diào)控能力，但這改革僅限于稅收劃分的層面，中央與地方各級政府之間的事權(quán)劃分卻未能徹底進行，造成明顯的“財權(quán)”上收，“事權(quán)”下移，地方政府承擔(dān)的公共管理職能和經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)不斷增加，支出相應(yīng)增加，但收入?yún)s沒能同步增長，從而造成地方政府財政收不抵支。上行下效，省、市兩級也不斷從下級財政集中，盡可能多地從下級財政抽調(diào)資金，將收入大，有潛力的稅種上收，而零散的、征收難度大、增長彈性小、征收成本比較高的稅種成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要來源，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的收入來源和增長機制。與此同時，市縣又將壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫承擔(dān)與其財政支付能力不符的大量本應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級交辦的任務(wù)，如達標(biāo)升級、“一票否決”等，又不得不大量舉債(如舉債墊稅等)，甚至不惜將債務(wù)負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，拖欠職工的工資，形成大量的財政負債。與分稅制改革相配套的是轉(zhuǎn)移支付制度。從總體上看，我國財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷增加，但政策目標(biāo)不明確，資金管理分散、分配方法不科學(xué)、分配隨意性大。目前的情況是：轉(zhuǎn)移支付的形式很多，其中用于均等化的一般轉(zhuǎn)移支付總量偏小，而占比重較大的專項補助很不規(guī)范，補助量的多少沒有明確和嚴格的事權(quán)為依據(jù)，人為操作因素較大，難以排除撥款的隨意性，起不到均衡地區(qū)間政府財力差距的作用，最終導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將過多的精力放在“跑關(guān)系”要錢方面，依賴補助過日子，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則抱怨轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收、勤儉理財?shù)姆e極性受到了影響。馬斯格雷夫和羅斯托的財政支出增長理論把經(jīng)濟發(fā)展歷程分為早期、中期、成熟三個階段，并認為在不同階段，財政支出的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是有所不同的?？陀^地說，在改革開放初期，基層政府的舉債，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展起了積極作用，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展進入中期階段，基層所面臨的制度環(huán)境也發(fā)生重大變化，特別是本世紀(jì)初農(nóng)村“稅費”改革之后，農(nóng)村的稅費收入大幅減少，原有的“舉債”剛性最終形成“淮橘成枳”效應(yīng)，而對于基礎(chǔ)薄弱的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則更是難以為繼。三、青田縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)“零負債”的做法青田地處浙南山區(qū)，是浙江省28個欠發(fā)達縣(市)之一；若按人均GDP按算，2007年青田縣人均GDP為15257元，落后于全省56年；同時，2007年青田縣農(nóng)村人均純收入為4429元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為16612元，收入比為1：3.75，是全省城鄉(xiāng)收入相差最懸殊的地區(qū)。上世紀(jì)90年代中期，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在改善辦公條件、扶貧建校、小區(qū)開發(fā)、改造農(nóng)田設(shè)施以及農(nóng)村機耕路建設(shè)方面投入較大，造成全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度的債務(wù)。2004年以前，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債為3.8億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額為2465萬元，負債面高達100。2004年以來，青田縣對如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題上進行了卓有成效的實踐，于2006年年底全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了“零負債”，探索出了化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的長效機制。青田的做法得到了上級領(lǐng)導(dǎo)和溫總理的高度肯定，其化解債務(wù)的主要措施有：(一)切斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債源頭，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債反彈1、控制舊債，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資機構(gòu)。2004年青田縣出臺文件，撤銷了設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的9個國有開發(fā)公司、融資公司，同時對公司原有的負債(其負債占了全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額的63)進行清算，通過清算將債權(quán)劃歸所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由縣財政幫助逐年進行消化。2、防止新債，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自上項目。從2005年起，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有統(tǒng)一規(guī)劃和項目資金沒有落實的情況下，不得擅自上項目，不得盲目借債搞建設(shè)，更不得搞“形象工程”和“政績工程”。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行“三不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)參與競爭性領(lǐng)域的投資、不準(zhǔn)對外提供任何經(jīng)濟擔(dān)保、不準(zhǔn)借債發(fā)放福利獎金。3、事權(quán)上移，農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)以縣級部門承擔(dān)為主。2006年，青田縣制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)管理辦法，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目審批刪度，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性投資建設(shè)的項目，在報縣發(fā)改局審批前，須報縣政府許可，并經(jīng)財政部門審核建設(shè)獎金來源。項目確定后，實施主體為縣政府更加專業(yè)化的有關(guān)職能部門，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目由農(nóng)發(fā)辦實施，康莊工程由康莊辦實施，農(nóng)村水利工程由水利開發(fā)公司承擔(dān)等，把負債歸屬到政府部門管理，有效防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的反彈。(二)加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)1、加大公共產(chǎn)品向農(nóng)村供給力度。對農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村低保、合作醫(yī)療、集中供養(yǎng)、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧開發(fā)等公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金除少量按規(guī)定配套外，其余由縣財政安排專項資金給予保障，20042006年，縣財政分別投入了2.48億、2.75億、3.5億。2、加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)費用轉(zhuǎn)移力度。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和組織的運轉(zhuǎn)，縣財政對實行稅費改革而減收的資金通過轉(zhuǎn)移支付如數(shù)補助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年人均公用經(jīng)費預(yù)算安排比在縣城機關(guān)高20003000元，另外，每年還安排200萬專項經(jīng)費用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為民辦實事，各類資金安排向偏遠地區(qū)傾斜。(三)實施“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財縣管”制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)行為1、建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管理中心，實行集中核算。2005年建立青田縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中心，撤銷32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)176個銀行帳戶。并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支集中到管理中心進行核算和管理，改變原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自核算現(xiàn)狀，由中心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支進行監(jiān)管。2、嚴控經(jīng)常經(jīng)費與專項經(jīng)費混用。管理中心根據(jù)不同性質(zhì)的資金采取分類管理，嚴格控制經(jīng)常經(jīng)費與專項經(jīng)費使用與管理，規(guī)定兩者不得混用。同時，通過清理，對歷年結(jié)余并已完式的專項資金結(jié)余進行盤活、使用。3、對經(jīng)費使用采取提醒制度。為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在使用經(jīng)費出現(xiàn)超支時而向外舉債情況出現(xiàn)，縣管理中心除了加強日常指標(biāo)管理外，建立了一套提醒制度。凡是經(jīng)常經(jīng)費或某一項專項資金出現(xiàn)指標(biāo)不夠時，中心原則上拒絕支付，出現(xiàn)指標(biāo)不多時，中心后臺核算人員通過電話或書面方式通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理安排支出，特別是第四季度，中心每隔10天將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類資金的結(jié)余情況以書面的方式通知各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行每天收支實時監(jiān)控。(四)健全激勵機制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)清償債務(wù)的積極性首先，為了讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在化解債務(wù)上肯作為、有作為，調(diào)動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的積極性，縣府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)樹立“減負就是增收、減債就是政績”的理念，出臺了“一獎一補”的激勵約束機制，即對做到當(dāng)年收支平衡并按計劃逐步消化負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定額度的獎勵；按其化解債務(wù)工作有成效且化解目標(biāo)任務(wù)完成好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按化解債務(wù)額的30給予財政補助。其次，將債務(wù)控制與人事考核相掛鉤，在選拔縣管干部和中層干部上，從財務(wù)運行良好、化解債務(wù)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中優(yōu)先予以考慮。同時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍，建立責(zé)任追究制度，從機制上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人樹立有效控制債務(wù)的自覺性。四、啟示青田縣作為欠發(fā)達縣，從體制機制上化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，解決了在許多發(fā)達地區(qū)都難以解決的難題，其實現(xiàn)“零負債”的路徑，給了我們不少有益的啟示：(一)執(zhí)政價值理念：樹立以人為本的民生觀當(dāng)今中國社會的變遷，顯然是由執(zhí)政黨主導(dǎo)、全民主體參與的強制性制度重構(gòu)，一個突出特征是通過政令和法律引入來實現(xiàn)，所需的時間短，見效快，但容易出現(xiàn)“制度排異”。因而在消除原制度所強化的路徑依賴上，執(zhí)政黨所秉持的執(zhí)政價值理念的倡導(dǎo)與踐行，就顯得十分重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的制度原因。其實質(zhì)反映出的是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的資金需求與資金供給之間的不平衡。為了給鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展注入活力，青田縣所倡導(dǎo)的“減負就是增收、減債就是政績”理念，以及近年來連續(xù)將新增財力的70以上用于新農(nóng)村、扶貧、醫(yī)療社保建設(shè)等一系列踐行，正是新時期“以人為本”民生觀的體現(xiàn)。(二)機制路徑選擇