農(nóng)村研究論文-農(nóng)村自治中的民主監(jiān)督問(wèn)題.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村自治中的民主監(jiān)督問(wèn)題村民自治是中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。它起源于村民對(duì)本村事務(wù)和個(gè)人利益的關(guān)心，它發(fā)展于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成和村民民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)。在今天，村民自治遠(yuǎn)不是十幾年前村民的自發(fā)性政治行為，而是為法律所保障的民主政治建設(shè)。去年11月，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法已明確規(guī)定，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理，民主監(jiān)督”。可以預(yù)料，隨著新世紀(jì)的到來(lái)，村民委員會(huì)組織法將會(huì)成為規(guī)范億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民推進(jìn)基層民主建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)。然而，在村民自治中，“四個(gè)民主”機(jī)制的形成和健康運(yùn)行，并不可能依靠法律來(lái)實(shí)現(xiàn)，還需要億萬(wàn)農(nóng)民依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行生動(dòng)活潑的再創(chuàng)造。有關(guān)四個(gè)民主的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，在村民自治中已經(jīng)有了許多好的組織形式。如民主選舉中的“兩票制”、“海選制”、“競(jìng)選制”、“函投制”、“秘密投票制”等；如民主決策中的“村民會(huì)議制”、“村民代表會(huì)議制”、“村民公決制”等；如民主管理中的制定村民自治章程、村規(guī)民約、村務(wù)管理規(guī)則，通過(guò)建章立制規(guī)范管理行為等；如在民主監(jiān)督中實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、設(shè)立村民議政、推行財(cái)務(wù)審計(jì)、建立工作報(bào)告制等。盡管目前農(nóng)村不論從深度還是從廣度講，村民自治有了很大進(jìn)展，但要落實(shí)好村民委員會(huì)組織法還有很多工作要做。這里專門論述一下村民自治中的民主監(jiān)督問(wèn)題。村民自治盡管是最基層組織的群眾性自治，但也不是每個(gè)村民都在從事村務(wù)的管理。這種基層自治仍舊主要是以“委托”、“代理”的形式交給村委會(huì)主任、副主任和委員去管理。為了保證村務(wù)管理這種公共權(quán)力不被濫用，或產(chǎn)生運(yùn)行上的偏差，必須要有全體村民強(qiáng)有力的民主監(jiān)督來(lái)保證村民自治的民主性和實(shí)效性。民主監(jiān)督是村民自治的保障性環(huán)節(jié)。如果缺少這個(gè)環(huán)節(jié)，即使選舉是民主的，也無(wú)法制約被選舉人的行為；民主決策和民主管理也會(huì)因缺少民主而變成個(gè)人或少數(shù)人的行為。而從目前的四個(gè)民主的運(yùn)行來(lái)看，民主監(jiān)督恰恰又是一個(gè)最薄弱，最難以發(fā)揮效率的環(huán)節(jié)。對(duì)此必須引起高度重視。目前村民自治中的民主監(jiān)督，還存在這樣一些問(wèn)題：監(jiān)督主體制約權(quán)力的能力軟弱。在村民自治活動(dòng)中，村委會(huì)成員是管理的主體，廣大村民是監(jiān)督的主體。這種監(jiān)督與對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的民主監(jiān)督相比，具有直接的參與性與廣泛的群眾性等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是更有利于搞好民主監(jiān)督的。然而目前村民自治中的民主監(jiān)督還不斷能將這些特點(diǎn)有效地發(fā)揮出來(lái)，原因就在于監(jiān)督主體制約權(quán)力的能力比較軟弱。之所以會(huì)比較軟弱，一是農(nóng)村的情況太復(fù)雜、發(fā)展極不平衡，不可能將法律賦予村民的民主監(jiān)督權(quán)利，用具有操作性的剛性法規(guī)確定下來(lái)，形成一種被賦予法定權(quán)力的制約力。二是村民的民主監(jiān)督缺乏國(guó)家機(jī)關(guān)的有力依托。雖然村民委員會(huì)組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但他們不能成為村民民主監(jiān)督的組織者。使村民的民主監(jiān)督主要成為自發(fā)的政治行為。三是村民實(shí)行民主監(jiān)督的代價(jià)較高，抑制了其能力的發(fā)揮。由于農(nóng)村組織松散、認(rèn)識(shí)差異較大、人際關(guān)系復(fù)雜等因素，實(shí)行民主監(jiān)督需要有強(qiáng)有力的組織者。而組織者在缺乏各種有效保護(hù)的情況下，要大膽而有力地組織監(jiān)督是要承擔(dān)比較大的風(fēng)險(xiǎn)的。所以不到利益矛盾比較尖銳的時(shí)候，民主監(jiān)督作用發(fā)揮水平的高低，一般依賴于村委會(huì)成員的自律性和自覺(jué)性，并不依賴于村民的參與性和主動(dòng)性。民主監(jiān)督的信息不夠靈敏和真實(shí)。在國(guó)，雖然村的建制是最基層的社會(huì)組織，人口少，地域窄。但由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占優(yōu)勢(shì)，絕大多數(shù)農(nóng)村還沒(méi)有產(chǎn)生信息化、社會(huì)化的革命性變革，在村務(wù)管理中能人決策，封閉管理，朝令夕改，仍然是在農(nóng)村管理者的工作習(xí)慣。一方面管理者很難以村務(wù)公開(kāi)的自覺(jué)性，實(shí)現(xiàn)管理的公開(kāi)化，提高管理的透明度。另一方面，監(jiān)督者因不直接參與管理，缺乏權(quán)威的管理信息來(lái)源而道聽(tīng)途說(shuō)，使未經(jīng)過(guò)濾的信息失真。由于監(jiān)督主體難以及時(shí)、完整地掌握信息，就會(huì)使民主監(jiān)督的有效性大打折扣，或者使捕風(fēng)捉影的監(jiān)督造成干群之間的對(duì)立；或者滯后的、零碎的監(jiān)督無(wú)法有效地制約濫用的權(quán)力。民主監(jiān)督渠道不夠暢通。相對(duì)于公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員的民主監(jiān)督渠道來(lái)說(shuō)，村民自治的民主渠道比較單一，并容易堵塞。公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員的民主監(jiān)督渠道有個(gè)人申訴、法院控告、檢舉揭發(fā)、上書建議、民主評(píng)議、財(cái)會(huì)審計(jì)、人大質(zhì)詢、全民公決等。但作為村民自治的民主監(jiān)督，一是因?yàn)樗且粋€(gè)村的群眾自治行為，沒(méi)有按職能分工的各類民主監(jiān)督機(jī)關(guān)作為接納群眾監(jiān)督的管道。除了對(duì)村委會(huì)成員進(jìn)行直接的批評(píng)、建議和全民公決外，幾乎沒(méi)有別的什么形式來(lái)形成立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。盡管法律規(guī)定，如果直接的民主監(jiān)督無(wú)效，村民有權(quán)向村黨支部，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府及有關(guān)部門反映情況，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)調(diào)查核實(shí)，依法處理。但這種辦法的不可預(yù)測(cè)因素太多，難以成為一種普遍的、有效的間接監(jiān)督手段，顯得鞭長(zhǎng)莫及。二是村民民主監(jiān)督的對(duì)象是村委會(huì)成員，而村委會(huì)成員往往又是民主監(jiān)督的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，這樣民主監(jiān)督的效果往往與村委會(huì)成員的素質(zhì)高低有直接的聯(lián)系。如果村委會(huì)成員從諫如流，廉潔奉公，他們會(huì)自覺(jué)地將自己置于廣大村民的監(jiān)督之下，民主監(jiān)督的渠道就會(huì)暢通。如果村委會(huì)成員私欲嚴(yán)重，個(gè)人專斷，那么他們就會(huì)相互包庇，阻塞言路，甚至壓制民主。監(jiān)督主體的民主監(jiān)督意識(shí)還不夠強(qiáng)。監(jiān)督意識(shí)是充分實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的主觀條件。監(jiān)督意識(shí)來(lái)自于追求物質(zhì)利益的動(dòng)機(jī)；來(lái)自于追求公平的正義感；來(lái)自于科學(xué)的價(jià)值觀；來(lái)自于追求真理的意志力。但是在今天相當(dāng)廣泛的農(nóng)村，由于合作經(jīng)濟(jì)、村級(jí)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，使得一些村民民主監(jiān)督的動(dòng)力不足；隱忍茍全的傳統(tǒng)政治心理，使一些公民不敢主持公道；小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值觀，使一些村民缺乏辨別是非的能力；封閉保守的視界和較低的文化素養(yǎng)，使一些村民缺乏實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度。所有這些都會(huì)影響村民實(shí)行民主監(jiān)督的主動(dòng)性、積極性、再加上影響民主監(jiān)督阻力的存在，更使民主監(jiān)督的推行困難重重。由于民主監(jiān)督在村民自治的四個(gè)民主機(jī)制中，是過(guò)程最長(zhǎng)、組織行為最復(fù)雜的環(huán)節(jié)，再加上上述存在的問(wèn)題，因而民主監(jiān)督又是村民自治中比較薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。在村民自治建設(shè)搞得不太好的地方，之所以存在比較尖銳的社會(huì)矛盾，就比較集中體現(xiàn)在民主監(jiān)督的不充分。即使在村民自治搞得比較好的地方，也存在民主監(jiān)督成果不鞏固，不規(guī)范，不穩(wěn)定的狀況。要使村民委員會(huì)組織法賦予村民的各項(xiàng)自治權(quán)力得到比較充分的行使，更加深入地推進(jìn)基層民主建設(shè)，就必須高度重視民主監(jiān)督問(wèn)題的研究和解決。從社會(huì)主義初級(jí)階段的實(shí)際出發(fā)，要比較好地解決好這一問(wèn)題還需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)期的過(guò)程。加強(qiáng)村民自治中的民主監(jiān)督，首先依賴于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有中國(guó)廣大的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)了，特別是村級(jí)經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)了，才會(huì)打破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)孤立、封閉的生產(chǎn)格局，形成緊密的社會(huì)聯(lián)系。如果在此基礎(chǔ)上形成了城市化、社會(huì)化、工業(yè)化、信息化的發(fā)展規(guī)模，心將形成強(qiáng)大的民主監(jiān)督利益導(dǎo)向機(jī)制，促進(jìn)管理的科學(xué)化。其次，還依整于廣大村民的思想文化素質(zhì)的提高。列寧早就說(shuō)過(guò)：“文盲是站在政治之外的”，要使廣大村民增強(qiáng)民主監(jiān)督意識(shí)，并正確地運(yùn)用自治的權(quán)利，需要不斷提高廣大村民的整體思想文化素質(zhì)。而我國(guó)現(xiàn)在文盲半文盲占農(nóng)民相當(dāng)比重的現(xiàn)實(shí)，說(shuō)明要想盡快解決好民主監(jiān)督的問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的?？傊伎技訌?qiáng)村民自治中的民主監(jiān)督問(wèn)題，必須從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，立足于在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大局下逐步解決。不能脫離現(xiàn)實(shí)，以“運(yùn)動(dòng)式”的方法，制造民主監(jiān)督的熱鬧場(chǎng)面。同時(shí)我們又不能在村民自治民主監(jiān)督問(wèn)題上無(wú)所作為，消極等待經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展起來(lái)以后，來(lái)解決這些問(wèn)題。我們可以采取下面一些措施提高民主監(jiān)督的實(shí)效性。第一、凈化村務(wù)之外的社會(huì)管理環(huán)境，提高村務(wù)管理的透明度。村委會(huì)作為發(fā)展基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的群眾性自治組織，必然在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)治安、計(jì)劃生育、統(tǒng)籌提留、公益事業(yè)、發(fā)放救濟(jì)、調(diào)解糾紛等方面與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，其它社會(huì)組織發(fā)生聯(lián)系。這種工作聯(lián)系只能由村委會(huì)成員同社會(huì)打交道，民主監(jiān)督中的許多內(nèi)容都是與此相關(guān)的?，F(xiàn)在村務(wù)之外的社會(huì)管理環(huán)境是不太有利于實(shí)行村民自治的民主監(jiān)督的。如政出多門、朝令夕改、政務(wù)不公開(kāi)等問(wèn)題，使得廣大村民缺乏監(jiān)督依據(jù)，也助長(zhǎng)了少數(shù)村干部以權(quán)謀私的行為。所謂凈化村務(wù)之外的社會(huì)管理環(huán)境，就是指與村務(wù)工作有聯(lián)系的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、各社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、各社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)盡可能規(guī)范管理或服務(wù)的內(nèi)容，公布管理或服務(wù)的要求，明確管理或服務(wù)的責(zé)任主體，這樣使每個(gè)村民都能知道在村務(wù)工作中社會(huì)各個(gè)方面的內(nèi)容和要求。例如，只有村民在知道一年的統(tǒng)籌提留是多少、農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)是多少、水電費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是多少的時(shí)候，村民才有民主監(jiān)督的具體依據(jù)。我認(rèn)為，為了支持廣大村民搞好民主監(jiān)督，各級(jí)黨組織和人民政府、各級(jí)宣傳單位、各社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，都要共同做好凈化村務(wù)以外的社會(huì)管理環(huán)境的工作。與村務(wù)工作相聯(lián)系的各項(xiàng)管理越明確、清晰、簡(jiǎn)單、公開(kāi)，就越有利于村民的民主監(jiān)督。第二，重大村務(wù)管理內(nèi)容盡可能規(guī)范，以便于監(jiān)督。重大村務(wù)管理內(nèi)容是指與村民基本利益直接相關(guān)的村務(wù)活動(dòng)。由于各個(gè)村的實(shí)際情況不一樣，重大村務(wù)管理內(nèi)容也不盡相同，但一般來(lái)說(shuō)都涉及到村干部的補(bǔ)貼、集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)與承包、公益事業(yè)的攤派與承包等等。對(duì)于這些涉及村民基本利益而又不是所有村民能夠參加的管理活動(dòng)，必須有一整套規(guī)范的程序與制度。越是可操作性強(qiáng)的程序與制度完善，民主監(jiān)督就越容易開(kāi)展，越是缺乏明確程序的管理內(nèi)容，其管理就越混亂，就越容易產(chǎn)生腐敗行為。實(shí)行村民自治，一定要注意設(shè)置重大村務(wù)管理的嚴(yán)格程序和制度。這要作為檢查村民自治是否有效實(shí)施的重要內(nèi)容之一。各級(jí)人大及常委會(huì)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的黨組織和人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)這方面的指導(dǎo)、支持和幫助工作。第三、要建立適合村民實(shí)行民主監(jiān)督的硬約束制度。如前所述，由于群眾自治的特殊性，村民制約權(quán)力的能力比較軟弱。為了維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)政治穩(wěn)定，防止和及時(shí)阻止社會(huì)矛盾的激化，消除少數(shù)村干部以權(quán)謀私、獨(dú)斷專行、壓制民主的惡劣行為，必須普遍建立適合村民開(kāi)展民主監(jiān)督的硬約束制度，以強(qiáng)化制約權(quán)力的能力。我個(gè)人考慮，是否可以建立這樣兩種制度：一是建立村民公議否決制度。凡是村民對(duì)涉及村民基本利益的重大村務(wù)活動(dòng)（不指履行國(guó)家義務(wù)的活動(dòng)），不管是民主的決策，還是個(gè)人的決策；不管是尚未執(zhí)行的決策，還是正在實(shí)施的決策，不管是誰(shuí)管理，還是個(gè)人管理。只要有一個(gè)村民提議，并有超過(guò)半數(shù)以上的村民附議（必須采用書面征集的形式，以備核查），即可否決或終止執(zhí)行這項(xiàng)管理內(nèi)容。二是建立不信任動(dòng)議的制度。只要有一個(gè)本村村民提議，并有超過(guò)半數(shù)以上村民附議（必須采用書面形式，以備核查），就可以對(duì)某個(gè)村委會(huì)成員提出免職的動(dòng)議。只要這個(gè)動(dòng)議不存在威脅、賄賂、偽造等不正當(dāng)手段，這個(gè)動(dòng)議就應(yīng)當(dāng)成立。被罷免的村委會(huì)成員就應(yīng)當(dāng)自行終止行使職權(quán)。被罷免的村委會(huì)成員可以在終止管理權(quán)后，向村民會(huì)議提出申辯意見(jiàn)，并開(kāi)展必要的辯論。如意見(jiàn)達(dá)不到統(tǒng)一，可請(qǐng)求村黨支部或鄉(xiāng)民政協(xié)理員調(diào)解。建立了這樣兩個(gè)制度，一定可以大大提高村民權(quán)力制約的能力。當(dāng)然，這兩個(gè)制度的運(yùn)用，還需要村黨支部和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)村民民主權(quán)力的有力支持和保護(hù)。第四、加大民主法制宣傳教育的力度，培養(yǎng)村民的民主意識(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在民主法制的宣傳教